龐國彧 華　晨 李　利 黃　杉

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多規(guī)融合導(dǎo)向下地級市主體功能區(qū)劃分研究*
——以麗水市為例

龐國彧 華晨 李利 黃杉

摘 要為應(yīng)對地級市主體功能區(qū)劃分中的單元?jiǎng)澐?、限制開發(fā)區(qū)兩難、多規(guī)沖突等問題，通過“多規(guī)融合”構(gòu)建了主體功能區(qū)三級分區(qū)框架，一級分區(qū)對接國家、省級主體功能區(qū)戰(zhàn)略布局，二級以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道為單元?jiǎng)澐质屑壷黧w功能區(qū)劃，三級分區(qū)將國土的自然狀態(tài)劃分為四類空間單元，應(yīng)用于麗水市主體功能區(qū)劃分中，使主體功能區(qū)的框架性、基礎(chǔ)性、約束性和政策性落實(shí)到基層行政單元和國土空間層面上。

關(guān)鍵詞多規(guī)融合；地級市；主體功能區(qū)劃分；三級分區(qū)框架

龐國彧， 華晨， 李利， 等. 多規(guī)融合導(dǎo)向下地級市主體功能區(qū)劃分研究——以麗水市為例[J]. 西部人居環(huán)境學(xué)刊, 2016, 31(02): 71-76.

* 國家自然科學(xué)基金青年基金項(xiàng)目（51508306）

龐國彧： 浙江大學(xué)建筑工程學(xué)院，博士研究生，88498625@163.com

華 晨： 浙江大學(xué)建筑工程學(xué)院，教授，博士生導(dǎo)師

李 利： 浙江大學(xué)建筑設(shè)計(jì)研究院有限公司，規(guī)劃師

黃 杉： 浙江大學(xué)建筑設(shè)計(jì)研究院有限公司，高級工程師

Abstract: To deal with the difficulties in main functional area division of prefecturelevel city, for instance, unit division, dilemma of limit-development zone and multiplanning conflict, this paper constructs a three-level division frame of the main functional area planning by fusion of multi-planning. The first level partition joint the national and provincial main functional area strategic layout, the second level partition divide the main functional area into towns as the unit, and the natural status of land would be divided into four types of space units by the third level partition. Then it utilized the three-level division frame in the main functional area division of Lishui City in order to combine the framework, basic, binding and policy of the main functional area with the basic administrative units and land space.

0 引 言

自國家在“十一五”規(guī)劃中提出主體功能區(qū)規(guī)劃戰(zhàn)略至今，全國多數(shù)省、自治區(qū)、直轄市已完成主體功能區(qū)規(guī)劃。在這期間，學(xué)界從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展［1-2］、功能區(qū)劃分方法［3-10］、政策機(jī)制［11-13］、多規(guī)協(xié)調(diào)［14-17］、實(shí)施和管理［18］等多方面，在國家和省級層面圍繞主體功能區(qū)規(guī)劃開展了大量研究和探索。但隨著目前主體功能區(qū)規(guī)劃的實(shí)施進(jìn)入地、縣級市層面，地方政府遇到了諸如單元?jiǎng)澐帧⑾拗崎_發(fā)區(qū)困境和國土空間的多規(guī)沖突等問題亟需解決。本文以多規(guī)融合為導(dǎo)向，結(jié)合浙江省麗水市的實(shí)踐，嘗試提出地級市主體功能區(qū)的劃分研究。

1 主體功能區(qū)規(guī)劃基本內(nèi)涵

1.1 內(nèi)涵解讀

主體功能區(qū)規(guī)劃是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的一個(gè)新思路［2］，在理念上要求在布局經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的同時(shí)，深入研究資源環(huán)境與社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的關(guān)系，立足于人口、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境資源在國土空間中的分布狀況，保障糧食生產(chǎn)安全，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，糾正對GDP盲目崇拜的價(jià)值觀念，促進(jìn)人口與經(jīng)濟(jì)的合理布局，提高空間資源利用效率，推動(dòng)區(qū)域基本公共服務(wù)均等化和可持續(xù)發(fā)展［3］；技術(shù)和方法上要求結(jié)合區(qū)域資源環(huán)境承載能力、發(fā)展?jié)摿?、現(xiàn)有開發(fā)密度和生態(tài)重要性，對國土空間進(jìn)行劃分并賦予優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能；政策上要求以財(cái)政、投資、土地、農(nóng)業(yè)、人口、民族、環(huán)境及施政考評等一系列政策構(gòu)建支撐體系。

1.2 主體功能區(qū)相關(guān)研究評述

主體功能區(qū)制度確立以來，基本單元?jiǎng)澐趾椭笜?biāo)體系一直是研究的熱點(diǎn)。在省級主體功能區(qū)層面，包曉雯在比對了江蘇和浙江兩省的主體功能區(qū)劃分方法后的邏輯差異后指出，類型閾值的確定是主體功能區(qū)劃分的關(guān)鍵，她同時(shí)認(rèn)為基本單元越小，劃分越趨于合理［4］；張廣海在山東省主體功能區(qū)研究中借助狀態(tài)空間法，以地級市為單元構(gòu)建指標(biāo)體系［3］；趙永江從指標(biāo)遴選和因子優(yōu)化角度構(gòu)建了河南省主體功能區(qū)指標(biāo)體系［5］；王利等學(xué)者在遼寧省主體功能區(qū)中以縣為單元，采用了一套定性判斷和指標(biāo)體系定量分析相結(jié)合的劃分流程［6］；馬仁峰等將主導(dǎo)因素—綜合指數(shù)法為核心的“整體判斷—主導(dǎo)因素與綜合指數(shù)評價(jià)—參與式協(xié)商—方案確定”區(qū)劃方法應(yīng)用于云南省主體功能區(qū)分區(qū)實(shí)踐［7］。在地、縣級市層面，魏宗財(cái)從戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)兩個(gè)層面剖析了廣州市主體功能區(qū)指標(biāo)體系［8］；陳煥珍引入系統(tǒng)聚類法進(jìn)行縣域尺度主體功能區(qū)劃分， 采取變異系數(shù)法確定權(quán)重，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元對膠州市進(jìn)行了實(shí)證分析［9］；林錦耀立足于空間自相關(guān)理論，利用遺傳算法改進(jìn)傳統(tǒng)聚類方法自動(dòng)劃分主體功能區(qū)，在以東莞市主體功能區(qū)劃分的實(shí)驗(yàn)中以“十二五”規(guī)劃作為驗(yàn)證，結(jié)果較為吻合［10］?？傮w來看，目前主體功能區(qū)劃分研究聚焦于指標(biāo)體系構(gòu)建、因子權(quán)重、數(shù)學(xué)算法的科學(xué)性和可行性，這固然為主體功能區(qū)分區(qū)打下更堅(jiān)實(shí)的科學(xué)基礎(chǔ)，但未能從根本上改善主體功能區(qū)“重政策輕空間”的失衡。

還有一些學(xué)者從多規(guī)協(xié)調(diào)角度著手，如韓青、顧朝林從空間界限、功能定位、指標(biāo)控制等角度揭示主體功能區(qū)規(guī)劃與城市總體規(guī)劃空間管制分區(qū)功能空間的相似性和差異性，并對兩者進(jìn)行解構(gòu)與重組，嘗試探索了城市總體規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃管制空間的耦合關(guān)系［14］；鐘海燕等以鄱陽湖區(qū)土地利用分區(qū)為實(shí)例探索了土地利用分區(qū)與主體功能區(qū)規(guī)劃的協(xié)調(diào)關(guān)系［15］；劉傳明提出主體功能區(qū)規(guī)劃成為城市規(guī)劃向政策引導(dǎo)型規(guī)劃、綜合目標(biāo)型規(guī)劃、宜人特色型規(guī)劃和主動(dòng)引導(dǎo)型規(guī)劃轉(zhuǎn)型的主要驅(qū)動(dòng)力之一［16］；張可云在主體功能區(qū)實(shí)施問題的研究基礎(chǔ)上指出多規(guī)協(xié)調(diào)是主體功能區(qū)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的必要條件［17］。

2 地級市主體功能區(qū)規(guī)劃的難題

2.1 基本單元的確定

主體功能區(qū)規(guī)劃注重空間單元、管制措施和支持政策的三位一體，實(shí)施過程很大程度上仍然要依賴現(xiàn)有行政區(qū)劃和政府推動(dòng)，因此根據(jù)行政區(qū)劃來劃分基本單元。省級主體功能區(qū)規(guī)劃通常劃分至縣一級，根據(jù)縣域的綜合資源環(huán)境承載能力、發(fā)展?jié)摿Α㈤_發(fā)密度三個(gè)因素來決定，但未能反映出功能單元內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)等要素在縣域國土空間中的復(fù)雜分布和構(gòu)成，相應(yīng)的各類政策也沒有就各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資源環(huán)境差異和發(fā)展水平高低而有所區(qū)別，無法滿足眾多鄉(xiāng)鎮(zhèn)異質(zhì)化的發(fā)展需要，甚至引起不必要的利益沖突和競爭［18］，不利于協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)部的競爭使之成為利益共同體。

2.2 限制開發(fā)區(qū)的兩難困境

在國家和省級主體功能區(qū)規(guī)劃要求劃分的四類分區(qū)中，優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的開發(fā)指引和重點(diǎn)任務(wù)通常十分明確，而限制開發(fā)區(qū)的實(shí)施則需要更謹(jǐn)慎地探索。通常省級主體功能規(guī)劃為最大化爭取發(fā)展權(quán)利，將限制開發(fā)區(qū)再劃分為三類亞區(qū)：（1）有條件適度推進(jìn)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的生態(tài)經(jīng)濟(jì)亞區(qū)；（2）以提供生態(tài)產(chǎn)品為主的生態(tài)功能亞區(qū)；（3）糧食主產(chǎn)區(qū)。然而在限制開發(fā)區(qū)落實(shí)過程中，關(guān)于生態(tài)型產(chǎn)業(yè)的界定、適度工業(yè)化的判斷，以及對限制類型產(chǎn)業(yè)的詳細(xì)歸類，地方政府并無十足把握，勢必造成項(xiàng)目審批和落地的困難；另一方面，由于財(cái)政支付轉(zhuǎn)移政策和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的相對滯后，限制開發(fā)區(qū)既縮減了自身的發(fā)展機(jī)會(huì)，又需要在糧食生產(chǎn)保障、水源涵養(yǎng)、生態(tài)保護(hù)區(qū)建設(shè)等方面大舉投入，這樣的兩難處境致使數(shù)量眾多的限制開發(fā)區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本公共服務(wù)均等化方面也相應(yīng)滯后；再者，對部分重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)鼓勵(lì)人口下山脫貧和外遷內(nèi)舉的政策，將產(chǎn)生對城市化與就業(yè)的實(shí)際需求，因此需要以更審慎的態(tài)度進(jìn)行規(guī)劃和政策配套。

2.3 國土空間管制中的多規(guī)沖突

國土空間規(guī)劃的“多頭管理”現(xiàn)象和“龍頭爭奪”由來已久。長期以來，土地利用規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃等，由于受到各部門“條塊分割”管理模式的影響，其編制過程缺少溝通銜接，存在自成體系、目標(biāo)分歧、內(nèi)容交叉、標(biāo)準(zhǔn)矛盾、缺乏銜接等問題，直接導(dǎo)致了開發(fā)管理上的混亂和建設(shè)規(guī)劃成本的增加，不僅浪費(fèi)了開發(fā)和資源，不能有效起到空間統(tǒng)籌、優(yōu)化開發(fā)和耕地保護(hù)的作用，更使實(shí)施部門無所適從［19］。在近年來如火如荼的“三規(guī)合一”和“多規(guī)合一”的基礎(chǔ)上，主體功能區(qū)規(guī)劃的出臺(tái)具彌補(bǔ)了發(fā)展規(guī)劃對城鄉(xiāng)空間管制技術(shù)支撐和布局研究的缺乏，在“多規(guī)合一”體系中作為的框架性規(guī)劃，有宏觀綜合性、基礎(chǔ)性和約束性特征，強(qiáng)調(diào)區(qū)域整體目標(biāo)，指導(dǎo)后續(xù)的開發(fā)建設(shè)相關(guān)規(guī)劃政策的制定［20］。然而在多規(guī)融合的技術(shù)層面，主體功能區(qū)與土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境規(guī)劃等都進(jìn)行了“四區(qū)”劃分，但概念和基本單元差異較大，自成體系，需要梳理相互映射關(guān)系并有效整合。

3 多規(guī)融合導(dǎo)向下麗水市主體功能區(qū)劃分

麗水市位于浙江省西南山麓地區(qū)，山多地少，是浙江省的生態(tài)屏障，坐擁綠水青山，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后。在《浙江省主體功能區(qū)規(guī)劃》中，麗水市下轄的七縣一市一區(qū)中，除中心城區(qū)所在的蓮都區(qū)以外均被劃分為限制開發(fā)區(qū)。盡管GDP不再作為麗水的政績考核因素，但如何在不利于發(fā)展的區(qū)域條件下找到保護(hù)與開發(fā)的平衡點(diǎn)和適合自身的可持續(xù)發(fā)展道路，是麗水市主體功能區(qū)規(guī)劃急需解決的問題。

3.1 基本思路和分區(qū)總體框架

麗水市主體功能區(qū)劃分的思路是在國家和省級主體功能區(qū)的布局框架下，明確經(jīng)濟(jì)開發(fā)與生態(tài)保護(hù)的邊界，在守護(hù)綠水青山的基礎(chǔ)上建設(shè)生態(tài)文明，最大程度為自身爭取發(fā)展權(quán)利。具體做法是以“多規(guī)融合”為導(dǎo)向，整合土地利用總體規(guī)劃、市縣城市總體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境功能區(qū)劃規(guī)劃，梳理各類規(guī)劃空間單元的映射關(guān)系，構(gòu)建主體功能區(qū)三級分區(qū)框架（圖1）。一級分區(qū)主要與浙江省主體功能區(qū)規(guī)劃進(jìn)行對接，以縣一級為分區(qū)基本單元，包含重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、生態(tài)經(jīng)濟(jì)地區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。二級分區(qū)是對一級分區(qū)的再劃分，包括城市功能核心區(qū)、城市功能外延區(qū)、城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)培育區(qū)、生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)、生態(tài)保護(hù)發(fā)展區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)保護(hù)區(qū)共六類功能區(qū)，以鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道一級為基本單元，充分調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府資源調(diào)配、空間管制和公共服務(wù)的能力與積極性；技術(shù)上綜合依據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、自然生態(tài)等影響因子，通過對“自然約束指數(shù)—經(jīng)濟(jì)社會(huì)潛力指數(shù)”進(jìn)行矩陣分析，結(jié)合市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，統(tǒng)籌安排各鄉(xiāng)鎮(zhèn)單元的主體功能，是麗水市主體功能分區(qū)的主要部分。三級分區(qū)是集中體現(xiàn)多個(gè)規(guī)劃融合成果的環(huán)節(jié)，以國土空間的自然狀態(tài)為單元，結(jié)合國土、規(guī)劃、環(huán)保等部門對國土空間的劃分基礎(chǔ)，協(xié)調(diào)多規(guī)之間的沖突，將市域國土空間劃分為優(yōu)化、重點(diǎn)、限制和禁止四類開發(fā)單元，作為各級政府開發(fā)和保護(hù)的依據(jù)，并對二級分區(qū)的劃分反饋調(diào)整。禁止開發(fā)區(qū)的劃分則延續(xù)了上位主體功能區(qū)的要求，為國家和省級自然保護(hù)區(qū)、森林公園、水源保護(hù)地和風(fēng)景名勝等區(qū)域的范圍。

圖1　麗水市主體功能區(qū)總體框架Fig.1 frame of the main functional area planning of Lishui City

3.2 二級分區(qū)“約束—潛力”指數(shù)評價(jià)

地級市市域包含的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級行政單元眾多，確定各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道主體功能分區(qū)的方法是通過“自然約束—開發(fā)潛力”模型的綜合指數(shù)評價(jià)。研究運(yùn)用GIS平臺(tái)建立以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道為單元數(shù)據(jù)庫，并構(gòu)建指標(biāo)體系評價(jià)模型（表1）?！凹s束”方面是指通過分析地區(qū)自然生態(tài)本底特征，確定地區(qū)自然生態(tài)開發(fā)約束要素，并測算單元自然生態(tài)開發(fā)約束指數(shù)；“潛力”方面在對地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間分析基礎(chǔ)上，計(jì)算地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿χ笖?shù)。隨后將地區(qū)自然生態(tài)開發(fā)約束等級分區(qū)與地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Φ燃壏謪^(qū)進(jìn)行矩陣分析并得出綜合指數(shù)，得分偏高的單元更傾向于開發(fā)，指數(shù)偏低的單元傾向于生態(tài)環(huán)境保護(hù)。最后，將指數(shù)評價(jià)結(jié)果代入分區(qū)總體框架，并根據(jù)三級分區(qū)的反饋調(diào)整，得出主體功能區(qū)二級分區(qū)方案（具體計(jì)算過程較為繁復(fù)，本文不再贅述）。

表1　以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為單元的麗水市主體功能區(qū)劃指標(biāo)體系Tab.1 the indicator system of main functional area partition by the town unit

3.3 三級分區(qū)與多規(guī)空間單元的映射關(guān)系

（1）與城鄉(xiāng)總體規(guī)劃對接

市縣域城鄉(xiāng)總體規(guī)劃層面主要安排的是城鄉(xiāng)建設(shè)用地的規(guī)模和布局，因此城市建成區(qū)部分主要對應(yīng)優(yōu)化開發(fā)單元和重點(diǎn)開發(fā)單元，適宜建設(shè)區(qū)域即未來新增用地和規(guī)劃用地對應(yīng)重點(diǎn)開發(fā)單元，如圖2所示?？傮w規(guī)劃中的限制建設(shè)區(qū)和禁止建設(shè)區(qū)原則上應(yīng)與限制開發(fā)單元、禁止開發(fā)單元一一對應(yīng)，但在少數(shù)情況下可能發(fā)生交叉（圖中虛線）。

圖2　三級分區(qū)與總體規(guī)劃的映射關(guān)系Fig.2 mapping relationship between the third level partition and the city general plan

（2）與土地利用總體規(guī)劃對接

土地利用總體規(guī)劃主要的管控對象為非建設(shè)用地和新增建設(shè)用地的規(guī)模，尤其是對基本農(nóng)田的保護(hù)。在映射關(guān)系上（圖3），允許建設(shè)區(qū)和有條件建設(shè)區(qū)對應(yīng)優(yōu)化開發(fā)單元和重點(diǎn)開發(fā)單元。限制建設(shè)區(qū)原則上對應(yīng)限制開發(fā)單元，但由于土地利用規(guī)劃并不涉及重大基礎(chǔ)設(shè)施用地的布局安排，因此城鎮(zhèn)村及工礦發(fā)展區(qū)在發(fā)展需要或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)有可能調(diào)整為重點(diǎn)開發(fā)單元（圖中虛線）。土地利用規(guī)劃中的禁止建設(shè)區(qū)應(yīng)與禁止開發(fā)單元嚴(yán)格對應(yīng)。

圖3　三級分區(qū)與土地利用總體規(guī)劃的映射關(guān)系Fig.3 mapping relationship between the third level partition and the general plan for land utilization

（3）與生態(tài)環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃對接

生態(tài)環(huán)境功能區(qū)劃將國土空間劃分為人居安全保障區(qū)、環(huán)境優(yōu)化準(zhǔn)入?yún)^(qū)、生態(tài)功能保障區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品環(huán)境保障區(qū)和自然生態(tài)紅線區(qū)。并對這五大分區(qū)劃分了更為細(xì)致的二級分區(qū)。對于基本農(nóng)田項(xiàng)，應(yīng)以土地利用規(guī)劃所劃定的范圍為準(zhǔn)結(jié)合，并納入禁止開發(fā)單元。而對于環(huán)境功能區(qū)劃的人居安全保障區(qū)和環(huán)境優(yōu)化準(zhǔn)入?yún)^(qū)，與三級分區(qū)中的優(yōu)化開發(fā)單元與重點(diǎn)開發(fā)單元兩項(xiàng)之間存在完全的交叉關(guān)系。如圖4所示。

圖4　三級分區(qū)與生態(tài)環(huán)境功能區(qū)劃映射關(guān)系Fig.4 mapping relationship between the third level partition and the ecological environment function zoning

3.4 麗水市主體功能區(qū)劃分結(jié)果

3.4.1 一級分區(qū)

麗水市主體功能區(qū)規(guī)劃的一級分區(qū)（圖5）基本延續(xù)了浙江省主體功能區(qū)劃并稍做調(diào)整。其中，由于云和縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道單元在“約束—潛力”模型中綜合評價(jià)較高，且考慮其與中心城區(qū)的聯(lián)系較緊密，具備較好的開發(fā)建設(shè)條件，因此將省級主體功能區(qū)劃中云和縣的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)定位調(diào)整為生態(tài)經(jīng)濟(jì)地區(qū)（表2）。

3.4.2 二級分區(qū)

至2014年，麗水市共包含176個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道行政單元，結(jié)合“約束—潛力”模型的指數(shù)分析評價(jià)結(jié)果、總體分區(qū)框架的布局和三級分區(qū)中各類空間單元空間分布的反饋及修正，結(jié)合市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的統(tǒng)籌安排，確定麗水市主體功能區(qū)二級的結(jié)果（圖6）。

城市功能核心區(qū)：麗水市中心城區(qū)，為市域產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市化的中心和焦點(diǎn)，是承接人口和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的核心區(qū)域，共7個(gè)單元。

圖5　麗水市主體功能區(qū)一級分區(qū)Fig.5 the first level partition of the main functional area planning of Lishui City

表2　麗水市主體功能區(qū)一級分區(qū)與省主體功能區(qū)分區(qū)對照表Tab.2 the comparison between the first level partition of the main functional area planning of Lishui City and the provincial main functional area partition

城市功能外延區(qū)：中心城區(qū)近郊受經(jīng)濟(jì)輻射和城市服務(wù)影響的主要城鎮(zhèn)，是未來承接人口轉(zhuǎn)移和培育新生產(chǎn)業(yè)的重點(diǎn)潛在區(qū)域，也是進(jìn)行城鄉(xiāng)關(guān)系統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的重要區(qū)間，共3個(gè)單元。

城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)培育區(qū)：各縣（市）中城鎮(zhèn)人口、產(chǎn)業(yè)、服務(wù)功能的集聚區(qū)，包括縣城中心所在和重點(diǎn)鎮(zhèn)，是各縣（市）進(jìn)行城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和服務(wù)配套的重點(diǎn)，也是未來城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化的主戰(zhàn)場，共43個(gè)單元。

生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)：具備一定的發(fā)展?jié)摿烷_發(fā)條件，可適度推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的地區(qū)，是重點(diǎn)發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)和保障農(nóng)產(chǎn)品、生態(tài)產(chǎn)品供給，同時(shí)注重生態(tài)保護(hù)的地區(qū)，需明確準(zhǔn)入產(chǎn)業(yè)和負(fù)面清單，共40個(gè)單元。

生態(tài)保護(hù)發(fā)展區(qū)：具備較好的生態(tài)環(huán)境、資源承載能力較弱，具有一定的人口集聚和產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿?，是突出體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)和人居環(huán)境和諧程度的區(qū)域，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和保護(hù)生態(tài)環(huán)境并重的區(qū)域，共38個(gè)單元。

生態(tài)涵養(yǎng)保護(hù)區(qū)：具有相當(dāng)重要的生態(tài)安全地位，包含大量基本農(nóng)田、公益林地、水源地、自然生態(tài)保護(hù)區(qū)、森林公園和風(fēng)景名勝，是市域中社會(huì)經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)發(fā)展相對較落后的地區(qū)，也是保護(hù)優(yōu)于發(fā)展的區(qū)域，共45個(gè)單元。

3.4.3 三級分區(qū)

三級分區(qū)主要通過整合“多規(guī)”來劃定國土空間的自然單元，作為各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道進(jìn)行開發(fā)、保護(hù)的邊界指引和政策制定的空間依據(jù)。以《麗水市土地利用規(guī)劃（2006—2020）》、麗水下轄各市縣域總體規(guī)劃、《麗水市生態(tài)環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃2014》為基礎(chǔ)，建立三級分區(qū)與“多規(guī)”的四區(qū)映射關(guān)系，通過GIS技術(shù)整合并于市縣域邊界疊加，進(jìn)而將市域國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)單元、重點(diǎn)開發(fā)單元、限制開發(fā)單元和禁止開發(fā)單元（圖7）。

圖6　麗水市主體功能區(qū)二級分區(qū)Fig.6 the second level partition of the main functional area planning of Lishui City

圖7　麗水市主體功能區(qū)三級分區(qū)Fig.7 the third level partition of the main functional area planning of Lishui City

優(yōu)化開發(fā)單元：僅占國土面積的1.06％，約183.36km2，為中心城市和中心鎮(zhèn)已建區(qū)，主要進(jìn)行局部漸進(jìn)的方式調(diào)整、優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)升級為主，減少大規(guī)模城市和產(chǎn)業(yè)園區(qū)的開發(fā)建設(shè)活動(dòng)。

重點(diǎn)開發(fā)單元：僅占國土面積的3.68％，月636.57km2，為中心城市和中心鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)及適宜進(jìn)行大規(guī)模開發(fā)建設(shè)區(qū)域，具有較好的資源環(huán)境承載能力，是人口轉(zhuǎn)移、城鎮(zhèn)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)集聚的重點(diǎn)新增區(qū)域；以上兩類空間單元的面積總和不及市域國土面積的5％，且分布零散，決定了麗水必須謹(jǐn)慎且高效地進(jìn)行開發(fā)利用。

限制開發(fā)單元：占國土面積的68.94％，約11925.24km2，為生態(tài)環(huán)境較好而資源環(huán)境承載能力較弱的地區(qū)，根據(jù)各地的資源環(huán)境條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，進(jìn)一步劃分“生態(tài)功能保障區(qū)”和“農(nóng)產(chǎn)品環(huán)境保障區(qū)”，并根據(jù)各地情況制定相應(yīng)的準(zhǔn)入產(chǎn)業(yè)政策和負(fù)面清單。

禁止開發(fā)單元：占國土面積的26.31％，約4551.1km2，包含國家級、省級禁止開發(fā)區(qū)，同時(shí)納入重要生態(tài)功能區(qū)、保護(hù)區(qū)、公益林地、水源保護(hù)地、基本農(nóng)田區(qū)域、地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)區(qū)等，劃定自然生態(tài)紅線范圍，禁止一切城鎮(zhèn)和工業(yè)項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)活動(dòng)，有序引導(dǎo)人口轉(zhuǎn)移。

3.5?劃分實(shí)踐評價(jià)

經(jīng)由三級分區(qū)框架劃分的麗水市主體功能區(qū)，將省級主體功能區(qū)規(guī)劃的定位和戰(zhàn)略安排逐層消化，并根據(jù)麗水市的實(shí)際發(fā)展需要，有區(qū)別、有針對地分解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道一級行政單元，在確保了上位規(guī)劃的到位落實(shí)的同時(shí)，也充分發(fā)揮地方基層政府行政能力和積極性，促進(jìn)各單元的差異化發(fā)展和利益協(xié)調(diào)，在條件允許的情況下爭取更多發(fā)展機(jī)會(huì)，從單元分區(qū)和主體功能定位層面為限制開發(fā)區(qū)的兩難尋找出路。

對肩負(fù)重要生態(tài)功能的麗水而言，“面上保護(hù)，點(diǎn)上開發(fā)”是其必由的發(fā)展策略，以“極限規(guī)劃”思路進(jìn)行城鎮(zhèn)開發(fā)［21］，但相較于城市地區(qū)，數(shù)量眾多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)更缺乏對城鎮(zhèn)增長邊界、基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)區(qū)的保護(hù)和管制技術(shù)，而通過多規(guī)融合對國土空間劃分的自然單元三級分區(qū)，恰好彌補(bǔ)了這一缺陷，自然單元的邊界為鄉(xiāng)鎮(zhèn)域國土開發(fā)和保護(hù)的紅線提供了參考，為區(qū)域政策的制定奠定了規(guī)劃基礎(chǔ)，使地方政府對開發(fā)的“余地”和“極限”更有把握。

4 結(jié) 語

地級市主體功能區(qū)是將國家和省級主體功能區(qū)規(guī)劃的空間戰(zhàn)略布局和安排落到實(shí)際國土空間中的重要環(huán)節(jié)，必然要將主體功能區(qū)的框架性、基礎(chǔ)性、約束性和政策性與基層行政單元和國土空間結(jié)合起來。從麗水市的實(shí)踐來看，通過多規(guī)融合構(gòu)建三級分區(qū)框架是主體功能區(qū)的劃分的關(guān)鍵所在，為我國眾多地級市實(shí)施主體功能區(qū)劃分提供了可行的借鑒。長遠(yuǎn)而言，由于主體功能區(qū)規(guī)劃是一項(xiàng)龐大復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不僅需要各類空間規(guī)劃在法律地位、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、部門事權(quán)等多方面的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，更依賴有效的管理和政策支持，因此未來主體功能區(qū)的劃分和調(diào)整，應(yīng)與管理實(shí)施和政策緊密結(jié)合。

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圖表來源：

圖1-7：作者繪制

表1-2：作者繪制

（編輯：申鈺文）

Functional Area Division Research of Prefecture-Level City Under the Multi-Planning Fusion —A Case of Lishui City

PANG Guoyu, HUA Chen, LI Li, HUANG Shan

Keywords:Fusion of Multi-Planning; Prefecture-Level City; Main Functional Area Division; Three-Level Partition Frame

中圖分類號TU984.11

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼B

文 章 編 號2095-6304（2016）02-0071-06

DOI:10.13791/j.cnki.hsfwest.20160214

作者簡介

收稿日期：2015-11-23