徐凌(廣州大學(xué),廣州510006)
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生態(tài)型責(zé)任政府建構(gòu)的契約式路徑選擇與流程再造*
徐凌
(廣州大學(xué),廣州510006)
摘要:近年來,伴隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展,環(huán)境污染和生態(tài)保護(hù)的問題已經(jīng)成為當(dāng)今行政管理實(shí)踐探索和理論研究關(guān)注的焦點(diǎn)。本文從當(dāng)代中國生態(tài)文明建設(shè)的背景出發(fā),首先對(duì)生態(tài)型責(zé)任政府進(jìn)行定位與解讀;接著,指出生態(tài)型責(zé)任政府的契約式路徑研究是對(duì)保證政府生態(tài)責(zé)任得到切實(shí)追究和落實(shí)的重要方式和渠道;最后,在制度建構(gòu)主義思想指導(dǎo)下,通過對(duì)生態(tài)型責(zé)任政府政治契約的建構(gòu)步驟的設(shè)計(jì),完成對(duì)生態(tài)型責(zé)任政府的“理念—建構(gòu)路徑—流程與制度設(shè)計(jì)”的一體化研究與解讀。
關(guān)鍵詞:生態(tài)文明;生態(tài)型責(zé)任政府;政府生態(tài)責(zé)任;契約路徑
*本文系2013年國家社科基金青年項(xiàng)目:生態(tài)文明建設(shè)中的政府責(zé)任研究(13CZZ004)的階段性成果、2014年國家留學(xué)基金公派青年骨干教師博士后訪問學(xué)者項(xiàng)目成果。
近年來,中國政府已將生態(tài)文明建設(shè)作為重要的任務(wù)和使命給予關(guān)注和重視。中共十七大報(bào)告首次把“生態(tài)文明”這一理念寫進(jìn)黨的行政綱領(lǐng),十八報(bào)告更將生態(tài)文明建設(shè)作為一個(gè)重要的工作目標(biāo)和任務(wù)加以重視和發(fā)展。但是,社會(huì)各界對(duì)環(huán)境污染問題的頻頻曝光,從側(cè)面反映出政府生態(tài)責(zé)任意識(shí)的缺失或政府生態(tài)責(zé)任落實(shí)的不到位,大大影響到民眾對(duì)政府的信任指數(shù)。雖然中國政府已明顯關(guān)注到政府執(zhí)政過程中生態(tài)責(zé)任的重要性,并已積極采取一些做法來推進(jìn)政府生態(tài)責(zé)任的落實(shí),但是收效并不明顯。政府生態(tài)責(zé)任的有效落實(shí),并非簡簡單單地通過設(shè)計(jì)一個(gè)制度或出臺(tái)一個(gè)政府績效生態(tài)評(píng)估體系即可奏效,它需要從根本性的價(jià)值理念或思想體系出發(fā),通過相關(guān)運(yùn)作流程體系的配備,進(jìn)而考慮到相關(guān)制度配備來最終形成,即我們所說的“理論—流程—制度運(yùn)作”一體化設(shè)計(jì)過程。在解決政府生態(tài)責(zé)任的落實(shí)問題上,只依靠理論,沒有相應(yīng)的制度對(duì)接,是無法落地的,也會(huì)導(dǎo)致理論的空洞化和虛無性,它需要配備相應(yīng)制度設(shè)置體系,從而充分體現(xiàn)出理論的強(qiáng)大指導(dǎo)價(jià)值與意義,這就是我們常說的有效實(shí)現(xiàn)行政倫理的制度化;但只有制度,卻沒有相應(yīng)的行政倫理思想基礎(chǔ),就會(huì)導(dǎo)致制度的靈魂層面的缺失,出現(xiàn)我們常見的制度虛擬化運(yùn)作或制度短命現(xiàn)象,所以在制度設(shè)計(jì)之初,必須充分考慮該制度的理論依據(jù)或基礎(chǔ),這就是我們常說的有效實(shí)現(xiàn)制度的倫理化。本文以政府生態(tài)責(zé)任有效落實(shí)為研究目的展開一系列的政策建議與思考,在具體提出政府生態(tài)責(zé)任清算對(duì)策之前,我們必須先找到一個(gè)合理的解決問題的研究路徑,或有一種有效的理論工具,并在此基礎(chǔ)上展開進(jìn)一步的理論探析。
1.生態(tài)型責(zé)任政府的提出
在生態(tài)文明建設(shè)中,將生態(tài)文明與政府運(yùn)作有效聯(lián)系起來的研究,要?dú)w功于生態(tài)型政府理論的產(chǎn)生。生態(tài)型政府理論是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與自然環(huán)境矛盾日益突顯的背景下應(yīng)運(yùn)而生,是科學(xué)發(fā)展觀在行政領(lǐng)域的具體體現(xiàn),它強(qiáng)調(diào)政府必須在注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的同時(shí),關(guān)注到國家和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展問題,將生態(tài)效益作為一個(gè)根本價(jià)值取向,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和自然和諧共生、共同發(fā)展。
黃愛寶首次提出了“生態(tài)型政府”的學(xué)術(shù)概念。①他認(rèn)為,“生態(tài)型政府”是指將實(shí)現(xiàn)人與自然的自然性和諧作為其基本目標(biāo),將遵循自然生態(tài)規(guī)律和促進(jìn)自然生態(tài)平衡作為其基本職能,并將這種目標(biāo)與職能貫穿到政府制度、行為、能力和政府文化等諸方面之中的政府,其直接目的在于實(shí)現(xiàn)對(duì)一個(gè)政府的目標(biāo)、法律、政策、職能、體制、機(jī)構(gòu)、能力、文化等諸方面的生態(tài)化。他認(rèn)為,生態(tài)的概念應(yīng)定位在實(shí)現(xiàn)任何事物主體與其周圍環(huán)境和諧的哲學(xué)世界觀與方法論,那就意味著生態(tài)型政府的內(nèi)涵是:既要追求人與自然的自然性和諧,又要追求人與自然的能動(dòng)性和諧,并實(shí)現(xiàn)二者之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。姚志友、劉祖云根據(jù)庫恩的范式理論認(rèn)為生態(tài)型政府可以界定為,以生態(tài)文明為向?qū)?,以?jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境友好為政府的雙重目標(biāo),在政府管理價(jià)值、管理規(guī)則與管理對(duì)象三個(gè)方面都轉(zhuǎn)向“生態(tài)型”或遵從“生態(tài)化”的政府治理模式。②當(dāng)然,還有一些學(xué)者還從制度設(shè)計(jì)等角度展開對(duì)生態(tài)型政府的研究與探討。這些研究盡管視角不同,但都強(qiáng)調(diào)了生態(tài)型政府的目標(biāo)就是要實(shí)現(xiàn)行政系統(tǒng)和自然系統(tǒng)的適應(yīng)與平衡,探索人與自然的和諧共生,將環(huán)境保護(hù)放在政府職能的首要位置?,F(xiàn)階段的生態(tài)型政府研究大多集中于純理論層面的界定或是對(duì)生態(tài)型責(zé)任政府建構(gòu)的較為零散的制度思考,而生態(tài)型政府的現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)化和對(duì)政府生態(tài)責(zé)任的有效追究與落實(shí)明顯不足。
為了保證生態(tài)型政府的切實(shí)打造,我們主張通過責(zé)任政府的建構(gòu)思路,切實(shí)保證生態(tài)型政府理念的有效達(dá)成。生態(tài)型責(zé)任政府是在責(zé)任政府研究中,將政府生態(tài)責(zé)任指標(biāo)融入政府責(zé)任體系建構(gòu)之中,強(qiáng)調(diào)在政府保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步的同時(shí),還必須注重政府生態(tài)責(zé)任的有效追究與落實(shí)。生態(tài)型責(zé)任政府建構(gòu)是我國生態(tài)文明建設(shè)在政治與行政領(lǐng)域中的具體體現(xiàn),它與當(dāng)代理論界中有關(guān)生態(tài)型政府的理論有著共同的價(jià)值立場和使命。
2.關(guān)于生態(tài)型責(zé)任政府的定位與解讀
生態(tài)型責(zé)任政府,是對(duì)責(zé)任政府建構(gòu)時(shí),注入了政府生態(tài)責(zé)任這一重要考量因子,它主張將“理性生態(tài)人的”行政價(jià)值理念注入到責(zé)任政府的價(jià)值追求中,主要包括如下三個(gè)層面的解讀:
第一,對(duì)責(zé)任政府的新型時(shí)代解讀,強(qiáng)調(diào)“理性生態(tài)人”行政價(jià)值理念的有效注入。生態(tài)型責(zé)任政府的建構(gòu)的首要步驟在于建構(gòu)并堅(jiān)持“理性生態(tài)人”的行政價(jià)值理念。政府行政時(shí),肯定會(huì)考慮國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與進(jìn)步,但“理性經(jīng)濟(jì)人”的價(jià)值理念在指導(dǎo)政府行政時(shí)難免會(huì)導(dǎo)致“經(jīng)濟(jì)短視”的政府行為?;凇袄硇越?jīng)濟(jì)人”價(jià)值理念作用于政治與行政領(lǐng)域中產(chǎn)生的局限性,必須有一種立足國家和民族可持續(xù)性發(fā)展的價(jià)值理念?!袄硇陨鷳B(tài)人”行政價(jià)值觀,則是強(qiáng)調(diào)在追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步的同時(shí),考慮到未來的代際公平和生態(tài)正義的問題,最終實(shí)現(xiàn)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與生態(tài)的和諧發(fā)展。
第二,對(duì)當(dāng)代政府責(zé)任體系建構(gòu)的新型解讀,融入政府生態(tài)責(zé)任的追究與落實(shí)。生態(tài)型責(zé)任政府中,存在一個(gè)政府責(zé)任體系建構(gòu),主要在倫理責(zé)任(主觀上的道義責(zé)任)與崗位責(zé)任(客觀責(zé)任),其中政府生態(tài)責(zé)任既會(huì)體現(xiàn)在政府主觀責(zé)任(道義責(zé)任)方面,也會(huì)通過生態(tài)責(zé)任指標(biāo)和績效要求表現(xiàn)為具體的客觀責(zé)任(崗位責(zé)任)當(dāng)中。在這個(gè)政府責(zé)任體系中,政府生態(tài)責(zé)任只是其中一個(gè)責(zé)任指標(biāo),但在生態(tài)型責(zé)任政府建構(gòu)中,政府生態(tài)責(zé)任與政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展責(zé)任指標(biāo)有一個(gè)科學(xué)的構(gòu)成,并非只是對(duì)政府生態(tài)責(zé)任的孤立追究,強(qiáng)調(diào)的是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與生態(tài)的平衡與和諧發(fā)展。
第三,主張通過契約(合同)的路徑實(shí)現(xiàn)生態(tài)型責(zé)任政府的責(zé)任追究與落實(shí)問題。對(duì)責(zé)任政府的建構(gòu)有很多種研究路徑,而契約是一種十分有效的責(zé)任鎖定與追究方式。通過契約,對(duì)政府列出明確的責(zé)任清單,并通過民眾、代議機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)或執(zhí)政黨對(duì)政府的履約情況進(jìn)行監(jiān)督和責(zé)任清算,最終有效達(dá)成生態(tài)型責(zé)任政府的切實(shí)打造。
契約路徑是實(shí)現(xiàn)政府責(zé)任追究的一個(gè)有效方式。契約路徑就是強(qiáng)調(diào)通過引入契約(合同)的思維方式,在政府與民眾之間建立一種相互的、具有法律效力的權(quán)責(zé)關(guān)系,最終保證簽約雙方的權(quán)利與責(zé)任的落實(shí)。通過契約路徑來探討政府責(zé)任的有效落實(shí)問題,其實(shí)在人類社會(huì)生活的實(shí)踐層面和學(xué)術(shù)理論研究層面已有悠久的研究歷史,并積累了豐碩的成果。在實(shí)踐中,人們很早就將契約作為一種有效的權(quán)利和責(zé)任保障方式,運(yùn)用于現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行之中;與此相伴隨,合同法的不斷發(fā)展和演進(jìn)也印證出契約對(duì)于責(zé)任落實(shí)和權(quán)利保障方面體現(xiàn)出的強(qiáng)大威力。而在政治學(xué)理論研究中,社會(huì)契約論的產(chǎn)生與發(fā)展,都是很多杰出學(xué)者關(guān)注的焦點(diǎn);在政府實(shí)踐與運(yùn)作中,也有很多契約路徑的成功運(yùn)行的先例,最典型的就是政約思想和契約憲政在政府現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中的轉(zhuǎn)化。當(dāng)然,契約思想對(duì)當(dāng)代政府實(shí)踐影響最為顯著的部分,主要體現(xiàn)在新公共管理運(yùn)動(dòng)中契約外包的有效運(yùn)行。在借鑒前人研究的豐富成果基礎(chǔ)上,結(jié)合當(dāng)今中國的政府生態(tài)責(zé)任的追究與落實(shí)時(shí),我們完全可以將契約思想進(jìn)行縱深化應(yīng)用和轉(zhuǎn)化,在鎖定政府生態(tài)責(zé)任的前提下,以政府和民眾簽約的方式,簽約時(shí)將政府的生態(tài)責(zé)任的內(nèi)容和條款給予明確具體的界定和說明,當(dāng)履約者沒有按承諾履約時(shí),就可立即啟動(dòng)相應(yīng)的責(zé)任清算機(jī)制,以保證政府生態(tài)責(zé)任的最終落實(shí)。在此,我們主張通過政治契約實(shí)現(xiàn)政府生態(tài)責(zé)任的有效鎖定。
政治契約是指議會(huì)(或公民)與政府或政府首腦之間的契約,強(qiáng)調(diào)政府客觀責(zé)任的有效落實(shí)與責(zé)任追究,它涉及政府的合法性問題。政治契約的雙方是:國家(人民)與政府或政府首腦。而在實(shí)際契約操作中,則是通過人民的代議機(jī)關(guān)和相應(yīng)級(jí)別的政府首腦之間簽訂。代議機(jī)關(guān)內(nèi)部專門設(shè)置的對(duì)政府進(jìn)行日常監(jiān)督的機(jī)構(gòu)是保證政治契約有效得到執(zhí)行的第三方。政治契約中,從人民這一方轉(zhuǎn)移出來的權(quán)力是讓政府行使的行政權(quán),當(dāng)然,人民也通過簽約的形式表示對(duì)該政府的服從態(tài)度,接受政府的統(tǒng)治和管理;而作為契約另一方的政府來說,必須以其得以上任的“施政綱領(lǐng)”中許諾的內(nèi)容為依據(jù),保證在其上任之后將其允諾內(nèi)容轉(zhuǎn)化成為現(xiàn)實(shí)。當(dāng)某屆政府在任職期間,并沒有按其“施政綱領(lǐng)”中所規(guī)劃的路線展開,或政績并不如意,那么人民的代議機(jī)關(guān)就有權(quán)以沒有按契約要求如實(shí)履約為由,對(duì)該屆政府的去留展開質(zhì)疑,最嚴(yán)重的后果就表現(xiàn)為對(duì)該屆政府的推翻,即解約。
為了保證政府生態(tài)責(zé)任的有效落實(shí),我們主張從政府與民眾之間簽訂的政府契約入手,該契約的內(nèi)容主要體現(xiàn)在即將上任的政府的施政綱領(lǐng)中。民眾在與政府簽訂政治契約的時(shí)候,必須在該契約內(nèi)容中明確政府的生態(tài)責(zé)任。在現(xiàn)實(shí)政府運(yùn)行中,政府生態(tài)責(zé)任沒法落實(shí)到位的一個(gè)很重要的原因在于,某屆政府在執(zhí)政前,根本就沒有對(duì)政府生態(tài)責(zé)任方面作出任何的承諾,政府更多會(huì)以經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)的穩(wěn)定繁榮作為自已績效考核的重點(diǎn),會(huì)對(duì)施政綱領(lǐng)中所承諾的內(nèi)容進(jìn)行履約,而對(duì)于沒有明確承諾的部分,是不會(huì)花費(fèi)過多精力的。正是施政綱領(lǐng)中沒有明確指出政府生態(tài)責(zé)任的具體內(nèi)容,就導(dǎo)致政府執(zhí)政過程中,由于對(duì)政府生態(tài)責(zé)任欠缺明確的承諾,理所當(dāng)然就不會(huì)成為其施政過程的重點(diǎn)或給予考慮的部分。為此,我們主張?jiān)谡纹跫s環(huán)節(jié),必須有效注入補(bǔ)充政府生態(tài)責(zé)任內(nèi)容,它是保證政府生態(tài)責(zé)任得以有效落實(shí)的前提和基礎(chǔ)。
但是,政治契約在整個(gè)生態(tài)型責(zé)任政府建構(gòu)中,它只是一個(gè)中間層面,要想把政府的生態(tài)責(zé)任真正落實(shí)到位,需要一個(gè)契約系統(tǒng)工程設(shè)計(jì):政治契約的背后還涉及更高一層的生態(tài)型責(zé)任政府道德契約的建構(gòu),即生態(tài)行政倫理思想,它是政治契約的元精神和基本指導(dǎo)理念,它強(qiáng)調(diào)政府對(duì)生態(tài)環(huán)境的關(guān)注和可持續(xù)發(fā)展理念的信奉;此外,政治契約還需要通過一定的流程設(shè)計(jì)和配套制度來保證政府生態(tài)責(zé)任的最終追究與落實(shí)。中國政府目前已經(jīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展給予很高的認(rèn)同,強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明建設(shè)的重要性,這是生態(tài)型責(zé)任政府的政治契約建構(gòu)的有力的政策背景支持。
第一,政治契約是生態(tài)型責(zé)任政府道德契約基礎(chǔ)上的有效推進(jìn)。
政治契約及其運(yùn)行機(jī)制的設(shè)置,是生態(tài)型責(zé)任政府的道德契約基礎(chǔ)上的“加法式”或“推進(jìn)式”安排和設(shè)計(jì)。政治契約以道德契約的存在為前提,道德契約建構(gòu)出了生態(tài)型責(zé)任政府的靈魂和元精神,并借助政治契約實(shí)現(xiàn)了由政府對(duì)生態(tài)環(huán)境關(guān)注的道義責(zé)任向政府崗位責(zé)任的追加與推進(jìn)。政治契約的存在,使生態(tài)型責(zé)任政府建構(gòu)變得更加具有可操作性和可檢驗(yàn)性,也是對(duì)政府合法性的最有力的捍衛(wèi)和解讀;通過政治契約,更能有效彰顯出生態(tài)型責(zé)任政府道德契約的人民主權(quán)思想,當(dāng)政府不能有效履約,人民可以解約,即通過推翻舊政府,建立新政府的方式,來體現(xiàn)主權(quán)在民的“契約憲政”精神。
第二,契約憲政是政治契約的重要背景制度和理論鏈接軸。
憲政是責(zé)任政府政治契約的重要背景制度,它肩負(fù)著道德契約與政治契約之間鏈接軸的使命。在道德契約的理論溯源中,我們不可避免地談到了契約憲政思想,而在政治契約理論溯源部分,權(quán)力制衡中的代議制更成為了憲政思想在政府現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)化中的典范。道德契約層已經(jīng)蘊(yùn)涵了憲政的精神,道德契約會(huì)以憲法的原則和規(guī)范的形式得到根本體現(xiàn);在進(jìn)入到政治契約層之后,憲政就進(jìn)一步以憲制的形式具體追究政府的崗位責(zé)任問題。憲政制度是政治契約的重要背景制度,通過憲政有效地將道德契約層建構(gòu)與政府契約層進(jìn)行有效鏈接與縫合,也實(shí)現(xiàn)了由道德契約向政治契約的順利過渡和推進(jìn)。其實(shí),憲政與后續(xù)制度設(shè)計(jì)中的政府生態(tài)責(zé)任清算問題是有致命關(guān)聯(lián)的。
第三,施政綱領(lǐng)是政治契約的具體內(nèi)容體現(xiàn)。
生態(tài)型責(zé)任政府的政治契約強(qiáng)調(diào)政府的崗位責(zé)任的有效達(dá)成與落實(shí)。在現(xiàn)實(shí)中,主要以政府的施政綱領(lǐng)為具體表現(xiàn)形式。政府的施政綱領(lǐng)是對(duì)即將上任的政府未來執(zhí)政理念、思路與目標(biāo)的綜合體現(xiàn),政府也正是由于成功的施政綱領(lǐng)設(shè)計(jì),才取得代議機(jī)關(guān)中代表或選民的支持和認(rèn)同,從而獲取政府執(zhí)政的合法性。于是,施政綱領(lǐng)(即在選舉時(shí)的競選綱領(lǐng))就成為衡量政府行政成功得失的重要標(biāo)尺,它也是政治契約的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)。政府首腦上任時(shí),必須將施政綱領(lǐng)以就職演說的形式來實(shí)現(xiàn)政治契約的正式公布和承諾,并以此作為檢測(cè)政府是否最終有效履約的依據(jù)。生態(tài)型責(zé)任政府中的政治契約,無形中就要求政府將生態(tài)責(zé)任明確補(bǔ)充到政府的施政綱領(lǐng)中,并盡可能地具體化,并以此作為檢驗(yàn)政府是否有效履約的依據(jù)。在此階段,施政綱領(lǐng)和就職演說尤其關(guān)鍵,前者明確政府在生態(tài)責(zé)任方面的履約內(nèi)容,后者則是要求政府對(duì)民眾進(jìn)行公開的承諾儀式,這是強(qiáng)化政府生態(tài)責(zé)任意識(shí)的重要手段。
當(dāng)然,政治契約的存在只為政府生態(tài)責(zé)任的追究提供了一個(gè)解決問題的路徑,我們?nèi)皂毨^續(xù)前進(jìn),進(jìn)一步探討政治契約的建構(gòu)步驟與流程,最終實(shí)現(xiàn)生態(tài)型責(zé)任政府的有效打造,有效保證政府生態(tài)責(zé)任的追究與落實(shí)。
政治契約有效運(yùn)行必須有一套行之有效的步驟與流程設(shè)計(jì),在對(duì)當(dāng)代西方國家實(shí)踐中的寶貴經(jīng)驗(yàn)借鑒和對(duì)理論研究成果部分吸收與采納的基礎(chǔ)上,我們提出了政治契約有效建構(gòu)流程(如圖1所示),它包括政治契約的憲法保障、競爭性候選人與施政綱領(lǐng)(競選演說)、簽約與承諾(公布政綱與簽約儀式)、代議機(jī)關(guān)的日常監(jiān)督與責(zé)任清算這五個(gè)步驟。
圖1 政治契約的建構(gòu)流程
1.政治契約法律地位的權(quán)威性與強(qiáng)調(diào)性
對(duì)于契約憲政的最大可取之處,在于通過憲法的明確規(guī)定來對(duì)政府的權(quán)力進(jìn)行制衡。為了保證政府與民眾簽訂的政治契約能得到有效的落實(shí),必須在憲法或至少法律上體現(xiàn)出政治契約所具有的權(quán)威性和強(qiáng)制力。政治契約的本質(zhì)是“主權(quán)在民”,是在政治與民眾合意的前提下,對(duì)于共同簽訂的政治契約在法律的地位上的認(rèn)同與保證。而政府生態(tài)責(zé)任的最根本一點(diǎn)在于謀求整個(gè)國家和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展,有效維護(hù)代際公平,為子孫的未來發(fā)展創(chuàng)造并傳承出有益的生態(tài)環(huán)境保障,這個(gè)是對(duì)政府道義責(zé)任中的正義與公平的意義完善與內(nèi)涵補(bǔ)充?;趯?duì)政府追求的公平與正義的生態(tài)文明建設(shè)背景下的新型定位與解讀,也必須在國家法律制度層面給予足夠的補(bǔ)充與完善。國家和政府在進(jìn)行治理時(shí),生態(tài)文明與可持續(xù)發(fā)展的理念已經(jīng)成為政府道義責(zé)任中不可或缺的重要內(nèi)容,我們必須在法律層面也給予及時(shí)的補(bǔ)充和認(rèn)同。同時(shí),還必須在憲法或法律層面確保代議機(jī)關(guān)的權(quán)威性問題,這是保證后續(xù)政府責(zé)任清算工作得以有效開展的前提。我們除了在法律上保證代議機(jī)關(guān)對(duì)政府監(jiān)督與制衡的權(quán)力和地位的權(quán)威度與強(qiáng)制力外,還必須通過進(jìn)一步制定相關(guān)條款來確保代議機(jī)關(guān)的監(jiān)督力與制衡力。
總之,責(zé)任政府政治契約的法律保障,要求將政治契約在內(nèi)容和運(yùn)作流程上均取得憲法或法律的支持和認(rèn)可,這是責(zé)任政府政治契約建構(gòu)中首要進(jìn)行的法制準(zhǔn)備階段。沒有這一步的先行,很多后續(xù)工作將由于不具有足夠的權(quán)威度和法律保障而受到阻礙,甚至擱淺。唯有在憲法上對(duì)政治契約進(jìn)行科學(xué)定位和規(guī)范,才能保證其在現(xiàn)實(shí)中的順利開展和實(shí)施。
2.政治契約內(nèi)容構(gòu)成的完整性與競爭性
此環(huán)節(jié)要求對(duì)幾個(gè)有競爭性的政府首腦候選人及其“施政綱領(lǐng)”進(jìn)行衡量與評(píng)價(jià),然后在此基礎(chǔ)上由代議機(jī)關(guān)做出抉擇。在此環(huán)節(jié)和階段,必須保證政治契約簽訂之前備選方案的競爭性和透明性,從而促進(jìn)各參與角逐的方案的質(zhì)量和水平。為此,要注意做好兩方面的工作:一是營造好備選方案(下屆政府首腦候選人及其施政綱領(lǐng))的公平、透明競爭的條件與氛圍。這要求在下任政府首腦提名機(jī)制上,主張至少存在兩個(gè)以上的候選人和方案,然后保證各備選方案得到公布的前提下,再以投票表決的方式?jīng)Q定取舍。二是建立備選方案的公開機(jī)制與流程。
在我們主張政府生態(tài)責(zé)任的追究與落實(shí)時(shí),要求在政府與民眾簽訂政治契約的時(shí)候,就直接將政府的生態(tài)責(zé)任的具體內(nèi)容明確補(bǔ)充到政治契約中。政府在執(zhí)政期間,除了向民眾保證整個(gè)國家和社會(huì)的經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)的整體進(jìn)步,還要將生態(tài)環(huán)境保護(hù)和保持持續(xù)發(fā)展明確圈入政府執(zhí)政目標(biāo),即必須明確體現(xiàn)在政府的未來施政綱領(lǐng)之中。民眾或代議機(jī)關(guān)在對(duì)幾個(gè)具有競爭性的政府施政綱領(lǐng)進(jìn)行判斷與抉擇時(shí),那些將政府生態(tài)責(zé)任作為政府未來執(zhí)政目標(biāo)與方向之一的競爭綱領(lǐng)將會(huì)更受支持。
3.政治契約的簽約與承諾機(jī)制
在通過政府首腦候選人的施政綱領(lǐng)及其執(zhí)政能力的基本考量和權(quán)衡之后,代議機(jī)關(guān)要做出抉擇,并與即將執(zhí)政的新一屆政府簽訂政治契約。該契約內(nèi)容必須規(guī)定出即將上任的政府的使命與責(zé)任,這主要以參與競選時(shí),候選人提出的競選綱領(lǐng)為藍(lán)本,并要求獲勝簽約的即將上任的政府首腦進(jìn)行明確的承諾。在這個(gè)階段,主要做好以下環(huán)節(jié):一是要有政治契約的簽約儀式。簽約儀式的存在,體現(xiàn)并標(biāo)志著政治契約的莊嚴(yán)性和神圣性,也是代議機(jī)關(guān)對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督與制衡的權(quán)威性的重要體現(xiàn),更是強(qiáng)化和督促即將執(zhí)政的政府的崗位責(zé)任和使命精神。二是要有即將上任的政府首腦的就職演說或是關(guān)于其施政綱領(lǐng)公布天下的程序安排。對(duì)即將執(zhí)政的政府的施政綱領(lǐng)進(jìn)行公布的環(huán)節(jié),目的是為了讓全社會(huì)公眾有效了解新一屆政府的任職目標(biāo)與計(jì)劃,也更有利于社會(huì)各界對(duì)政府的監(jiān)督,進(jìn)一步對(duì)即將執(zhí)政的政府的有效履約起到促進(jìn)作用。
即將上任的政府首腦要代表新一屆的政府,將施政綱領(lǐng)以正式文本的形式給予公布,這是政治契約的重要外部表現(xiàn)形式;然后通過新一屆政府首腦的就職演說,完成政治契約的口頭承諾儀式,進(jìn)而強(qiáng)化政府對(duì)政治契約的莊嚴(yán)性和民眾對(duì)政治契約的監(jiān)督性。為了保證生態(tài)型責(zé)任政府的切實(shí)打造,除了政治契約中有明確規(guī)定政府生態(tài)責(zé)任內(nèi)容之外,新一屆政府首腦在就職演說和承諾中,也明確將政府生態(tài)責(zé)任的履行作為其中重要部分加以闡述或說明。
4.政治契約的履約監(jiān)督機(jī)制
首先,明確政治契約的監(jiān)督主體,并保證其合法性和權(quán)威性。政治契約的監(jiān)督主體,也叫政府責(zé)任受體,它主要有民眾、代議機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等形式。其中,代議機(jī)關(guān)往往是行使日常政府履約監(jiān)督的最為有效的監(jiān)督主體,為此,我們必須強(qiáng)調(diào)有效履約監(jiān)督職能的權(quán)威性。
政治契約在簽訂之后,就開始生效,但作為簽約一方的民眾或代議機(jī)關(guān),對(duì)政治契約是否得到有效履行問題有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。為了保障監(jiān)督的切實(shí)到位,在監(jiān)督形式上要求,既要有階段性的對(duì)于政府工作報(bào)告的監(jiān)督和審查,還要有日常的監(jiān)督機(jī)制。日常監(jiān)督可以通過在代議機(jī)關(guān)內(nèi)特設(shè)的承擔(dān)對(duì)政府工作進(jìn)行專門監(jiān)督的部門來完成。在這方面,至少需要有兩方面的監(jiān)督內(nèi)容:一是對(duì)政府預(yù)算的審核及財(cái)政使用情況的評(píng)估機(jī)構(gòu)。西方一些發(fā)達(dá)國家的議會(huì)十分重視對(duì)政府的財(cái)政監(jiān)督權(quán)。除了政府預(yù)算的整體把關(guān)環(huán)節(jié)之外,更要關(guān)注對(duì)預(yù)算執(zhí)行效果的評(píng)估問題,這個(gè)環(huán)節(jié)直接決定著下一個(gè)階段政府預(yù)算計(jì)劃的制定問題。為此,還需要在代議機(jī)關(guān)內(nèi)部專設(shè)一個(gè)負(fù)責(zé)監(jiān)督政府預(yù)算和財(cái)政執(zhí)行效果的機(jī)構(gòu)。我們可以從美國的績效評(píng)估委員會(huì)的設(shè)立與運(yùn)行中吸取不少可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)與做法。二是對(duì)政府日常工作的監(jiān)督。英、法和新西蘭都在議會(huì)中設(shè)置一些專門的對(duì)政府日常監(jiān)督機(jī)構(gòu),保證議會(huì)對(duì)政府的隨時(shí)監(jiān)控問題。通過這些專職監(jiān)控機(jī)構(gòu)在代議機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立,要求它們通過常規(guī)化監(jiān)督,找出日常政府行政中出現(xiàn)的偏差,并及時(shí)做出糾偏。
其次,必須建立和健全新時(shí)期的政府責(zé)任指標(biāo)體系。為了保證生態(tài)型責(zé)任政府的有效打造和落實(shí),代議機(jī)關(guān)在履行對(duì)政府責(zé)任的監(jiān)督職能時(shí),要將政府生態(tài)責(zé)任作為重要的一項(xiàng)監(jiān)督與控制指標(biāo)。為了便于代議機(jī)關(guān)對(duì)政府履約情況的有效監(jiān)督,必須涉及政府責(zé)任指標(biāo)體系的建構(gòu)問題。關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)背景下的政府責(zé)任,除了要考慮到政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步方面的政府績效衡量,還應(yīng)及時(shí)將政府生態(tài)責(zé)任的指標(biāo)及時(shí)補(bǔ)充到政府績效指標(biāo)體系當(dāng)中。
5.政治契約的責(zé)任清算機(jī)制
代議機(jī)關(guān)對(duì)政府的監(jiān)督與控制力強(qiáng)弱的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)在于其能否對(duì)政府做出有效的責(zé)任清算:即當(dāng)政府出現(xiàn)沒有達(dá)到預(yù)計(jì)的要求,沒有履行應(yīng)有的道義責(zé)任和崗位責(zé)任時(shí),代議機(jī)關(guān)會(huì)對(duì)其進(jìn)行責(zé)任追究與查處,其中,終極責(zé)任清算就是對(duì)該屆不勝任政府的廢除或?qū)φ啄X的罷免,通過設(shè)立新一屆的政府或選出新的政府首腦取而代之。代議機(jī)關(guān)對(duì)政府責(zé)任清算機(jī)制的有效設(shè)立,是其監(jiān)督力強(qiáng)弱的重要指標(biāo)。在現(xiàn)實(shí)政府運(yùn)作中,政府之所以對(duì)政府生態(tài)責(zé)任的承擔(dān)不力,除了是因?yàn)樵谡?zé)任清單中欠缺明確的政府生態(tài)責(zé)任指標(biāo)的設(shè)定之外,還在于政府生態(tài)責(zé)任清算機(jī)制的不健全。
為此,我們主張通過完善政府責(zé)任清單或政府績效評(píng)估體系、健全政府官員罷免制度來推進(jìn)政府生態(tài)責(zé)任的清算工作。關(guān)于完善政府責(zé)任清單或政府績效評(píng)估指標(biāo)體系,目前在我國政府改革實(shí)踐與理念研究中已有一定層面的探索,但我們發(fā)現(xiàn),問題的關(guān)鍵不在于通過政府責(zé)任清單或政府績效評(píng)估來反映出政府生態(tài)責(zé)任承擔(dān)中的不足,而是在有效監(jiān)測(cè)出政府生態(tài)責(zé)任缺失或不足時(shí),如何做出有效追究與落實(shí),對(duì)政府沒有履行生態(tài)責(zé)任的承諾時(shí),如何做出有效的政府生態(tài)責(zé)任清算問題。根據(jù)契約憲政思想要求,代議機(jī)關(guān)對(duì)政府監(jiān)控的終極措施就是廢除、更換某屆政府或政府官員進(jìn)行罷免。關(guān)于官員罷免在法律制度建構(gòu)層面,我國已經(jīng)早有相關(guān)規(guī)定,但是將官員的罷免與生態(tài)責(zé)任清算有效結(jié)合方面,明顯力度不足:在官員罷免的法律制度執(zhí)行過程中,由于政府生態(tài)責(zé)任不到位而最終導(dǎo)致官員被罷免的情況十分鮮見??梢?,我國目前必須加大對(duì)政府生態(tài)責(zé)任清算中的官員罷免制度的研究,不能僅僅停留在政策口號(hào)層面,必須通過政府生態(tài)清算制度的體系安排來切實(shí)推進(jìn)政府生態(tài)責(zé)任清算的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作。
注釋:
①黃愛寶:《生態(tài)型政府初探》,《南京社會(huì)科學(xué)》2006年第1期。
②姚志友、劉祖云:《生態(tài)型政府:境遇、闡釋及其建構(gòu)》,《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第3期。
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(責(zé)任編輯方卿)
On the Contract Research Path and the Process Rebuilding of an Ecological Responsible Government
Xu Ling
Abstract:Recently,with the high -speed development of the economics in China,the protection of the ecological environment has become a important issue not only on the government's practical level,but also on the researcher's theoretical research level. In this paper,based on the background of the ecological civilization construction,we first give the definition of the ecological responsible government. And then,we argue that the contract path is the most effective choice during the construction of the ecological responsible government's construction. Finally under the direction of the institutional constructivism,we further discuss on the constructive stages of the ecological responsible government,and put forward a "idea-path-institution" integrated constructive plan of the ecological responsible government.
Keywords:Ecological Civilization;Ecological Responsible Government;the Government Responsibility of Ecology;the Contract Research Path
收稿日期:2016-1-1
作者簡介:徐凌 女(1976-)廣州大學(xué)公共管理學(xué)院副教授行政學(xué)博士
中圖分類號(hào):X321.2
文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A
文章編號(hào):1009-3176(2016)03-035-(8)