李健++劉波

農(nóng)牧業(yè)是關(guān)乎經(jīng)濟和社會的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，在經(jīng)濟進入新常態(tài)背景下，面臨的環(huán)境更加復雜、困難挑戰(zhàn)增多。工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展對同步推進農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化的要求更為緊迫，同時，保障農(nóng)畜產(chǎn)品供給與資源環(huán)境承載能力的矛盾日益尖銳，經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)深刻變化對轉(zhuǎn)變農(nóng)牧業(yè)發(fā)展方式也提出更高要求。因此，進一步完善農(nóng)牧業(yè)發(fā)展思路，主動適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，促進生態(tài)、生產(chǎn)、生活協(xié)調(diào)發(fā)展成為當前應(yīng)該深入思考的重大問題。

一、深刻認識農(nóng)牧業(yè)地位及面臨的挑戰(zhàn)

盡管我區(qū)農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)值占國內(nèi)生產(chǎn)總值只有9.1%，但農(nóng)牧業(yè)的多種功能日益增強，農(nóng)牧業(yè)的基礎(chǔ)作用日益彰顯。如果我們長遠地謀劃和探究其更深層次的問題，會看到我區(qū)農(nóng)牧業(yè)面臨著前所未有的壓力和挑戰(zhàn)。

（一）農(nóng)牧業(yè)擔負著民生就業(yè)重任，但同時面臨農(nóng)牧民增收難度增加的問題

改革開放前，我區(qū)農(nóng)村牧區(qū)人口占總?cè)丝诘?8.2%，歷經(jīng)30多年城鎮(zhèn)化的推進，2015年仍然有996.88萬人生活在農(nóng)村牧區(qū)，占全區(qū)常住人口的39.7%。全區(qū)現(xiàn)有就業(yè)人員1480萬人，其中農(nóng)牧業(yè)就業(yè)人員750萬人，占50.7%。農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營性收入占農(nóng)牧民收入的57.6%，牧區(qū)牧民的經(jīng)營性收入占比達到62.1%。就是說，農(nóng)牧業(yè)解決了我區(qū)50.7%勞動力的就業(yè)問題，而且農(nóng)牧民一半以上收入來源于農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。如果沒有農(nóng)牧業(yè)的健康發(fā)展，城鄉(xiāng)居民同步達小康是不可想象的。但同時也應(yīng)看到，受自然稟賦、勞動者素質(zhì)、經(jīng)營體制等諸多因素制約，依農(nóng)為生的大多數(shù)農(nóng)牧民面臨著增收難度增加的嚴峻考驗。改革開放30多年來的，扣除價格因素農(nóng)牧民人均純收入年遞增12.23%，其中，1980-1990年年遞增12.07%，1990-2015年年遞增11.06%，農(nóng)牧民收入增長率呈現(xiàn)下降態(tài)勢。 盡管從1990年之后我區(qū)城鄉(xiāng)居民收入差距不斷縮小，但已從1980年的1：2.12擴大到2015年的1：2.96。特別是近年來農(nóng)牧業(yè)的生產(chǎn)成本不斷上升，土地租金、勞動力價格、農(nóng)資價格、農(nóng)村購買服務(wù)的價格都在節(jié)節(jié)攀升，導致農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)效益降低，農(nóng)牧民增收難度增加，直接影響了城鄉(xiāng)居民同步達小康目標的實現(xiàn)。

（二）農(nóng)牧業(yè)擔負著農(nóng)畜產(chǎn)品保障重任，但同時面臨國際競爭壓力增加的問題

將內(nèi)蒙古建設(shè)成為我國綠色農(nóng)畜產(chǎn)品生產(chǎn)加工輸出基地這一發(fā)展定位，是基于近年來我區(qū)農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)實生產(chǎn)的貢獻情況而提出的。我區(qū)農(nóng)牧業(yè)為國家糧食和食品安全做出了突出貢獻，全區(qū)糧食生產(chǎn)能力穩(wěn)定在550億斤以上，每年向區(qū)外輸出超過250億斤糧食，成為全國13個糧食主產(chǎn)區(qū)和6個糧食凈調(diào)出省區(qū)之一。畜牧業(yè)綜合生產(chǎn)能力穩(wěn)居全國五大牧區(qū)之首，已經(jīng)具備了年產(chǎn)253萬噸肉、55萬噸禽蛋、900萬噸鮮奶、13萬噸絨毛，羊存欄規(guī)模突破1億頭只。2015年，我區(qū)畜牧業(yè)產(chǎn)值是新疆、青海、西藏、甘肅四大牧區(qū)產(chǎn)值的1.3倍，羊絨產(chǎn)量占全國的50%和世界的25%，羊肉、牛奶產(chǎn)量居全國首位。每年調(diào)出的奶類產(chǎn)品和肉類產(chǎn)品約占全區(qū)總產(chǎn)量的一半和三分之二。為國家食品安全和保障做出巨大貢獻的同時，我區(qū)的農(nóng)牧業(yè)效益總體水平偏低。1980-2015年，全區(qū)農(nóng)牧業(yè)勞動生產(chǎn)率年均遞增11.9%，而同期全區(qū)第二、第三產(chǎn)業(yè)的勞動生產(chǎn)率年遞增15.3%和13.1%。與效益低下伴生的還有來自國際市場競爭壓力。由于我國加入WTO時承諾農(nóng)畜產(chǎn)品低關(guān)稅配額較高，國際進口的農(nóng)畜產(chǎn)品沒有價格優(yōu)勢，但隨著農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)成本的大幅提高，近年來大量農(nóng)畜產(chǎn)品包括谷物、小麥、大豆、肉類、乳品等進口入關(guān)，對我區(qū)農(nóng)畜產(chǎn)品的銷售產(chǎn)生沖擊，農(nóng)畜產(chǎn)品價格和農(nóng)牧民收入都受到直接影響。為了提高農(nóng)牧民的生產(chǎn)積極性，國家采取了系列補貼激勵政策，但目前的補貼標準已經(jīng)接近加入世貿(mào)時承諾的占農(nóng)業(yè)產(chǎn)值8.5%的標準。不考慮消費者承受能力等因素，僅僅從國際市場的價格來看，再往上提高國內(nèi)農(nóng)畜產(chǎn)品的價格，無非是對國際市場更加敞開大門，這是農(nóng)牧業(yè)將長期面對的市場壓力。

（三）農(nóng)牧業(yè)擔負著國家生態(tài)安全重任，但同時面臨發(fā)展環(huán)境約束增大的問題

土地和草場是我區(qū)農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)最基本的生產(chǎn)資料，也是可持續(xù)發(fā)展的重要依托，特別是畜牧業(yè)所依托的廣袤草原較其他省區(qū)來講，其生態(tài)地位顯得更為重要，農(nóng)牧業(yè)的發(fā)展方式直接關(guān)系和影響全國的生態(tài)安全。我區(qū)地跨三北，耕地和草原橫亙東西2400公里，中西部地區(qū)處于西伯利亞寒潮跨境入口通道，這樣獨特的區(qū)位和自然條件與農(nóng)牧交錯的生產(chǎn)布局決定了我區(qū)是國家生態(tài)安全的重要屏障。從上世紀70年代起，國家投入巨資相繼在我區(qū)實施了防護林建設(shè)和退牧還草工程，草原生態(tài)得到有效恢復。2015年全區(qū)草原覆蓋度較2010年提高了6.7個百分點，達到了43.8%，草原 “三化”面積比2010年減少了671.29萬畝，草原生態(tài)建設(shè)取得了整體遏制、局部好轉(zhuǎn)的成效，為全國生態(tài)安全起到了重要作用。但同時也看到，過去我們在追求農(nóng)畜產(chǎn)品產(chǎn)量這個目標下，生產(chǎn)總量上取得了很大成就，但是也付出了代價。1990年，我區(qū)的耕地面積實際只有0.731億畝，2014年自治區(qū)第二次土地調(diào)查結(jié)果顯示，我區(qū)的耕地面積擴大到了1.378億畝，比2008年自治區(qū)第一次土地調(diào)查多出2945萬畝，這些耕地多數(shù)是位于林區(qū)、草原、河流湖泊最高洪水位控制線范圍內(nèi)、在原有耕地基礎(chǔ)上拓展出來的，對生態(tài)系統(tǒng)造成不利影響。改革開放初期，全區(qū)使用的化肥，總量不到12萬噸，2014年使用的化肥已經(jīng)超過了202.4萬噸，增長量相當大。我區(qū)每公頃土地使用的化肥是全世界平均水平的4倍以上，由此造成的土壤和水體污染都在不斷加劇。我們現(xiàn)在每年使用的農(nóng)藥大概在6000噸左右，有關(guān)部門測算，真正能夠作用于作物發(fā)揮作用的比重不到30%，有70%在噴灑過程中彌漫到了空中，帶來的污染也很嚴重?，F(xiàn)在我區(qū)每年使用的塑料薄膜大概在9.6萬噸，但是每年能夠回收的不到58%，約5.6萬噸。這就意味著每年有4萬噸以上的塑料薄膜遺留在農(nóng)田，給環(huán)境造成大量污染。還有水生態(tài)的問題也不容忽視。比如，產(chǎn)糧大市通遼市的水資源嚴重超采，地下水下降十分嚴重，導致水資源供需失衡?？梢?，草原生態(tài)問題依然嚴重。盡管近年來實施了一系列旨在保護草原生態(tài)的工程措施，草原生態(tài)大為改觀，但目前仍然沒有恢復到上世紀80年代的水平。應(yīng)該說，我區(qū)在農(nóng)牧業(yè)發(fā)展的同時付出了巨大的生態(tài)代價，必須加快轉(zhuǎn)變農(nóng)牧業(yè)發(fā)展方式，注重生態(tài)、生產(chǎn)、生活的協(xié)調(diào)發(fā)展，否則資源環(huán)境難以承受，農(nóng)牧業(yè)難以可持續(xù)發(fā)展。

二、正確把握農(nóng)牧業(yè)發(fā)展方向

（一）立足客觀實際謀劃農(nóng)牧業(yè)

我區(qū)農(nóng)牧業(yè)資源相對豐富、生產(chǎn)類型多樣、產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)安全是重要特色，也是穩(wěn)步發(fā)展的優(yōu)勢所在。在當前農(nóng)牧業(yè)面臨國際競爭壓力增大但又不具備國際競爭優(yōu)勢的背景下，應(yīng)立足現(xiàn)實條件，突出自身特色，按照“8337”發(fā)展思路打造重要綠色農(nóng)畜產(chǎn)品生產(chǎn)加工輸出基地的發(fā)展定位，繼續(xù)落實好工業(yè)反哺農(nóng)牧業(yè)、城市支持農(nóng)村牧區(qū)的一系列措施，在“三化”互動中確保農(nóng)牧業(yè)穩(wěn)中有進。根據(jù)市場導向調(diào)整農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，積極打造特色品牌，以綠色、有機、安全品牌引領(lǐng)農(nóng)牧業(yè)發(fā)展，建立最嚴格的覆蓋全過程的食品安全監(jiān)管制度，提升農(nóng)畜產(chǎn)品質(zhì)量。完善農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)代流通體系，建設(shè)農(nóng)產(chǎn)品電子商務(wù)平臺，推廣“電商+展示直銷中心+零售體驗店”等現(xiàn)代營銷模式，提高我區(qū)農(nóng)畜產(chǎn)品的營銷力和影響力。

（二）順應(yīng)城鎮(zhèn)化趨勢優(yōu)化農(nóng)牧業(yè)

農(nóng)牧業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，比較效益低下。為了彌補這一不足，扶持其在國際市場贏得主動，發(fā)達國家通過優(yōu)化農(nóng)牧業(yè)結(jié)構(gòu)，調(diào)整勞動生產(chǎn)要素，擴大生產(chǎn)規(guī)模，加強政策扶持等來提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)競爭力。從我區(qū)農(nóng)牧業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實情況看，農(nóng)牧業(yè)科技水平、經(jīng)營規(guī)模、勞動生產(chǎn)率等與發(fā)達國家相比相差甚遠。特別是目前我區(qū)以單家獨戶“小打小鬧”為主的經(jīng)營模式，既不利于集約化、農(nóng)牧業(yè)機械化，也阻礙現(xiàn)代技術(shù)的快速普及。在耕地面積難以增加，相反還因工業(yè)化、城鎮(zhèn)化而減少的情況下，“減少農(nóng)牧民才能富裕農(nóng)牧民”是未來我區(qū)農(nóng)牧業(yè)穩(wěn)步發(fā)展的必然選擇。而減少農(nóng)牧民需要一個發(fā)展過程，如果不考慮城市的接受能力，盲目快速行政化地減少農(nóng)牧民，必然引發(fā)一系列社會問題。因此，要順應(yīng)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化趨勢，落實好推動農(nóng)牧民轉(zhuǎn)移的相關(guān)政策，創(chuàng)造寬松、有利的政策環(huán)境，引導農(nóng)牧業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移從事二三產(chǎn)業(yè)，著力促進城鄉(xiāng)勞動力、資本、科技等生產(chǎn)要素城鄉(xiāng)間合理流動，推動農(nóng)牧業(yè)“產(chǎn)、加、銷”三產(chǎn)融合發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)牧民就地市民化。

（三）在國際競爭中提升農(nóng)牧業(yè)

隨著經(jīng)濟全球化的深入，農(nóng)牧業(yè)面臨全球競爭是回避不了的，但就目前我區(qū)農(nóng)牧業(yè)而言，也不能毫無保護地置于國際市場中，不然，農(nóng)牧業(yè)將直面發(fā)達國家的擠壓。應(yīng)該以符合國際規(guī)則的政策來逐步扶持農(nóng)牧業(yè)與世界接軌。從農(nóng)牧業(yè)自身講，以現(xiàn)代科學技術(shù)、現(xiàn)代裝備、現(xiàn)代經(jīng)營方式提升我區(qū)農(nóng)牧業(yè)，加速農(nóng)牧業(yè)向集約化轉(zhuǎn)型。培養(yǎng)職業(yè)農(nóng)牧業(yè)經(jīng)理人，通過培訓、引進人才等扶持政策措施，提高新型農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營主體綜合能力。同時，發(fā)展農(nóng)牧業(yè)機械化，構(gòu)建社會化服務(wù)體系。研究制定和健全完善不同層級的農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營技術(shù)規(guī)程，努力擴大農(nóng)牧業(yè)實用技術(shù)和現(xiàn)代配套種養(yǎng)模式推廣和應(yīng)用范圍，加速農(nóng)牧業(yè)向?qū)I(yè)化、組織化、標準化轉(zhuǎn)型。

三、努力提高農(nóng)牧業(yè)發(fā)展水平

（一）著眼長遠，培育新型職業(yè)農(nóng)牧民

營造全社會支持農(nóng)牧業(yè)和關(guān)心農(nóng)牧民的社會氛圍，培養(yǎng)造就一批新型職業(yè)農(nóng)牧民，樹立以農(nóng)為業(yè)、依農(nóng)致富的現(xiàn)代發(fā)展理念。要特別關(guān)注和支持那些曾經(jīng)走出農(nóng)村牧區(qū)、有資本、有技術(shù)、懂市場、善管理的經(jīng)濟能人返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，帶領(lǐng)農(nóng)牧民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。不斷整合農(nóng)牧區(qū)的各種教育資源，積極建立培訓農(nóng)牧民專業(yè)技能的組織機構(gòu)，優(yōu)先對從事農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的種植養(yǎng)殖的專業(yè)大戶，農(nóng)牧民合作社負責人，家庭農(nóng)牧場主要成員，農(nóng)牧業(yè)企業(yè)的負責人進行教育培訓，推動農(nóng)牧民職業(yè)化。每年從農(nóng)村牧區(qū)優(yōu)選和推薦一批基層農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營能手給予信貸優(yōu)先、資金獎勵、稅收減免等政策激勵，以擴大新型職業(yè)農(nóng)牧民隊伍，引領(lǐng)現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)加快發(fā)展。

（二）創(chuàng)新機制，轉(zhuǎn)變農(nóng)牧業(yè)發(fā)展方式

在國家試點的基礎(chǔ)上，穩(wěn)步推進全區(qū)土地草牧場確權(quán)登記工作，為土地草牧場流轉(zhuǎn)規(guī)范化創(chuàng)造條件。加強政策引導，對連片經(jīng)營流轉(zhuǎn)土地草牧場的規(guī)模經(jīng)營戶，政府應(yīng)采取畜牧業(yè)項目傾斜、貸款融資優(yōu)先、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補貼等多種措施予以支持，調(diào)動新型經(jīng)營主體規(guī)?；?jīng)營的積極性。在土地草場流轉(zhuǎn)過程中，應(yīng)重點關(guān)注富余勞動力轉(zhuǎn)移問題。一是要堅持政府主導、市場引導、農(nóng)牧民自愿和穩(wěn)步實施的原則，將轉(zhuǎn)移安置牧區(qū)富余勞動力統(tǒng)一納入自治區(qū)移民規(guī)劃，從生態(tài)容量和生產(chǎn)需要兩方面確定轉(zhuǎn)移規(guī)模，合理謀劃移民去向和移民方式。二是要切實解決好轉(zhuǎn)移農(nóng)牧民后續(xù)生產(chǎn)生活問題。對于轉(zhuǎn)移進城的農(nóng)牧民原有土地草場承包權(quán)不變，繼續(xù)享受國家有關(guān)補貼政策。探索符合我區(qū)實際的農(nóng)牧民社會保障政策，在農(nóng)牧民享受現(xiàn)有政策的情況下，財政可拿出一部分資金給予轉(zhuǎn)移農(nóng)牧民更高標準的社保補貼。三是順應(yīng)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展形勢，結(jié)合全區(qū)創(chuàng)業(yè)就業(yè)工程、保障性住房建設(shè)工程等，在轉(zhuǎn)移農(nóng)牧民就業(yè)安置、保障房申請、子女就地教育入學、自主創(chuàng)業(yè)等方面與當?shù)爻擎?zhèn)居民享受同等待遇，暢通農(nóng)牧民市民化渠道。

（三）統(tǒng)籌資源，健全農(nóng)牧業(yè)技術(shù)服務(wù)體系

借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，按照發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)的要求，建立以政府公共服務(wù)機構(gòu)為主導、合作經(jīng)濟組織為基礎(chǔ)、其他社會力量積極參與、公益性服務(wù)和經(jīng)營性服務(wù)相結(jié)合的新型農(nóng)牧業(yè)社會化服務(wù)體系。強化公益性服務(wù)機構(gòu)的職能，重點依靠基層農(nóng)牧業(yè)技術(shù)服務(wù)部門來承擔良種推廣繁育體系建設(shè)、實用技術(shù)推廣、動植物病害防治等公益性質(zhì)的服務(wù)。積極引導社會服務(wù)組織的發(fā)展，對提供社會化服務(wù)的合作經(jīng)濟組織給予政策性補貼。采取政府訂購、定向委托、獎勵補助等方式，逐步引導經(jīng)營性服務(wù)組織參與公益性服務(wù)。完善供銷社“組織協(xié)調(diào)農(nóng)村牧區(qū)商品流通經(jīng)營、組織發(fā)展農(nóng)牧民合作經(jīng)濟組織”的政府職能，發(fā)揮連接城鄉(xiāng)、面向農(nóng)村牧區(qū)優(yōu)勢，通過“新網(wǎng)工程”建設(shè)、領(lǐng)辦技術(shù)服務(wù)型合作組織等方式，為農(nóng)牧業(yè)的集約化和組織化發(fā)展提供有力保障。

（四）加強監(jiān)管，完善農(nóng)畜產(chǎn)品市場流通體系

積極維護農(nóng)村牧區(qū)市場秩序，規(guī)范農(nóng)村商品經(jīng)營行為，推進農(nóng)畜產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯體系建設(shè)。健全農(nóng)畜產(chǎn)品物流體系和儲備制度，在重要流通節(jié)點培育大型綜合型加工配送中心，加強包裝倉儲、檢驗檢測和電子結(jié)算等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。培育和發(fā)展農(nóng)畜產(chǎn)品流通中介組織，努力建設(shè)覆蓋生產(chǎn)、流通、消費的全區(qū)公共信息平臺，實現(xiàn)主要流通節(jié)點間的互聯(lián)互通，農(nóng)產(chǎn)品冷鏈物流、電子商務(wù)等快速發(fā)展，培育一批流通主導型產(chǎn)業(yè)鏈。爭取國家加強國際貿(mào)易談判協(xié)調(diào)，適度調(diào)整農(nóng)畜產(chǎn)品進口配額，減少國際進口農(nóng)畜產(chǎn)品對我區(qū)的沖擊，維護好農(nóng)牧業(yè)的基礎(chǔ)地位。嚴厲打擊農(nóng)畜產(chǎn)品走私活動，遏制地下非法流通組織蔓延勢頭，優(yōu)化公平有序國際競爭環(huán)境。

（五）增加投入，加大對農(nóng)牧業(yè)支持力度

在中央減少和合并專項轉(zhuǎn)移支付項目，增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例的背景下，探索整合各類涉農(nóng)涉牧資金的有效途徑，提高農(nóng)牧業(yè)資金的投入力度和使用效率?？偨Y(jié)研究國家財政獎補資金的使用效果，逐步探索出更加科學合理的使用方式。完善農(nóng)畜產(chǎn)品收儲制度和收購目標價格制度，逐步擴大農(nóng)畜產(chǎn)品收儲收購種類，提高補貼標準，切實保護好農(nóng)牧民的生產(chǎn)積極性。拓寬投融資渠道，加快建立以政府投入為導向、農(nóng)牧民投入為主體、信貸投入為支撐、社會投入為補充的多元化投資機制。借鑒一些地方的經(jīng)驗，由政府注資成立農(nóng)牧業(yè)擔保公司，通過擔保公司與銀行合作，提高對農(nóng)牧業(yè)的放貸規(guī)模，發(fā)揮財政資金的放大效應(yīng)，擴大農(nóng)牧民的受益范圍。建立政策性農(nóng)牧業(yè)保險制度，探索擴大政府主導下的農(nóng)牧業(yè)政策性保險范圍，制定農(nóng)牧業(yè)商業(yè)保險的稅費優(yōu)惠政策，建立符合我區(qū)實際的低成本、高效率的農(nóng)牧業(yè)保險制度。

（作者單位：內(nèi)蒙古自治區(qū)政府研究室）

責任編輯：楊再梅