王曉云+李文英+蘇文杰

摘 要：石嘴山市是國(guó)家“一五”期間布局建設(shè)的十大煤炭工業(yè)基地之一和“三線”建設(shè)的重要布局點(diǎn)，是典型的因煤而立、依煤而興的資源型城市，累計(jì)為國(guó)家貢獻(xiàn)了2000多億元工業(yè)產(chǎn)值，輸送原煤4.8億多噸，上繳稅金200多億元，為全國(guó)和寧夏回族自治區(qū)的發(fā)展做出了積極貢獻(xiàn)。但是，在長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，由于資源開(kāi)采缺乏有效的補(bǔ)償機(jī)制和發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)的有力措施，截至“十五”末煤炭資源已基本枯竭，2008年，石嘴山市被列為全國(guó)首批資源枯竭城市之一，由此拉開(kāi)了資源型城市轉(zhuǎn)型的大幕。為客觀評(píng)價(jià)石嘴山市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型效果，本文選取2008-2015年石嘴山市稅收收入數(shù)據(jù)，通過(guò)產(chǎn)業(yè)稅收結(jié)構(gòu)變化，透視轉(zhuǎn)型8年來(lái)石嘴山市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整情況，提出完善政府財(cái)稅政策，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、擴(kuò)大稅源，夯實(shí)財(cái)基的政策建議。

關(guān)鍵詞：稅收收入；資源枯竭

一、資源枯竭城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與稅收收入關(guān)系分析

（一）石嘴山市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型對(duì)稅收收入規(guī)模的影響。1、對(duì)稅收收入總量的影響。自2008年被確定為國(guó)家資源枯竭型轉(zhuǎn)型城市以來(lái)，石嘴山市從實(shí)際出發(fā)，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、改善民生等為突破口，加快推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和城市發(fā)展全面轉(zhuǎn)型，GDP從2008年的257.74億元上升至2015年的482.40億元。與此同時(shí)，稅收也從2008年的12.72億元上升至2013年的23.65億元。但由于國(guó)內(nèi)外需求疲弱及國(guó)家限制高耗能行業(yè)政策的逐步落實(shí)，2014、2015年稅收總量下滑至21.06億元、18.58億元。2、對(duì)稅收收入增速的影響。受金融危機(jī)影響，石嘴山市GDP和稅收收入增速分別由2008年得47.67%、44.27%下滑到5.06%和6.53%；2009年中國(guó)采取的一系列應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的措施起到了作用，石嘴山市GDP、稅收增速分別上漲到10.27%和29.24%。這也反映了資源型城市受外部環(huán)境影響較大的特點(diǎn)。自2011年開(kāi)始，GDP、稅收收入增速雙雙下滑，且GDP增速一直高于稅收收入增速。自2014年起，由于市場(chǎng)萎縮、價(jià)格低和成本高等因素，企業(yè)庫(kù)存積壓嚴(yán)重，產(chǎn)品銷售困難，導(dǎo)致企業(yè)有產(chǎn)值無(wú)稅收，GDP呈現(xiàn)正增長(zhǎng)而稅收增速依舊下滑且為負(fù)數(shù)。

（二）石嘴山市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型對(duì)稅收收入結(jié)構(gòu)的影響。1、三次產(chǎn)業(yè)稅收結(jié)構(gòu)方面。一直以來(lái)，石嘴山市第一產(chǎn)業(yè)稅收占比一直很低，幾乎可以忽略不計(jì)。2005至2009年，第二產(chǎn)業(yè)稅收比重均在 60%以上，稅收收入主要依賴第二產(chǎn)業(yè)，稅源單一，稅基不穩(wěn)。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型改革開(kāi)始后，石嘴山市第二產(chǎn)業(yè)稅收占比持續(xù)下降，從2008年的72.41%下降到2013年的47.80%，減少了24.61個(gè)百分點(diǎn)。第三產(chǎn)業(yè)稅收占比明顯上升，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整取得一定成效。但是由于新興產(chǎn)業(yè)和新的支柱產(chǎn)業(yè)培育和壯大需要一段時(shí)間，第三產(chǎn)業(yè)由傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)向現(xiàn)代服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)也會(huì)影響其稅收貢獻(xiàn)，導(dǎo)致2008年以來(lái)三次產(chǎn)業(yè)稅收比重跌宕起伏，2014年和2015年，二次產(chǎn)業(yè)稅收比重又有上升的趨勢(shì)，但是第二產(chǎn)業(yè)稅收比重普遍低于轉(zhuǎn)型前。2、第二產(chǎn)業(yè)內(nèi)行業(yè)結(jié)構(gòu)方面。石嘴山市煤炭開(kāi)采和洗選業(yè)稅收對(duì)對(duì)第二產(chǎn)業(yè)的稅收貢獻(xiàn)一直較高，尤其是煤炭?jī)r(jià)格自2007年起一路飆升后，帶動(dòng)煤炭開(kāi)采和洗選業(yè)稅收占第二產(chǎn)業(yè)比重連續(xù)三年大幅上升，2010年以后出現(xiàn)拐點(diǎn)，至2015年底下降至24.54%，較最高點(diǎn)時(shí)減少17.6個(gè)百分點(diǎn)。建筑業(yè)稅收貢獻(xiàn)持續(xù)走高，從2008年底的27.53%上升至2015年底的36.03%，增長(zhǎng)了8.5個(gè)百分點(diǎn)。3、第三產(chǎn)業(yè)內(nèi)行業(yè)結(jié)構(gòu)方面。2008年至2015年石嘴山市第三產(chǎn)業(yè)內(nèi)主要行業(yè)稅收比重變化為：傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)中的批發(fā)和零售業(yè)稅收貢獻(xiàn)占比日趨減少，由占第三產(chǎn)業(yè)比重12.21%減少為7.67%；現(xiàn)代服務(wù)業(yè)中的金融業(yè)占第三產(chǎn)業(yè)比重由22.55%上升為34.35；房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展最為迅速，占比從2008年的20.49%提高到了2012年的37.67%，2012年之后下滑至3.49%。從第三產(chǎn)業(yè)內(nèi)部行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整情況看，傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)向現(xiàn)代服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)效果不錯(cuò)，傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)稅收占比呈下降趨勢(shì)，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)稅收貢獻(xiàn)不斷提高，稅收占比增加明顯。

二、存在的問(wèn)題及困難

（一）傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級(jí)和接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)培育難度大。雖然從前面的分析來(lái)看，我市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在不斷完善，但是像石嘴山這種典型的靠煤而生的單一資源型城市，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的集中化特征比較鮮明，這樣的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在強(qiáng)化工業(yè)經(jīng)濟(jì)對(duì)稅收增長(zhǎng)的功效的同時(shí)，其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間受到嚴(yán)重的擠壓，要改變這種結(jié)構(gòu)不是一朝一夕就能完成的。目前，石嘴山市依然面臨傳統(tǒng)企業(yè)改造升級(jí)和接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)培育難度大的雙重壓力。一方面，工業(yè)產(chǎn)出中80%仍為能源、化工、有色等原材料和初級(jí)加工產(chǎn)品，產(chǎn)業(yè)鏈條短，產(chǎn)品附加值低，改造升級(jí)和節(jié)能減排壓力大，整體競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)；另一方面，接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)培育難度大，如前些年政府竭力打造的以光伏產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的新能源產(chǎn)業(yè)，目前產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩。而餐飲、旅游、房地產(chǎn)等第三產(chǎn)業(yè)也由于工業(yè)不景氣及人口的不斷流失等因素而發(fā)展緩慢，新的稅收增長(zhǎng)點(diǎn)尚未形成，資源型工業(yè)結(jié)構(gòu)沒(méi)有根本改變。

（二）地方政府財(cái)力相對(duì)薄弱。石嘴山市地方公共預(yù)算收支[]差額持續(xù)擴(kuò)大，從2008年的31.89億元增加到2015年的85.43億元，地方財(cái)力長(zhǎng)期嚴(yán)重依賴轉(zhuǎn)移性收入。以2015年為例，全市公共預(yù)算收入26.75億元，公共預(yù)算支出85.43億元，預(yù)算收入僅占支出的32%，年財(cái)力缺口達(dá)31.31%，財(cái)政收支矛盾突出。八年間，石嘴山市共獲得國(guó)家各類資源枯竭城市轉(zhuǎn)型資金10.73億元，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展起到了關(guān)鍵作用。但是，在當(dāng)前稅收收入持續(xù)負(fù)增長(zhǎng)和財(cái)政支出剛性需求不斷增長(zhǎng)的情況下，財(cái)力薄弱仍是石嘴山市資源枯竭城市轉(zhuǎn)型面臨的最大的困難。

（三）節(jié)能減排和治理環(huán)境的壓力較大。石嘴山市境內(nèi)大多數(shù)煤炭資源開(kāi)發(fā)已過(guò)中年期，高投入、高消耗、高污染、低效益的發(fā)展模式尚未根本轉(zhuǎn)變，近年來(lái)，石嘴山市生產(chǎn)能耗雖有所下降，但是2015年末，石嘴山市單位GDP能耗為2.97噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬(wàn)元，仍高于《節(jié)能減排“十二五”規(guī)劃》提出的全國(guó)單位萬(wàn)元國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能耗下降到0.869噸標(biāo)準(zhǔn)煤的目標(biāo)，節(jié)能減排和治理環(huán)境的壓力較大。

（四）金融市場(chǎng)發(fā)育不充分。石嘴山市屬于西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)落后，長(zhǎng)期以來(lái)金融體系以銀行業(yè)為主，保險(xiǎn)和證券業(yè)發(fā)展滯后，金融市場(chǎng)主體發(fā)展相對(duì)遲緩，形成了以銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)為主的金融組織體系和以銀行信貸為主的融資體系，企業(yè)和個(gè)人融資過(guò)分依賴于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)。同時(shí)，金融組織結(jié)構(gòu)、融資結(jié)構(gòu)單一導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)融資渠道不暢，難以滿足產(chǎn)業(yè)升級(jí)和結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來(lái)的金融需求，阻礙產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

（五）財(cái)稅激勵(lì)政策不足。目前我國(guó)財(cái)稅政策在一定程度上體現(xiàn)了節(jié)約能源、促進(jìn)環(huán)保的思想。但是面對(duì)嚴(yán)峻的轉(zhuǎn)型形勢(shì)，財(cái)稅政策作為宏觀調(diào)控的有效手段，作用尚未得到充分有效的發(fā)揮。比如目前增值稅免征、即征即退的優(yōu)惠政策只集中在很少的產(chǎn)品，還有許多資源再利用循環(huán)鏈以及相應(yīng)的原材料和產(chǎn)品都沒(méi)有納入優(yōu)惠范圍。

三、相關(guān)建議

一是加大傳統(tǒng)企業(yè)技術(shù)改造的力度，把傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)中的先進(jìn)產(chǎn)品比重提到新的水平，把附加值高的產(chǎn)品比重提到新的水平。同時(shí)，要結(jié)合石嘴山市的實(shí)際情況，選擇好接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，防止重復(fù)建設(shè)、盲目投資。

二是在擴(kuò)大自身財(cái)基的基礎(chǔ)上，積極爭(zhēng)取國(guó)家對(duì)資源枯竭城市的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，緩解資源枯竭城市轉(zhuǎn)型資金需求瓶頸。

三是嚴(yán)格按照國(guó)家節(jié)能減排的標(biāo)準(zhǔn)，獎(jiǎng)勵(lì)獎(jiǎng)罰措施，督促企業(yè)實(shí)現(xiàn)節(jié)能降耗，不斷改善生態(tài)環(huán)境。

四是鼓勵(lì)、扶持開(kāi)發(fā)推動(dòng)資源型城市轉(zhuǎn)型的金融產(chǎn)品和金融服務(wù)，保險(xiǎn)公司可以作為第三方機(jī)構(gòu)積極參與到資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的投資領(lǐng)域，積累更多的轉(zhuǎn)型資金。

五是在財(cái)稅政策方面，應(yīng)實(shí)施適度的財(cái)政援助政策，對(duì)資源枯竭型城市直接進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼、擴(kuò)大增值稅優(yōu)惠政策的適用范圍。