黃燁　魏冰玲

摘要：地震作為典型的自然災(zāi)害突發(fā)公共事件，是個(gè)人力量無(wú)法抗御的，破壞性地震往往帶來(lái)社會(huì)秩序、人員財(cái)產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的巨大損失。地震發(fā)生后，將預(yù)警應(yīng)急和災(zāi)后救援等工作井井有條的開(kāi)展，解決民眾的后顧之憂。此外，地震發(fā)生后，還極易引起諸如火災(zāi)、氣體泄漏等次生和衍生災(zāi)害。全面考驗(yàn)著政府的應(yīng)急救援能力，因此地震應(yīng)急管理在危機(jī)管理體系中具有重要的地位。面對(duì)福建省嚴(yán)峻的地震災(zāi)害形勢(shì)，健全地震應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制體制，提升地震應(yīng)急管理能力是有效應(yīng)對(duì)地震災(zāi)害最直接和重要的手段。本文從美國(guó)應(yīng)急管理和福建省應(yīng)急管理比較分析，找出各自的特點(diǎn)差異，并詳細(xì)的介紹了美國(guó)ICS應(yīng)急指揮系統(tǒng)的內(nèi)容。分析了美國(guó)應(yīng)急指揮系統(tǒng)的優(yōu)勢(shì)和聯(lián)合指揮機(jī)制，學(xué)習(xí)美國(guó)成功的經(jīng)驗(yàn)來(lái)彌補(bǔ)福建省應(yīng)急指揮系統(tǒng)的不足，提出了福建省應(yīng)急指揮系統(tǒng)的組織架構(gòu)新思路和對(duì)福建省應(yīng)急指揮系統(tǒng)建設(shè)建議。

關(guān)鍵詞：地震；應(yīng)急管理；機(jī)制研究

1.美國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)急指揮系統(tǒng)

（一）標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)急指揮系統(tǒng)基本概念

陳濤（2009）博士在《中國(guó)應(yīng)急管理》中發(fā)表他的研究成果，他認(rèn)為標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)急指揮體系ICS（Incident Command svstem）是美國(guó)應(yīng)急管理體系NIMS中非常重要的組成部分。應(yīng)急指揮體系是應(yīng)急指揮在實(shí)施過(guò)程中具有標(biāo)準(zhǔn)化、彈性化，也就是說(shuō)不管事件是大是小、各種事件類型、是否有事前計(jì)劃、還是事發(fā)應(yīng)對(duì)都是很適用的。應(yīng)急指揮體系的概念來(lái)自于美國(guó)軍方的指揮中，19世紀(jì)70年代后，加州應(yīng)急組織對(duì)應(yīng)急指揮體系想法進(jìn)行有效的提高和修改，之后在不斷地實(shí)踐過(guò)程中，逐漸完善，現(xiàn)在成為美國(guó)應(yīng)急管理中所采用的標(biāo)準(zhǔn)指揮體系。

在美國(guó)應(yīng)急指揮體系中，設(shè)立了應(yīng)急的角色、組織結(jié)構(gòu)、職責(zé)、程序、術(shù)語(yǔ)和實(shí)際操作的表格等，快速高效地完成應(yīng)急指揮任務(wù)。在ICS結(jié)構(gòu)中，設(shè)置一名指揮員，在應(yīng)急指揮體系中，規(guī)范了各個(gè)部門的職責(zé)。確保應(yīng)急安全，跨機(jī)構(gòu)溝通協(xié)調(diào)各個(gè)機(jī)構(gòu)，進(jìn)行各個(gè)部門的需求評(píng)估，設(shè)定應(yīng)急工作目標(biāo)，編制批準(zhǔn)行動(dòng)方案并。把指揮組織分為指揮成員和參謀成員（如圖1所示）。

（1）在美國(guó)應(yīng)急指揮體系中的信息官、安全觀和聯(lián)絡(luò)官是協(xié)助指揮員。其中信息官主要是負(fù)責(zé)媒體信息發(fā)布，與有關(guān)機(jī)構(gòu)保持高效溝通，并且收集與緊急事件真實(shí)信息。安全官主要是負(fù)責(zé)安全監(jiān)控與評(píng)估管理，評(píng)估發(fā)現(xiàn)若該行動(dòng)會(huì)對(duì)應(yīng)急人員造成危險(xiǎn)，安全官則有權(quán)叫停該任務(wù)的執(zhí)行。聯(lián)絡(luò)官主要是負(fù)責(zé)與外界聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)，處理各部門私人組織等之間的溝通問(wèn)題。

（2）參謀成員包括處置部、計(jì)劃部、后勤部和財(cái)政行政部。處置部主要是負(fù)責(zé)指揮、協(xié)調(diào)一切應(yīng)急行動(dòng)。計(jì)劃部主要是負(fù)責(zé)預(yù)測(cè)分析、態(tài)勢(shì)監(jiān)控、計(jì)劃方案制定、資源跟蹤，組織中長(zhǎng)期的應(yīng)急行動(dòng)，保持與地震專家的溝通，同時(shí)制定人員輪崗計(jì)劃。后勤部為應(yīng)急任務(wù)提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)保障，例如食品醫(yī)療、通信、設(shè)施設(shè)備和交通運(yùn)輸?shù)确矫娴谋Ｕ?。?cái)政，行政部主要是監(jiān)督在應(yīng)急行動(dòng)過(guò)程產(chǎn)生的人力物力費(fèi)用以及采購(gòu)費(fèi)用，并對(duì)其進(jìn)行管理。

美國(guó)應(yīng)急管理系統(tǒng)也制定了PDCA的改善模式，不斷地通過(guò)每次任務(wù)進(jìn)行總結(jié)和完善，并修訂推進(jìn)相關(guān)程序從而更好地發(fā)揮ICS的作用。

（二）聯(lián)合指揮機(jī)制

“聯(lián)合指揮（UC，Unified Command）”是美國(guó)應(yīng)急指揮體系中的重要機(jī)制，當(dāng)發(fā)生跨部門跨區(qū)域緊急突發(fā)事件時(shí)，實(shí)施聯(lián)合指揮的方式是為了能夠更好地協(xié)調(diào)應(yīng)急資源和行動(dòng)。在這樣的聯(lián)合指揮方式中，使應(yīng)急指揮的資源配置得到最大化的利用。這就有如下的優(yōu)勢(shì)：專門的指揮機(jī)構(gòu)具有計(jì)劃、后勤、財(cái)政行政等部門，大家有共同的目標(biāo)，并有清晰的應(yīng)急計(jì)劃共同協(xié)作工作；可以順利的協(xié)調(diào)應(yīng)急資源的調(diào)度。例如，當(dāng)緊急突發(fā)事件涉及甲、乙、丙三個(gè)地區(qū)時(shí)，實(shí)施聯(lián)合指揮的應(yīng)急指揮體系的組織架構(gòu)（如圖2所示）。

在區(qū)域上復(fù)雜性較高的應(yīng)急任務(wù)情況下，應(yīng)采用“區(qū)域指揮”的創(chuàng)新方式，設(shè)立區(qū)域指揮員，更好地協(xié)調(diào)該區(qū)的應(yīng)急指揮工作。

2.美國(guó)應(yīng)急管理與福建省應(yīng)急管理的比較研究

從應(yīng)急管理中處理的手法也大同小異，但由于國(guó)情不同，發(fā)展過(guò)程不一，總體而言，還存在很大的差異性，具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面（表1）：

3.美國(guó)ICS應(yīng)急指揮系統(tǒng)在福建省地震應(yīng)急指揮體系的導(dǎo)入

3.1福建省地震應(yīng)急指揮體系介紹

福建省地震局地震應(yīng)急指揮系統(tǒng)由綜合協(xié)調(diào)組、業(yè)務(wù)技術(shù)組和后勤保障組構(gòu)成。該指揮體系基本上滿足中強(qiáng)地震災(zāi)害的應(yīng)急指揮工作（如圖3所示）。

（一）綜合協(xié)調(diào)組由秘書(shū)組、信息發(fā)布與媒體接待組、對(duì)外協(xié)調(diào)組構(gòu)成。

（1）秘書(shū)組

秘書(shū)組的主要職責(zé)是負(fù)責(zé)編寫(xiě)報(bào)送信息，全面反映震情趨勢(shì)、災(zāi)情、社情及社情發(fā)展動(dòng)態(tài)；負(fù)責(zé)處理局領(lǐng)導(dǎo)交辦的任務(wù)：負(fù)責(zé)指揮部地震應(yīng)急各項(xiàng)決策的落實(shí)和督辦：及時(shí)將災(zāi)情、震情及社情信息通報(bào)有關(guān)設(shè)區(qū)市人民政府；報(bào)道省委、省政府及中國(guó)地震局指示批示及我局貫徹落實(shí)的工作部署：負(fù)責(zé)與現(xiàn)場(chǎng)工作隊(duì)聯(lián)絡(luò)，報(bào)道現(xiàn)場(chǎng)工作隊(duì)工作及震區(qū)動(dòng)態(tài)情況：報(bào)道震情、災(zāi)情及社情最新進(jìn)展：完成指揮部領(lǐng)導(dǎo)交辦的其他任務(wù)。

（2）信息發(fā)布與媒體接待組

信息發(fā)布與媒體接待組主要職責(zé)是負(fù)責(zé)聯(lián)絡(luò)、接待新聞媒體，組織新聞媒體采訪，震情信息在電視上滾動(dòng)播出；按指揮部的要求，組織有關(guān)新聞發(fā)布會(huì)：負(fù)責(zé)監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)媒體不良信息：負(fù)責(zé)接待境外媒體的采訪，做好臺(tái)灣及其附近海域地震信息收集。

（3）對(duì)外協(xié)調(diào)組

對(duì)外協(xié)調(diào)組的主要職責(zé)是根據(jù)省抗震救災(zāi)指揮部領(lǐng)導(dǎo)命令，聯(lián)系并通知省抗震救災(zāi)指揮部成員到位：聯(lián)系并通知省地震災(zāi)害緊急救援隊(duì)：向應(yīng)急救援司報(bào)告應(yīng)急工作開(kāi)展情況并視情提出支援請(qǐng)求：向華東應(yīng)急協(xié)作聯(lián)動(dòng)區(qū)成員通報(bào)應(yīng)急工作開(kāi)展情況并視情提出支援請(qǐng)求：參與協(xié)調(diào)地震應(yīng)急救援國(guó)際和閩臺(tái)地區(qū)交流合作，收集整理境外官方或科研組織與本次地震相關(guān)的科研文章和成果。

（二）業(yè)務(wù)技術(shù)組主要由災(zāi)情評(píng)估組、應(yīng)急宣傳組、監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)組和應(yīng)急技術(shù)保障組構(gòu)成。

（1）災(zāi)情評(píng)估組

災(zāi)情評(píng)估組的主要職責(zé)是負(fù)責(zé)在地震發(fā)生后，在最短的時(shí)間內(nèi)，迅速收集災(zāi)情、社情信息，組織專家對(duì)震情信息、災(zāi)情、社情速報(bào)信息、震害預(yù)測(cè)系統(tǒng)評(píng)估結(jié)果以及震區(qū)抗震設(shè)防等情況進(jìn)行綜合分析判斷，向指揮長(zhǎng)提供地震可能造成的破壞和損失程度的判斷，提出應(yīng)急級(jí)別是否升級(jí)等建議，為應(yīng)急指揮工作決策提供初步參考依據(jù)。發(fā)布災(zāi)情評(píng)估，向現(xiàn)場(chǎng)工作隊(duì)提供各地市災(zāi)情、社情匯總信息及現(xiàn)場(chǎng)工作隊(duì)開(kāi)展工作的指導(dǎo)性意見(jiàn)，協(xié)助現(xiàn)場(chǎng)工作隊(duì)制作出宏觀烈度圖。

（2）應(yīng)急宣傳組

應(yīng)急宣傳組的主要職責(zé)是負(fù)責(zé)聯(lián)系、收集震區(qū)工作過(guò)程中的各種情況，第一時(shí)間對(duì)現(xiàn)場(chǎng)情況和應(yīng)急工作內(nèi)容進(jìn)行組織宣傳報(bào)道；組織我局門戶網(wǎng)站宣傳，開(kāi)通咨詢熱線電話并組織專家進(jìn)行答疑，協(xié)助地震現(xiàn)場(chǎng)做好辟謠工作。

（3）監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)組

監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)組的主要職責(zé)是負(fù)責(zé)全省應(yīng)急期間的監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)工作；發(fā)布震情信息；按中國(guó)地震局有關(guān)規(guī)定要求完成速報(bào)工作；提供公益短信內(nèi)容；提交烈度分布圖；召開(kāi)震情會(huì)商會(huì)；負(fù)責(zé)各種地震前兆異常的落實(shí)；提出震情趨勢(shì)意見(jiàn)。

（4）應(yīng)急技術(shù)保障組

應(yīng)急技術(shù)保障組的主要職責(zé)是負(fù)責(zé)應(yīng)急指揮中心及技術(shù)系統(tǒng)的正常運(yùn)行；負(fù)責(zé)現(xiàn)場(chǎng)通信指揮車正常運(yùn)行；負(fù)責(zé)提供地震現(xiàn)場(chǎng)地形圖和地質(zhì)構(gòu)造圖等：負(fù)責(zé)提供現(xiàn)場(chǎng)工作的共用技術(shù)裝備及工作隊(duì)員裝備；確保省局內(nèi)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、政務(wù)信息網(wǎng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

（三）后勤保障組

后勤保障組的主要職責(zé)是負(fù)責(zé)應(yīng)急期間的后勤保障和應(yīng)急車輛準(zhǔn)備及駕駛員調(diào)派等工作：負(fù)責(zé)地震應(yīng)急現(xiàn)場(chǎng)的后勤保障工作：協(xié)助有關(guān)部門開(kāi)設(shè)地震應(yīng)急現(xiàn)場(chǎng)指揮所，安排現(xiàn)場(chǎng)工作隊(duì)的食宿：協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)卣块T解決現(xiàn)場(chǎng)工作隊(duì)所需人員、車輛及物資。

3.2美國(guó)ICS在福建省地震應(yīng)急指揮系統(tǒng)的導(dǎo)入

在美國(guó)的應(yīng)急管理中，應(yīng)急指揮系統(tǒng)中指揮機(jī)制的運(yùn)用，使應(yīng)急管理工作在突發(fā)事件中更加順暢地進(jìn)行。本論文借鑒美國(guó)ICS應(yīng)急指揮系統(tǒng)的優(yōu)點(diǎn)，彌補(bǔ)福建省地震應(yīng)急指揮系統(tǒng)的缺點(diǎn)，提出了福建省地震應(yīng)急指揮系統(tǒng)的新構(gòu)架圖（如圖4所示）。

導(dǎo)入后的地震應(yīng)急指揮系統(tǒng)，主要建立在福建省人民政府的大平臺(tái)上（如圖4所示），與省地震應(yīng)急預(yù)案相銜接，省領(lǐng)導(dǎo)為指揮員，其它部門各司其責(zé)。如增加安全官這個(gè)職位，主要是保障應(yīng)急行動(dòng)的各項(xiàng)安全，制止一切不安全的應(yīng)急行動(dòng)的職能。增加計(jì)劃組這個(gè)部門，主要是發(fā)揮負(fù)責(zé)預(yù)測(cè)分析、態(tài)勢(shì)監(jiān)控、方案制定、資源跟蹤等作用，組織中長(zhǎng)期的應(yīng)急行動(dòng)，保持與專家的溝通，同時(shí)制定地震現(xiàn)場(chǎng)專業(yè)救援隊(duì)伍分布及志愿者人員的安排。增加財(cái)務(wù)部門，由其監(jiān)督和管理地震應(yīng)急處置期間產(chǎn)生的一切費(fèi)用。增加監(jiān)管部門，對(duì)救災(zāi)不力、推諉、扯皮、延誤時(shí)機(jī)造成重大損失進(jìn)行司法取證及追責(zé)，體現(xiàn)應(yīng)急的高效。

與此同時(shí)，福建省應(yīng)急指揮系統(tǒng)機(jī)制體制應(yīng)及時(shí)改造。首先，要應(yīng)用推動(dòng)應(yīng)急指揮系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)化，使用統(tǒng)一的應(yīng)急預(yù)案、統(tǒng)一的應(yīng)急術(shù)語(yǔ)。第二，整合應(yīng)急指揮的信息、情報(bào)資源，使之應(yīng)急過(guò)程有可記載的授權(quán)文書(shū)，錄音、計(jì)時(shí)文檔等數(shù)據(jù)信息，體現(xiàn)現(xiàn)場(chǎng)行動(dòng)專業(yè)化的作業(yè)。第三，應(yīng)加大對(duì)財(cái)務(wù)監(jiān)管力度，由于地震現(xiàn)場(chǎng)復(fù)雜情況多變，急于救援，不計(jì)成本，核算工作要貫穿應(yīng)急工作整個(gè)過(guò)程。最后，推進(jìn)應(yīng)急減災(zāi)的志愿者建設(shè)，要注重日常的專業(yè)訓(xùn)練，有效組織有序引導(dǎo)，發(fā)揮出志愿者應(yīng)有的作用。

美國(guó)ICS應(yīng)急指揮系統(tǒng)在福建省地震應(yīng)急指揮系統(tǒng)的導(dǎo)人，體現(xiàn)出四大優(yōu)點(diǎn)。一是注重政府統(tǒng)一指揮，避免政出多門，協(xié)調(diào)不動(dòng)：二是提升三大能力，即對(duì)大震巨災(zāi)的應(yīng)對(duì)能力，并行處置互動(dòng)能力，后勤保障的調(diào)配能力：三是事件的預(yù)案與流程、功能與職責(zé)、目標(biāo)與任務(wù)、記錄與評(píng)價(jià)、需求與響應(yīng)都能得到有效的掌控：四是在應(yīng)急期間實(shí)行各部門全程監(jiān)管，對(duì)反應(yīng)緩慢、應(yīng)對(duì)措施不力等進(jìn)行追責(zé)。

4.結(jié)語(yǔ)

本文從美國(guó)應(yīng)急管理和福建省應(yīng)急管理比較分析，提出各自不同的特點(diǎn)，并詳細(xì)的介紹了美國(guó)ICS應(yīng)急指揮系統(tǒng)的內(nèi)容，分析了美國(guó)應(yīng)急指揮系統(tǒng)的優(yōu)勢(shì)和聯(lián)合指揮機(jī)制，學(xué)習(xí)美國(guó)成功的經(jīng)驗(yàn)來(lái)彌補(bǔ)福建省應(yīng)急指揮系統(tǒng)的不足，提出了福建省應(yīng)急指揮系統(tǒng)的組織架構(gòu)新思路和對(duì)福建省應(yīng)急指揮系統(tǒng)建設(shè)建議，采用實(shí)證研究方法，從地震應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)影響因素的理論及假說(shuō)方面進(jìn)行分析，對(duì)福建省地震應(yīng)急管理工作中存在的問(wèn)題進(jìn)行梳理。針對(duì)福建省應(yīng)急管理存在的問(wèn)題，提出要減輕地震災(zāi)害，首先要建立一套完善的地震應(yīng)急體系，包括應(yīng)急預(yù)案體系、地震應(yīng)急組織體系、應(yīng)急保障體系等；要建立一套應(yīng)急機(jī)制，包括地震知識(shí)宣傳、地震應(yīng)急聯(lián)動(dòng)與協(xié)作機(jī)制和地震應(yīng)急社會(huì)動(dòng)員機(jī)制等。