李年一

時(shí)代脈動(dòng)

“居委會(huì)”六十年

李年一

幾千年來(lái)，我國(guó)基層社會(huì)始終延續(xù)著一種控制性管理的“編戶齊民”制度，北宋后稱“保甲制”，一直延續(xù)到民國(guó)時(shí)期。而新中國(guó)成立后的，叫做“居委會(huì)”。 說(shuō)來(lái)也很神奇，從公共衛(wèi)生到治安調(diào)解，從勞動(dòng)就業(yè)到優(yōu)撫救濟(jì)，從計(jì)劃生育到青少年教育，從人口普查到外來(lái)人口管理，居委會(huì)啥都管。“有關(guān)部門”為了讓政令下達(dá)基層，方方面面的事情都會(huì)通過(guò)居委會(huì)來(lái)辦。

那么，居委會(huì)這種基層組織制度究竟是如何形成、演變的？它在不同歷史時(shí)期有何不同之處？

“人民民主管理城市”

1949年，剛剛進(jìn)城的紅色政權(quán)對(duì)于眼前的大都市缺乏行之有效的管理手段。雖然在革命之前，中國(guó)共產(chǎn)黨的多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)人都曾有過(guò)在城市生活的經(jīng)驗(yàn)，但試圖像改造農(nóng)村一樣改造一個(gè)城市顯然是兩碼事。

在北方的城市，共產(chǎn)黨的基礎(chǔ)比較好，成立街道政府，就能夠很好地控制、治理基層民眾。而在國(guó)民黨根基深厚的南方大城市，過(guò)去實(shí)行的保甲制度還有很大控制力，不根除這種勢(shì)力，基層的統(tǒng)治就極不穩(wěn)固。因此，在上海、南京、杭州等地，迫切需要一種取代保甲制的基層自治組織，于是“居委會(huì)”應(yīng)運(yùn)而生。

1949年10月17日，新中國(guó)第一個(gè)居委會(huì)在杭州出現(xiàn)。12月1日，杭州市政府以下發(fā)文件《關(guān)于取消保甲制度建立居民委員會(huì)的工作指示》的方式，將這五項(xiàng)工作明確下來(lái)，并明確了先進(jìn)的基層管理理念，在“自己當(dāng)主人，自己來(lái)辦事”的口號(hào)倡導(dǎo)下，提高群眾的政治覺(jué)悟，最終是想建立“人民民主管理城市的基礎(chǔ)”。這份文件，就是上文所稱的新中國(guó)歷史上關(guān)于建立城市居民委員會(huì)的第一份政令。

“《指示》強(qiáng)調(diào)了人民民主管理城市的理念，從理論上提供了一種公民參與國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)管理的現(xiàn)實(shí)途徑?！焙贾莘街緦＜翼n全永評(píng)價(jià)說(shuō)。

居委會(huì)與街道辦事處的“博弈”

在新中國(guó)成立之初，著力于自主管理居民區(qū)共同事務(wù)的基層社區(qū)管理組織，除了居委會(huì)之外，還有名稱各異的防護(hù)隊(duì)、防盜隊(duì)、居民組等，它們?cè)诔鞘兄刃蛑亟ㄅc維持中發(fā)揮了意想不到的作用。

1951年國(guó)慶節(jié)，北京舉行盛大的國(guó)慶典禮，當(dāng)普通市民組織的游行隊(duì)伍整齊威武地走過(guò)天安門廣場(chǎng)時(shí)，毛澤東非常感慨地對(duì)身旁的時(shí)任北京市委書記彭真說(shuō)：還是把市民組織起來(lái)好。

1958年1月5日毛澤東親臨杭州市小營(yíng)巷居委會(huì)

1952年前后，對(duì)于基層管理模式，各地已有不同實(shí)踐：解放區(qū)成立的是街道政府，而杭州、上海、濟(jì)南、天津、武漢等地，則采取民主自治形式完成社會(huì)管理。對(duì)于這關(guān)系到新生政權(quán)穩(wěn)定的重大問(wèn)題，國(guó)家該如何引導(dǎo)？毛澤東指示彭真研究這項(xiàng)工作。

彭真的看法是：街道辦事處是過(guò)渡期間的組織，主要是為了減輕區(qū)政府和派出所的負(fù)擔(dān)，隨著國(guó)家的工業(yè)化和社會(huì)主義化，街道辦事處即可逐漸取消。

1953年，彭真建議在各城市區(qū)以下和不設(shè)區(qū)的市以下，同時(shí)建立兩個(gè)組織，即“城市街道辦事處”和“城市居民委員會(huì)”。

1954年，《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會(huì)組織條例》通過(guò)，用法律的形式肯定了我國(guó)城市街道辦事處和居民委員會(huì)的性質(zhì)、地位和作用。到1956年，全國(guó)各地相繼完成了街、居兩級(jí)組織的組建工作。這兩個(gè)機(jī)構(gòu)從此正式成為我國(guó)城市管理體制下的有機(jī)組成部門。

在后來(lái)的發(fā)展歷程中，街道辦事處與居委會(huì)之間的“博弈”始終存在，可兩者的強(qiáng)弱關(guān)系變動(dòng)，卻與彭真的設(shè)想不同：街道辦的人員編制不斷擴(kuò)充，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)從無(wú)到有、從少到多、黨政工群一應(yīng)俱全，職能覆蓋市政管理方方面面，按一級(jí)財(cái)政取得稅費(fèi)提留，形成了一級(jí)“準(zhǔn)政府”；而居民組織則由組織、領(lǐng)導(dǎo)廣大居民開(kāi)展工作，逐步萎縮到僅僅依靠幾個(gè)委員孤軍作戰(zhàn)。由于占有資源懸殊，新的格局似乎不可避免。

對(duì)居委會(huì)的整頓和改造

最初的居委會(huì)，在性質(zhì)上是非常純粹的群眾自治組織，自行籌款，自己組織人員，甚至可以代表居民利益到政府處談判。

以1952年上海久安里為例，當(dāng)時(shí)久安實(shí)業(yè)地產(chǎn)以地價(jià)稅增多為由要求增加房租一倍。在久安里居委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下，由居民每十幢派一代表到區(qū)政府調(diào)解，結(jié)果房租只增20%，并且還讓大房東修了路面，減免了軍烈屬房租。久安里還建立了居民保健站，接洽二個(gè)西醫(yī)診所，居民憑居委會(huì)保健證看病，掛號(hào)費(fèi)由居委會(huì)支付。此外，居委會(huì)還組織募集資金，支付得了重病的居民的治療費(fèi)用，以及為死者送葬。

這些事務(wù)顯示了居委會(huì)的社區(qū)組織特征，代表居民的利益、有一定的權(quán)力的資金，為居民的困頓提供支持，表現(xiàn)了相當(dāng)?shù)纳鐣?huì)性。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，這些福利性事業(yè)本來(lái)并不與國(guó)家職能相沖突，反而有助于政權(quán)的穩(wěn)定。但它帶來(lái)的一個(gè)危險(xiǎn)是，這種社區(qū)共同體的組織，與新生國(guó)家政權(quán)一體化的要求有相當(dāng)大沖突，當(dāng)居委會(huì)的權(quán)力沒(méi)有有效機(jī)制制約的情況下，這種制度就很容易被非法利用。因此，政府將這些問(wèn)題的根源歸為“人員不純”，即“階級(jí)敵人的破壞”。于是，與建國(guó)初的“三反”“五反”等運(yùn)動(dòng)同時(shí)，政府對(duì)居委會(huì)也開(kāi)始進(jìn)行了整頓。

對(duì)居委會(huì)的整頓，經(jīng)歷了兩個(gè)階段。第一階段，務(wù)求增加居委會(huì)成員中工人的比例，讓“工人階級(jí)”成為領(lǐng)導(dǎo)核心。市政府將過(guò)去里弄的各種組織一律取消后，對(duì)居委會(huì)進(jìn)行改選，改選后的居委會(huì)，以江寧區(qū)和虹口區(qū)為例，失業(yè)工人和在職工人的比例占到了一半左右。

第二個(gè)階段，是以居委會(huì)為重點(diǎn)對(duì)里弄社會(huì)的全面整頓，因?yàn)楫?dāng)局覺(jué)得工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的居委會(huì)并沒(méi)有什么進(jìn)步，還是問(wèn)題多多。于是這次就開(kāi)始了對(duì)“壞分子的徹底清查”。所有的里弄干部都要過(guò)幾關(guān)：參加學(xué)習(xí)班、交代、群眾大會(huì)、處理，過(guò)程極為嚴(yán)厲。資料顯示，徐匯區(qū)首先開(kāi)處理大會(huì)，一天內(nèi)開(kāi)了兩個(gè)大會(huì)，當(dāng)眾處理一批，鎮(zhèn)壓一批，共打擊12名壞分子，逮捕8人，管制4人。會(huì)后當(dāng)天自殺了一個(gè)，隔日又自殺一個(gè)，接著又逃跑了兩個(gè)。經(jīng)過(guò)各種手段揭發(fā)檢舉后，居委會(huì)隊(duì)伍得到了“凈化”，階級(jí)屬性變得“可靠”了。

正式成為法定的“基層自治組織”

經(jīng)過(guò)一系列的整頓之后，居委會(huì)本身存在的貪污腐敗、體制臃腫等問(wèn)題得到很好的解決。而伴隨著整頓過(guò)程，居委會(huì)的機(jī)制全面的重新進(jìn)行了建設(shè)。隨著失業(yè)情況好轉(zhuǎn)，工人的家屬成為了居委會(huì)的主角，開(kāi)始了居委會(huì)中婦女成為多數(shù)的歷史。上海的居委會(huì)成員中，職工、勞動(dòng)人民及其家屬占75.8%，基本“確保了工人階級(jí)在居民工作中的領(lǐng)導(dǎo)作用”。另一個(gè)重要的改變，是居委會(huì)財(cái)權(quán)收歸國(guó)家，改變了原先經(jīng)費(fèi)自籌的狀況。

在全國(guó)其他的主要城市，居委會(huì)的整頓也成果顯著，這就從根本上將原先帶有強(qiáng)烈社區(qū)性質(zhì)的居委會(huì)，轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢恢荒_”，模糊了原先作為群眾基層自治組織的作用，而變?yōu)閷?shí)現(xiàn)國(guó)家意志、建設(shè)社會(huì)主義的有力推動(dòng)者。自此，居委會(huì)的作用得到中央政府認(rèn)可，1956年，以法律的形式與街道辦一起被確認(rèn)為城市管理的兩級(jí)正式組織。1956年，全國(guó)各地相繼完成了居委會(huì)的組建工作。

從“里弄委員會(huì)”到“革命居委會(huì)”

1958年是居委會(huì)的常規(guī)運(yùn)行在基本職能上出現(xiàn)轉(zhuǎn)折的一年，本年開(kāi)始的大躍進(jìn)，打亂了居委會(huì)的常規(guī)運(yùn)行，使其職能出現(xiàn)全面性擴(kuò)張。大量的生產(chǎn)組、服務(wù)組出現(xiàn)，集體化、居辦經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了高潮。城市人民公社成立以后，上海將居委會(huì)改稱為“里弄委員會(huì)”，“集體事業(yè)”更進(jìn)一步，里弄居民狂熱地參與各種生產(chǎn)與服務(wù)。里委會(huì)實(shí)際上變成了“街道黨委下的一級(jí)組織”，自治色彩完全失去。但這種應(yīng)政治需要而建的居辦經(jīng)濟(jì)，許多僅僅是一哄而上的結(jié)果，難以為繼。1962年城市人民公社停止以后，居委會(huì)的職責(zé)漸漸才恢復(fù)了正常。

文革開(kāi)始的一段時(shí)間里，里弄曾被視為革命的“死角”，但席卷神州大地的文化大革命的狂風(fēng)暴雨很快就刮過(guò)來(lái)。

1967年5月，全國(guó)第一個(gè)革命居民委員會(huì)——上海黃浦區(qū)牯嶺路革命委員會(huì)正式成立。接著，長(zhǎng)寧區(qū)新華路成立革命委員會(huì)。在“政治建街”的口號(hào)下，一些城市的街道實(shí)行軍事編制，如天津即在街道的革命委員會(huì)下設(shè)連、排、班。連設(shè)正副連長(zhǎng)，規(guī)模相當(dāng)于原來(lái)1、2個(gè)居民委員會(huì)管轄的范圍；排設(shè)正副排長(zhǎng)，由一些“居民積極分子”組成的直接聽(tīng)從連長(zhǎng)指揮的基本骨干組成。1968年后，連、排、班編制取消，恢復(fù)了文革前的居民委員會(huì)的組織結(jié)構(gòu)和規(guī)模，但組織名稱“革命化”了，即改為“革命居民委員會(huì)”，簡(jiǎn)稱“革居委”。

值得重視的是，1970年毛澤東的《五?七》指示之后，革委會(huì)將原來(lái)居委會(huì)轄區(qū)內(nèi)的零散小型工業(yè)和服務(wù)業(yè)集中起來(lái)興辦企業(yè)，使“居辦經(jīng)濟(jì)”由自然經(jīng)濟(jì)走向商品經(jīng)濟(jì)，為當(dāng)時(shí)越來(lái)越多的返城待業(yè)青年及其他失業(yè)人員提供了一定的就業(yè)機(jī)會(huì)，方便了居民生活，而且也為居委會(huì)的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)及其干部的生活補(bǔ)貼提供了一定的資金來(lái)源。同時(shí)也為“文革”后居委會(huì)“社區(qū)服務(wù)”的興起打下了一定的基礎(chǔ)。

“老同志遇到了新問(wèn)題”

20世紀(jì)80年代末，全國(guó)人大常委會(huì)為居民委員會(huì)專門立法，這一機(jī)構(gòu)繼續(xù)低調(diào)運(yùn)行。城市高樓里，居民區(qū)人口迅速增長(zhǎng)，法定居民區(qū)規(guī)模由100戶至600戶調(diào)整到100戶至700戶，居民委員會(huì)委員反而減少到5至9人，居民小組另行分設(shè)，居民小組長(zhǎng)不算委員會(huì)成員。有些街道辦事處因經(jīng)費(fèi)困難，在居民區(qū)只設(shè)主任1人，居民組織只有“組織”沒(méi)有“居民”、只有干部沒(méi)有群眾，變成了街道辦事處的外圍力量，連分類袋裝垃圾都辦不了。

在有些財(cái)政寬裕的地方則出現(xiàn)另一種傾向，對(duì)居民組織實(shí)行比照事業(yè)單位定編管理的政策，對(duì)委員實(shí)行聘任制和薪金制，另設(shè)“協(xié)管員”，少的兩三個(gè)，多則二三十個(gè)，還有的地方專門設(shè)置了“居民政務(wù)代辦處”等，居民委員會(huì)逐步成為街道辦事處設(shè)置在居民區(qū)的分支機(jī)構(gòu)。

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變遷，社會(huì)總體面貌的大變化，讓居委會(huì)這既作為“政府一只腳”、又是基層群眾自治的組織開(kāi)始顯得與時(shí)代格格不入。政府政策的執(zhí)行，不像“搞運(yùn)動(dòng)”時(shí)代過(guò)于依賴基層組織，而群眾自治方面，對(duì)居委會(huì)的歸屬感也相當(dāng)欠缺。年輕人一提到居委會(huì)，就想到“居委會(huì)大媽”——這也是實(shí)情，據(jù)1997年的一份數(shù)據(jù)顯示，居委會(huì)里百分之八十以上是婦女、一半以上年紀(jì)大于50歲，百分之七十只有高中以下的文化。居委會(huì)在今天面臨著嚴(yán)重的認(rèn)同危機(jī)。

居委會(huì)面臨的困境以及何去何從，成為近年來(lái)受到廣泛重視的問(wèn)題。有學(xué)者提議居委會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)議事組織、搞基層民主，并且提供需求日益增加的社工服務(wù)。把原先的政治職能回歸到純粹提供公共服務(wù)，不再做“政府一只腳”，成為純粹的自治組織。有學(xué)者則認(rèn)為居委會(huì)會(huì)在一定程度上被業(yè)主委員會(huì)等功能更明確單一的組織所取代。不管怎樣，居委會(huì)如果重新回歸為自治組織，客觀上將意味著原先作為特定社會(huì)條件的產(chǎn)物的居委會(huì)，其歷史使命已經(jīng)至少部分地完成了。