王帆（浙江工商大學(xué)，杭州310018）

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新《預(yù)算法》下地方政府債務(wù)風險防控職責及劃分

王帆
（浙江工商大學(xué)，杭州310018）

內(nèi)容提要：新《預(yù)算法》的實施對地方政府債務(wù)風險防控提出了挑戰(zhàn)。浙江地方債務(wù)規(guī)?；九c經(jīng)濟發(fā)展水平相適宜，但仍然出現(xiàn)了債務(wù)風險集中在省以下政府、債務(wù)資金來源渠道分散、融資平臺風險較大、政策約束作用較弱等風險。為了控制這些風險，本文從發(fā)債審批前中后三個方面研究了地方政府各級人大、各級財政、各級審計等部門在發(fā)債中的職責。

關(guān)鍵詞：新《預(yù)算法》地方政府債務(wù)風險防控職責劃分

2014年8月全國人大常委會修訂了《中華人民共和國預(yù)算法》（以下簡稱新《預(yù)算法》）。新《預(yù)算法》從預(yù)算公開、預(yù)算審議、資金用途、風險機制四方面增加地方債新規(guī)。隨后，中央在2014年10月先后發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)［2014］43號，以下簡稱《意見》）、《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》（財預(yù)［2014］351號，以下簡稱《辦法》）。這些文件一方面為防控地方債務(wù)風險指明了方向，另一方面也對地方政府如何結(jié)合國家債務(wù)新規(guī)建立債務(wù)風險防控機制提出了挑戰(zhàn)。浙江省政府一直以來都非常重視地方債務(wù)的管理（徐宇寧，2014），先后發(fā)布了《浙江省地方政府性債務(wù)管理實施暫行辦法》（2006）、《浙江省地方政府性債務(wù)管理工作考核評比辦法》（2012）等113項地方政策規(guī)范并在2014年成為國務(wù)院批準的發(fā)行地方債務(wù)自發(fā)自還的試點省份，為我國其他地方政府債務(wù)風險防控提供了思路。本文從浙江防控地方債務(wù)風險的做法出發(fā)，研究當前地方政府在債務(wù)風險防控中應(yīng)盡的職責，以期幫助地方政府在新《預(yù)算法》實施后進行債務(wù)風險控制。

一、地方政府債務(wù)風險分析——以浙江為例

（一）債務(wù)與經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域分布：浙江排名靠前

在債務(wù)分布方面，東部地區(qū)（11省市）占全國的比例為47.5%，顯著高于西部地區(qū)（11省市）的28.7%與中部地區(qū)（8省市）的23.6%。其中，浙江占比5.5%，排全國第三名。在東部地區(qū)，排名第一的江蘇債務(wù)規(guī)模比浙江高49%，排名第二的廣東債務(wù)規(guī)模比浙江高2.6%，這表明江蘇的債務(wù)規(guī)模相對較大，而浙江與廣東的債務(wù)規(guī)?；鞠嗖畈淮蟆４送?，浙江的債務(wù)規(guī)模比中部第一名湖南省高28%，最后一名黑龍江省高176%；比西部第一名四川省高7.3%，最后一名寧夏省高1152%①審計署2013年第32號“全國政府性債務(wù)審計結(jié)果”與各省市審計局政府債務(wù)審計結(jié)果整理而來。。由此可見，浙江債務(wù)規(guī)模在全國較大。但這是否意味著債務(wù)風險較大呢？

在經(jīng)濟發(fā)展方面，浙江省GDP總量排全國第四（總值37568.50億元），人均GDP排全國第五（68593.19元）。在東部地區(qū)，江蘇省的GDP總量（59161.75億元）比浙江高57.48%，人均GDP （74699.37元）比浙江高8.9%；廣東省的GDP總量（62163.97億元）比浙江高65.47%，人均GDP （58678.47元）比浙江低16.90%②根據(jù)2013年統(tǒng)計年鑒整理而來。。綜上分析，江蘇省無論在債務(wù)規(guī)模，還是GDP總量方面都比浙江要高，但人均GDP與浙江差別不大；廣東省與浙江的債務(wù)規(guī)?；鞠嗤m然GDP總量顯著高于浙江，但人均GDP卻顯著低于浙江?？梢姡瑬|部地區(qū)的債務(wù)規(guī)?；旧虾徒?jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)，即經(jīng)濟發(fā)展水平越快，債務(wù)規(guī)模越大。進一步分析發(fā)現(xiàn)，浙江的GDP總量比中部地區(qū)的湖南?。?4501.7億元）高53.33%，人均GDP比湖南?。?6906.26元）高85.86%；浙江的GDP總量比中部地區(qū)的黑龍江省縣管”密切相關(guān)，如青田模式、麗水模式等，即縣級政府幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉借債務(wù)、進行預(yù)算管理、集中收付的財政管理體系。這種做法的主要目的是利用較規(guī)范的縣級預(yù)算控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的借債與使用，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可根據(jù)自己的項目需求提出借債預(yù)算草案，并報縣級財政部門審核、縣級人大審批，最終在預(yù)算規(guī)定的范圍內(nèi)使用資金。與地方財力直接掛鉤的負有償還責任債務(wù)，其在不同層級的占比結(jié)構(gòu)差別比（14800億元）高153.84%，人均GDP比黑龍江省（38601.98元）高77.70%；浙江的GDP總量比西部地區(qū)的四川?。?6260.77億元）高43.06%，人均GDP比西部地區(qū)的四川省（32516.25元）高110.95%；浙江的GDP總量比西部地區(qū)的寧夏省（2600億元）高1345%，人均GDP比西部地區(qū)的寧夏省（40173.67元）高70.74%。可見，浙江的借債總額雖然比中部與西部地區(qū)高，但經(jīng)濟發(fā)展速度也遠快于這兩個地區(qū)。這表明目前的債務(wù)規(guī)模推動了浙江的經(jīng)濟發(fā)展，且發(fā)展速度遠高于中部與西部。因此，今后在發(fā)行債券時不能僅考慮債務(wù)規(guī)模大小，還要考慮借債對經(jīng)濟發(fā)展的影響。只要通過預(yù)算控制舉債的用途、償還債務(wù)的渠道、資金的使用過程等方面，如在保障舉債效益的前提下利用市場機制（如PPP模式）償還債務(wù)，就能對地方債務(wù)風險起到好的防控和化解作用。

（二）債務(wù)層級分布：集中在市縣

表1　浙江各級政府性債務(wù)規(guī)?！挝唬簝|元

浙江地方政府債務(wù)主要集中于縣市層面（見表1），分別占比62.29%、30.47%；其次是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和省本級，分別占比4.62%、2.62%。這與浙江推行的“鄉(xiāng)財較大，省級較低為58.60%、市級69.50%、縣級76.18%、鄉(xiāng)鎮(zhèn)70.88%，這反映出：層級越下沉，債務(wù)償還對財力的需求越大。這可能與市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建設(shè)情況有關(guān)，即當前層級越低，越需要進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，越要進行負債。因此，在今后的債務(wù)預(yù)算管理中，首先要考慮省以下政府的實際債務(wù)需求，縱向平衡發(fā)債額度；其次，也要通過計劃整頓和管理債務(wù)，控制省以下政府的舉債風險；最后，要建立一個“三位一體”的監(jiān)督體系，即通過財政部門對債務(wù)進行動態(tài)監(jiān)督，審計部門進行發(fā)債前、中、后的全過程監(jiān)督，政府實施考核問責機制監(jiān)督。

（三）債務(wù)類型：資金來源渠道分散

從表2可見，浙江的債務(wù)資金來源比較分散，且一些來源渠道的融資成本較高，如銀行貸款（占49.59%）、信托融資（占12.54%）、集資（占0.08%）等。這主要是因為，銀行貸款有諸多條件限制，貸款難度較大。以我們走訪的一家銀行為例，如果地方政府向該銀行貸款，不僅要支付利息，還要將貸款金額的一部分作為“保證金”，使得銀行貸款融資成本確定為地方政府債券。那么，這些問題就迎刃而解了。

表2　浙江各級政府性債務(wù)資金來源表

（四）債務(wù)主體：融資平臺風險較大

從表3可以看出，融資平臺公司及國有獨資或控股企業(yè)是政府的主要舉借主體，占全省債務(wù)比重的47.72%及30.52%，負債率高、償債能力不足以及地方政府投資沖動均加大了融資平臺的貸款壓力也普遍偏高。此外，浙江的BT融資占3.47%，成為排在銀行貸款、發(fā)行債券、信托融資、其他單位和個人借款后的主要融資來源之一。在地方建設(shè)資金短缺的背景下，BT融資方式使大量社會資金匯入市政設(shè)施、保障房建設(shè)等領(lǐng)域，為推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)做出了貢獻。但BT模式存在缺乏法規(guī)約束、運作不夠規(guī)范、融資成本過高等因素，一旦大規(guī)模暴露，連鎖反應(yīng)不堪設(shè)想（王國剛、張揚，2014）。但隨著新《預(yù)算法》的實施，地方債發(fā)債主體統(tǒng)一在省級，舉債方式（吳俊培、李淼焱，2013）。然而，國務(wù)院《意見》提出今后地方政府不再通過融資平臺舉債，這意味著：①地方政府必須按照財政部下發(fā)《辦法》的要求剝離融資平臺的政府融資功能，能通過PPP模式轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)的，不納入政府發(fā)債范圍。②PPP模式是融資平臺的機遇，融資平臺可將準公益與非公益項目債務(wù)轉(zhuǎn)成PPP項目，即地方政府將準公益與非公益項目轉(zhuǎn)讓給社會資本，簽訂特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議并成為合作伙伴①PPP模式是融資平臺的機遇，可采取以下路徑化解融資平臺存量債務(wù)：a.引入社會資本承接地方政府的存量債務(wù)項目，并通過使用權(quán)轉(zhuǎn)讓形勢給予社會資本補償，融資平臺對這些項目進行質(zhì)量監(jiān)管；b.參加政府的異地PPP項目，政府可根據(jù)融資平臺工作量償付一定的金額或其他形式報償；c.在其他社會資本中標本地PPP項目后，與其他社會資本展開合作。如社會資本中標綠化項目后，可將其中的一部分分包給本地適合的融資平臺公司。。這種做法不僅能使這些項目的營運效率大幅提高，也能幫助地方政府減少存量債務(wù)。

（五）債務(wù)政策：約束作用較弱

為了加強對債務(wù)風險的控制，浙江省出臺了多個債務(wù)管理規(guī)定用來控制債務(wù)規(guī)模，但一些地方仍然超出了警戒線，如截至2012年底117個地方政府的債務(wù)率超過100%，其中有35個地方的借新還舊率超過20%①數(shù)據(jù)來自浙江省政府性債務(wù)審計結(jié)果（2014年1月24日公告）。。這可能一方面與宏觀經(jīng)濟波動較大、債務(wù)發(fā)展速度太快、一些地區(qū)的固定資產(chǎn)價值變動，而政策沒有根據(jù)各個地方經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀調(diào)整有關(guān)。另一方面，一些地區(qū)債務(wù)風險確實過高，政策沒有在債務(wù)增長過程中起到硬約束作用。如債務(wù)率與借新還舊率等指標均來自2006年的《浙江省地方政府性債務(wù)管理實施暫行辦法》，多年來這些指標均未根據(jù)宏觀經(jīng)濟、債務(wù)風險、政府資產(chǎn)的變化情況進行動態(tài)改進，導(dǎo)致當前的警戒線不能適應(yīng)地方政府的整體經(jīng)濟發(fā)展，沒有真正起到約束債務(wù)風險的作用。

因此，首先可在地方政府經(jīng)濟發(fā)展、資產(chǎn)負債情況、償債能力的基礎(chǔ)上動態(tài)改進債務(wù)政策約束體系，以使政策與地方政府發(fā)展現(xiàn)狀一致。如預(yù)警線就可根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟現(xiàn)狀進行調(diào)整，即根據(jù)經(jīng)濟情況采取不同的預(yù)警線，對于經(jīng)濟發(fā)展快、資產(chǎn)價值高的地區(qū)可降低預(yù)警線，以利用舉債刺激經(jīng)濟發(fā)展；對于經(jīng)濟發(fā)展相對較慢、資產(chǎn)價值相對較低的地區(qū)可提高預(yù)警線，以控制債務(wù)風險。其次，財政部門要建立動態(tài)監(jiān)督管理體系，不能只依靠風險預(yù)警監(jiān)控地方政府債務(wù)情況，還要提高地方政府債務(wù)透明度、加快建立權(quán)責發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度，從這些報告中及時發(fā)現(xiàn)地方政府債務(wù)風險過高的現(xiàn)象，從而與金融機構(gòu)聯(lián)合采取限制其債務(wù)增長的控制手段。

表3　浙江各級政府性債務(wù)舉借主體表

二、地方政府債務(wù)風險防控的職責及其劃分

浙江地方債務(wù)基本與經(jīng)濟發(fā)展水平相適宜，但仍然出現(xiàn)了債務(wù)風險集中在省以下政府、債務(wù)資金來源渠道分散、融資平臺風險較大、政策約束作用較弱等問題。然而，新《預(yù)算法》的實施將政府債務(wù)全面納入預(yù)算管理，地方政府如何在這種情況下完成債務(wù)風險防控的職責？我們根據(jù)《意見》《辦法》對地方政府的職責進行梳理（如表4），并提出各部門應(yīng)形成合力防控債務(wù)風險。

（一）發(fā)債審批前地方政府的職責

1.各級政府及其部門：上報存量與新增債務(wù)

政府債務(wù)有存量債務(wù)與新增債務(wù)兩種，這兩種債務(wù)的總和將會在財政部認定后成為各省政府未來發(fā)行債券的額度，并被納入政府全口徑預(yù)算。當前，我國各省已完成存量債務(wù)的甄別工作②2014年10月財政部下發(fā)《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》，要求在2015年1月5日各省上報地方政府性債務(wù)甄別結(jié)果，鎖定一般債務(wù)和專項債務(wù)規(guī)模。。此外，各級政府及其部門需根據(jù)項目直接向本級政府提出舉債申請，這個過程要特別注意舉債與經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)。具體而言，在確定未來新增債務(wù)時，一方面要考慮實際項目的公益性、可行性，以及是否真的關(guān)系國計民生、是否推進經(jīng)濟發(fā)展；另一方面也要考慮通過市場手段減少發(fā)債額度。如項目是否有相應(yīng)通過PPP、上市資產(chǎn)重組等方式運作的資產(chǎn)處置計劃目標，以應(yīng)對償債壓力。事實上，浙江很多地方早就開始探索市場機制化解地方債務(wù)風險，并取得了一定成效。如義烏市在政府垃圾焚燒投資項目中引入社會資本，采取民營企業(yè)建造垃圾發(fā)電廠、政府給予補貼的模式，成功減少發(fā)債15億元，探索了長效多元化融資機制?？傊?，各級政府在申報未來新增債務(wù)時應(yīng)當保持謹慎態(tài)度，舉債首先一定要與經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)，其次一些項目可利用市場機制進行解決以適當減少新增債務(wù)規(guī)模。

2.各部門：債務(wù)審查

（1）各級財政部門、各級審計部門

當各級政府及部門提出舉債申請后，各級財政部門負債審核資金額度是否適當。具體而言，可先考察該級政府或部門的債務(wù)風險預(yù)警指標，再調(diào)查實際項目的公益性與可行性，最后分析省政府可能分配給本地區(qū)的債務(wù)額度，將這些綜合起來確定其舉債金額的適當性；各級審計部門也要同時進行償債信用風險評估。即先研究影響地方政府信用風險的因素，如經(jīng)濟發(fā)展狀況、政府資產(chǎn)負債情況、政府治理能力等；再根據(jù)信用風險因素，考慮地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境，依據(jù)中介機構(gòu)作出的金融生態(tài)環(huán)境評估結(jié)論，確定地方政府信用風險；最后，考慮是否有其他經(jīng)濟支持，如上級政府撥款、補貼等，并根據(jù)這些經(jīng)濟支持調(diào)整政府信用風險。從而獲得最終地方政府償債信用風險。

表4　地方政府債務(wù)風險防控的職責

（2）各級人大或常委會

各級人大或常委會根據(jù)各級財政部門與審計部門提供的資金額度審核與償債信用風險評估結(jié)果，以及項目對整個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、國計民生等的影響，進行項目舉債審批。審批時應(yīng)重點審查預(yù)算安排舉借的債務(wù)是否合法、合理，是否有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源。

3.省財政廳：確定全省債務(wù)規(guī)模

省財政廳匯總?cè)∩蠄蟮陌l(fā)債總額，鎖定一般債務(wù)和專項債務(wù)規(guī)模。隨后匯同審計廳對債務(wù)進行逐筆核查，以認定上報債務(wù)額度的準確性。具體而言，可采用財政部專員辦抽查、提供原始資料到省財政廳接受實地核查①浙江省在這次債務(wù)甄別中就采用了這種方法，并選擇了杭州、溫州、紹興、臺州、嘉興等5個地級市進行現(xiàn)場核查。、網(wǎng)上核查等三種檢查辦法。隨后，將鎖定的一般債務(wù)和專項債務(wù)規(guī)模上報中央，以最終獲取發(fā)債規(guī)模。

（二）發(fā)債審批過程中央的職責

根據(jù)財政部頒發(fā)的《辦法》，由財政部認定各地方上報的存量債務(wù)規(guī)模（分一般債務(wù)和專項債務(wù)規(guī)模），并報國務(wù)院、全國人大進行批準；國務(wù)院、全國人大最終確定各地的發(fā)債規(guī)模和空間，并下發(fā)至各省實施。目前，各省存量債務(wù)已經(jīng)上報，財政部還未進行認定，預(yù)計各省發(fā)債額度于5月公布。認定債務(wù)時會由省財政部門牽頭、各級審計部門積極配合，并將兩個部門的數(shù)據(jù)口徑統(tǒng)一，獲得最終各地方一般債務(wù)和專項債務(wù)規(guī)模。隨后，國務(wù)院、全國人大預(yù)計5月底或6月初審批，省人大納入預(yù)算調(diào)整方案，6-11月地方債陸續(xù)發(fā)行?？梢?，中央確定各地方政府的債務(wù)規(guī)模與確定地區(qū)的債務(wù)限額的目的均是進行債務(wù)規(guī)模限額管理，并嚴格限定地方政府舉債程序與舉債用途②根據(jù)國務(wù)院《意見》今后地方政府舉債只能用于公益性資本支出和歸還存量債務(wù)，不得用于經(jīng)常性支出。。

（三）發(fā)債審批后地方政府的職責

1.省財政廳與地方人大常委會：按中央要求限額發(fā)行債券

首先，省財政廳根據(jù)中央下達的債務(wù)限額，綜合考慮存量債務(wù)需要消耗的比率與新增建設(shè)項目的債務(wù)增量，提出預(yù)算調(diào)整方案或者債券收支調(diào)整方案，目的是加強債務(wù)預(yù)算管理。這樣一方面可以在幾年內(nèi)消化存量債務(wù)，另一方面也可為新增項目提供建設(shè)資金。具體而言，專項債務(wù)納入基金預(yù)算管理，一般債務(wù)納入公共預(yù)算管理，經(jīng)財政補貼的項目資金按性質(zhì)分別納入公共預(yù)算與政府性基金預(yù)算。

其次，由于省人大或其常委會的權(quán)威性與獨立性，其最適合作為政府及其部門的審批機構(gòu)。然而，各省市區(qū)額度于5月公布。此時地方兩會早已召開完畢，債券收支方案將納入省級地方政府的預(yù)算調(diào)整方案，這一方案將在5月末及6月初的省級人大常委會上審議。省人大常委會應(yīng)嚴格審議預(yù)算調(diào)整方案或者債券收支調(diào)整方案，審議時應(yīng)重點審查預(yù)算安排舉借的債務(wù)是否合法、合理，是否有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源。事實上，嘉興市已在這方面進行了嘗試，人大常委會審議通過將債券資金納入財政預(yù)算的議案，將用5.5億元債券資金置換地方政府性債務(wù)③資金來源于浙江省2014年自發(fā)自還的137億元債券資金的一部分。。

2.省政府：在轄區(qū)范圍內(nèi)合理分配

省政府根據(jù)省人大常委會批準的預(yù)算發(fā)行地方債務(wù)，部分用于省級支出，部分通過轉(zhuǎn)貸市縣的方式在轄區(qū)內(nèi)分配。在分配時不僅要考慮當前財政部門提供的各級政府的債務(wù)風險預(yù)警指標，還要注意各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展、償債能力等相關(guān)指標。只有綜合考慮這些指標，才能合理評估舉債的效益，才能更科學(xué)地在轄區(qū)內(nèi)分配債券。

3.各部門：對債務(wù)進行全面監(jiān)督

（1）各級財政部門

首先，采取哪級政府舉債，哪級財政部門動態(tài)監(jiān)督管理的措施。在管理中，首先應(yīng)提高債務(wù)公開透明度。一方面，將預(yù)算計劃與報告作為提高地方政府債務(wù)透明度的載體，從預(yù)算出發(fā)控制債務(wù)規(guī)模，及時發(fā)現(xiàn)違背預(yù)算的借債問題發(fā)生。另一方面，加快編制浙江地方政府資產(chǎn)負債表，利用權(quán)責發(fā)生制的政府財務(wù)報告加大地方債務(wù)透明度。此外，對浙江的重大專項政策措施債務(wù)，如“五水共治”、“三改一拆”等項目債務(wù)應(yīng)實施單獨預(yù)算與單獨核算，并定期向社會公開政府發(fā)債情況及項目建設(shè)情況，以接受社會監(jiān)督。

其次，當前的風險預(yù)警指標僅考慮了債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率④債務(wù)率：年末債務(wù)余額與當年政府綜合財力的比率，是衡量債務(wù)規(guī)模大小的指標。償債率：當年償還政府性債務(wù)本息額與當年可支配財力的比率；逾期債務(wù)率：年末逾期債務(wù)余額占年末債務(wù)余額的比重，是反映到期不能償還債務(wù)所占比重的指標。指標來源于《浙江省地方政府性債務(wù)管理實施暫行辦法》，2006；浙江省政府性債務(wù)審計結(jié)果，2014年1月24日公告。等債務(wù)規(guī)模指標，但沒有考慮地方政府的經(jīng)濟發(fā)展與償債能力，因此應(yīng)完善債務(wù)風險預(yù)警指標體系。如可增加人均GDP、增量資本產(chǎn)出率、實際經(jīng)濟增長率①增量資本產(chǎn)出率反映投資效率，是年度投資與當年增量產(chǎn)出的比；經(jīng)濟增長率是當期國民生產(chǎn)總值與基期國民生產(chǎn)總值的比。等衡量地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的指標；在今后浙江編制地方政府資產(chǎn)負債表的前提下，增加短期償債比率：流動比率、速動比率，長期償債比率：產(chǎn)權(quán)比率、或有負債比率、已獲利息倍數(shù)、帶息負債比率②流動比率，是流動資產(chǎn)與流動負債的比率；速動比率，是指速動資產(chǎn)對流動負債的比率；產(chǎn)權(quán)比率也稱資本負債率，是指企業(yè)負債總額與所有者權(quán)益總額的比率；或有負債比率，是指企業(yè)或有負債總額對所有者權(quán)益總額的比率；已獲利息倍數(shù)，是指企業(yè)一定時期息稅前利潤與利息支出的比率；帶息負債比率，是指企業(yè)某一時點的帶息負債總額與負債總額的比率。等償債能力指標。在這些指標的基礎(chǔ)上建立債務(wù)風險預(yù)警指標體系，進行債務(wù)綜合評價。

（2）審計部門

審計部門的職能是從發(fā)債前的債務(wù)合理性分析、發(fā)債過程的債務(wù)資金使用、發(fā)債后的債務(wù)償還角度出發(fā)進行全過程監(jiān)督。具體而言，在發(fā)債前，各級審計部門對本級政府進行償債信用風險評估，確保發(fā)債項目的經(jīng)濟效益合理，確保政府有適當?shù)膬斶€計劃和穩(wěn)定的償還資金來源，確保債務(wù)風險預(yù)警指標適當。將債務(wù)規(guī)模大、經(jīng)濟發(fā)展慢、償債能力弱的各地區(qū)政府上報給省政府，由省政府限制其發(fā)債規(guī)模以減少債務(wù)風險；在發(fā)債過程中，審計部門進行預(yù)算跟蹤審計，即對預(yù)算執(zhí)行過程中編制、籌集、分配和使用財政資金的情況以及組織政府預(yù)算收支任務(wù)完成情況所進行的審計監(jiān)督。將不按照規(guī)定編制預(yù)算和執(zhí)行預(yù)算的項目及時匯報給同級政府，由同級政府進行整改或追究責任人責任；在發(fā)債后，審計部門進行執(zhí)行績效審計，以幫助各級政府考核官員。審計主要內(nèi)容是，地方政府性債務(wù)管理監(jiān)督制度的建立、執(zhí)行、效果檢查情況，以及債務(wù)風險控制、償還情況等。

（3）各級政府

各級政府監(jiān)督債務(wù)的最主要職能是建立考核問責機制，即利用審計部門的執(zhí)行績效審計了解政府債務(wù)的預(yù)算編制與實施、債務(wù)資金使用情況、償還來源及時間等內(nèi)容，并將其作為一個硬指標納入政績考核。事實上，浙江已制定了《浙江省地方政府性債務(wù)管理工作考核評比辦法》（2012），需要加強對過度舉債、違規(guī)擔保及不恰當使用資金等進行監(jiān)督檢查，并根據(jù)檢查結(jié)果追究責任。

此外，省政府監(jiān)督債務(wù)還有一個職能是建立債務(wù)風險應(yīng)急處置機制，即當?shù)胤經(jīng)]有能力償還債務(wù)時，可利用風險應(yīng)急處置機制解決當前困境且利用追究責任機制懲罰責任人，即一方面通過出售地方政府資產(chǎn)、向中央政府求助等方法進行償還；另一方面，對責任人實施終身責任制，并追究刑事責任。

三、小結(jié)

浙江省政府一直以來都非常重視地方債務(wù)的管理，為我國其他地方政府債務(wù)風險防控提供了思路。本文發(fā)現(xiàn)，浙江地方債務(wù)規(guī)?；九c經(jīng)濟發(fā)展水平相適宜，但仍然出現(xiàn)了債務(wù)風險集中在省以下政府、債務(wù)資金來源渠道分散、融資平臺風險較大、政策約束作用較弱等風險。為了控制這些風險，在發(fā)債審批前，各級政府及其部門可先進行上報存量與新增債務(wù)，各級財政、審計部門可再進行債務(wù)審查，最后由省財政廳確定全省債務(wù)規(guī)模；在發(fā)債審批中，由財政部認定各地方上報的存量債務(wù)規(guī)模，并報國務(wù)院、全國人大進行批準；在發(fā)債審批后，省財政廳與地方人大常委會先按中央要求限額發(fā)行債券，省政府再在轄區(qū)范圍內(nèi)合理分配，最后各級財政、審計、各級政府進行全面監(jiān)督。

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【責任編輯王東偉】

中圖分類號：F812.5

文獻標識碼：A

文章編號：1672- 9544（2016）03- 0009- 07

〔收稿日期〕2016-01-12

〔作者簡介〕王帆，財務(wù)與會計學(xué)院副教授，博士，研究方向為財政審計。

〔基金項目〕浙江省自然科學(xué)基金資助（LQ14G020003）；浙江省社科聯(lián)研究課題（2014N103）；浙江省高校人文社科重點研究基地（浙江工商大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟學(xué)）項目資助；浙江工商大學(xué)青年人才基金項目資助（QY13-12）。