陳姝

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《能源法》的期望、失望與希望

陳姝

能源革命與能源法律結構完善相輔相成，雖路漫漫但終將直濟滄海。

當?shù)貢r間4月22日，中國國家主席習近平特使、國務院副總理張高麗在紐約聯(lián)合國總部出席《巴黎協(xié)定》高級別簽署儀式，并代表中國簽署《巴黎協(xié)定》。要實現(xiàn)我國2030年左右達到碳排放峰值的承諾，我們必須加速改變能源結構，大力發(fā)展使用非化石能源，開發(fā)綠色經(jīng)濟的相關技術。CNSphoto供圖

作為能源領域基礎性法律，《能源法》的立法過程可謂一波三折。筆者以為，在能源體制改革方向不明，資源配置機制難以突破的情勢下，期待通過法律倒逼改革希望渺茫，法律更是無力承擔改革成敗之重責。然而，能源革命的啟動吹響了能源法治的號角，能源革命的推進亦需能源立法的回應?；谡h政治，《能源法》從期望、失望中回歸重啟，再次讓人們看到了希望。

能源革命與能源法律結構完善相輔相成，雖路漫漫但終將直濟滄海。

千呼萬喚始出來

20世紀70年代，以油價高企為標志的能源危機引起了各國對能源對策體系的高度重視，從地緣政治到地緣經(jīng)濟，能源戰(zhàn)略走上前臺成為一國能源對策體系的軸心。在經(jīng)濟快速發(fā)展與工業(yè)化推進帶來巨大能源需求，能源行業(yè)已然成為關系國計民生砥柱產(chǎn)業(yè)的背景下，以國家主權力量保障的能源安全更需要產(chǎn)權交易決定的能源效率助力。能源戰(zhàn)略因此有了從國際政治向國內(nèi)政治延伸的機會，各類能源政策與能源法成為能源戰(zhàn)略的實施手段紛紛出臺。

能源安全與能源效率實現(xiàn)的關鍵是法律制度化，《能源法》起草專家組常駐專家，中國能源法研究會副會長肖國興早在1996年就指出：“制度是法律安排的，新的法律安排是制度創(chuàng)新的根據(jù)和源泉?！币虼四茉捶ㄖ问悄茉搭I域制度創(chuàng)新的必經(jīng)之路。

在新時期的國際政治經(jīng)濟背景及可持續(xù)發(fā)展的要求下，能源戰(zhàn)略必須走向能源法律，通過《能源法》等能源立法確立能源產(chǎn)權主體、構建現(xiàn)代能源市場體系、促進能源效率，將能源從粗放式的供給與消費中解脫，關注清潔能源與低碳能源，打破能源壟斷，實現(xiàn)能源市場全球化。

我國雖然于20世紀80年代即提出《能源法》立法之設想，但是計劃經(jīng)濟體制的影響以及能源市場經(jīng)濟的缺位，導致能源領域發(fā)展主要依靠政策文件的指導而非法律規(guī)范。

雖然能源是具有高政治屬性的戰(zhàn)略資源，但其本質仍是交易中的商品。市場經(jīng)濟是制度經(jīng)濟，法律作為制度的重要組成部分，在制度結構中具有優(yōu)越地位，對市場發(fā)展發(fā)揮著不可或缺的作用。能源行業(yè)已經(jīng)置身市場經(jīng)濟之中，完善法律規(guī)范是應有之舉。一部綱領性的、統(tǒng)籌性的、協(xié)調(diào)性的能源基礎性法律出臺實屬必要。

《電力法》、《煤炭法》、《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》等能源單行法律已經(jīng)頒布，能源領域正逐步實現(xiàn)法治要求，但由于缺乏上位法的協(xié)調(diào)，能源領域單行法互相沖突，各部法律之間主管部門劃分不清，此時亟需一部基礎性法律規(guī)范能源領域基本關系、進行能源法律結構安排、統(tǒng)籌能源單行法律的協(xié)調(diào)運作。

作為能源領域的基礎性法律，《能源法》肩負重要使命，發(fā)揮著推進能源改革、規(guī)范能源市場、調(diào)整能源結構、構建多元主體、促進市場競爭、協(xié)調(diào)單行法律等不可替代的作用?！赌茉捶ā芬恢笔艿缴鐣鹘绲臒崆衅诖?。2005年，時任國家總理溫家寶就《能源法》立法做出重要批示，《能源法》立法進入快車道，經(jīng)過國家能源辦和15位專家的努力，2007年底《能源法（征求意見稿）》在官網(wǎng)公布?！赌茉捶ā妨⒎üぷ饕l(fā)全社會高度關注，仿佛有望在短期內(nèi)正式出臺。

全面推進依法治國，是治國理政的重要方略，而能源行業(yè)置身市場經(jīng)濟之中，完善法律規(guī)范是應有之舉。一部綱領性的、統(tǒng)籌性的、協(xié)調(diào)性的能源基礎性法律出臺實屬必要。CNSphoto供圖

“八年之癢”痛思痛

《能源法（送審稿）》在2008年底送國務院審查后卻經(jīng)歷了長達七年的悄無聲息，直到2015年才再次啟動，然而這部遲到的法律至今仍停留在國務院審查過程之中。

《能源法》久立未出主要源自外部、內(nèi)部兩方面原因。

《能源法》作為能源領域基礎性法律，是能源行業(yè)市場化改革的法治保障，其重要目標是確立能源資源的市場配置，發(fā)展多元產(chǎn)權主體。然而，牽涉多方利益博弈的能源領域改革定位一直不甚明朗，在體制改革前景難以判斷的情況下，從法律層面上對這些問題加以規(guī)定難上加難。加之目前能源領域各行業(yè)的開放程度不一，而《能源法》對市場配置資源的要求將統(tǒng)一適用于煤炭、電力、油氣等各行業(yè)，在未下定決心進行能源體制改革或者取得實質進展之前，擬通過《能源法》立法為體制改革搭橋鋪路似乎障礙重重。

在現(xiàn)行體制下能源立法的權限與其組織的獨立性相匹配。長期從事能源政策與能源法研究工作的中國能源法研究會顧問吳鐘瑚表示，作為能源主管部門的國家能源局是發(fā)改委的下屬機構，沒有獨立的主管部門導致對《能源法》的重視程度、推動力度都大打折扣，而且能源資源的配置問題觸及多個部門的利益，沒有強有力的主管部門加以協(xié)調(diào)亦不可能實現(xiàn)。而對《能源法》本身的爭議是導致《能源法》難產(chǎn)的內(nèi)生因素。自2006年開始《能源法》立法工作以來，對《能源法》立法模式的選擇就爭議不斷。目前《能源法（送審稿）》采取了將《能源法》作為能源領域的基礎性法律的思路，內(nèi)容注重綜合性、協(xié)調(diào)性、原則性，其操作性必然相對較低。因此有人提出立能源法典、能源政策法等主張。

如果說從呼吁《能源法》的出臺到立法工作真正啟動的這20年實屬忍痛前行，那么征求意見稿出臺后便悄然靜默的八年更是讓人痛心疾首?！赌茉捶ā妨⒎ǖ膯颖揪蛪毫χ刂兀鲜鲈蛴謱е略摱温吠疽辉偻?。八年來不僅專家學者們不斷呼吁《能源法》立法前行，媒體公眾亦每年討論《能源法》能夠就此出臺，然而年復一年《能源法》立法之路的登頂仍舊遙遙無期，甚至上演著“進一步，退兩步”的悲劇。

能源革命再啟航

基于能源高政治性特征，能源法的命運也必然與政治決策密切相關。事實上每一次《能源法》的前進都是由政治家的大力支持推動的。

2014年習近平總書記提出推動能源供給革命、能源消費革命、能源技術革命、能源體制革命，為此要求“啟動能源領域法律法規(guī)立改廢工作”，健全能源法治體系，為《能源法》立法帶來了新的希望。2015年《能源法》被列為《國務院2015年立法工作計劃》一檔計劃，成為“全面深化改革和全面依法治國急需的項目”，并排列第一位，吹響了《能源法》重啟工作的號角。同年8月底，發(fā)改委向國務院二次提交了《能源法（送審稿）》。

2016年3月25日國務院轉批發(fā)改委《關于2016年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》提出“在電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信等重點領域，選擇一批國有企業(yè)開展混合所有制改革試點示范”。盡管混合所有制改革已被提出多年，然而這是發(fā)改委首次在經(jīng)濟體制改革重點工作意見中確定要在能源行業(yè)推行此項措施。雖然目前只是試點階段，但是我國已經(jīng)真正開始考慮或者說決定嘗試啟動能源領域的改革，通過引入民營資本，逐漸放開能源市場的主體要求。能源行業(yè)在體制改革的道路上邁進了一步，奏響了能源革命的序曲。

《國務院2016年立法工作計劃》將《能源法》列為三檔計劃，再次成為預備項目，近日公布的《全國人大常委會2016年立法工作計劃》沒有《能源法》的身影，《能源法》在今年出臺的希望仍然渺茫。但令人欣慰的是，電力、石油、天然氣行業(yè)的混合所有制改革試點應該是啟動能源體制改革，強化能源市場力量的先導。實際上，在能源體制改革方向不明的情況下，匆忙推動《能源法》的出臺并不現(xiàn)實?！爸卮蟾母镉诜ㄓ袚?jù)”，法律肩負著正義的使命，為改革提供了正當性基礎，但是法律成為重大改革依據(jù)的前提是改革方向的清晰和明朗，否則法律依據(jù)將成為空談。

2016年《能源法》似乎被遺忘在立法工作的角落淪為“預備項目”，但也許正是今年《能源法》才真正意義上進入立法程序。倘若以能源領域混合所有制改革為序曲的能源革命能夠堅持推進，能源市場能夠不斷完善，多元主體競爭能夠日益充分，屆時《能源法》的出臺將指日可待。

雖然改革之路艱難而漫長，但能源領域的改革家們必將堅定不移。因為我國已經(jīng)站在了必須做出選擇的路口，大家也已經(jīng)認識到了能源革命的重要意義。期待一部體現(xiàn)能源發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，促進社會可持續(xù)發(fā)展，符合市場運行規(guī)律的《能源法》能夠早日到來并助力能源革命的最終實現(xiàn)。

（作者單位：華東政法大學經(jīng)濟法學院）