謝小瑤

(寧波大學(xué) 法學(xué)院，浙江 寧波　315211)

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法經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下區(qū)域法制沖突協(xié)調(diào)的邏輯及制度選擇

謝小瑤

(寧波大學(xué) 法學(xué)院，浙江 寧波315211)

摘要：在長三角區(qū)域，各行政區(qū)劃法制的“外部效應(yīng)”引起區(qū)域法制沖突問題普遍存在。解決區(qū)域法制沖突的最佳方式需訴諸于區(qū)域法制協(xié)調(diào)，但區(qū)域法制協(xié)調(diào)的難題是如何在假設(shè)沒有外在權(quán)威的前提下促成地方政府間的自愿合作。根據(jù)無外在權(quán)威合作理論，在無外在權(quán)威前提下，個人(或組織)的自愿合作取決于三個關(guān)鍵因素：同等報復(fù)(不合作)能力；博弈期長短；聲譽(yù)機(jī)制及由此形成的互信共同體?；谠摾碚搯⑹?，長三角區(qū)域法制沖突協(xié)調(diào)可在三個方面嘗試進(jìn)行改進(jìn)：架構(gòu)各行政區(qū)域行動橋梁的法制協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、區(qū)域法制協(xié)調(diào)維系常態(tài)化、借助聲譽(yù)機(jī)制促使區(qū)域法制協(xié)調(diào)有序展開，最終使各行政區(qū)域在立法與執(zhí)法的博弈過程中達(dá)至“最佳效果”。

關(guān)鍵詞：區(qū)域法制;外部效應(yīng);區(qū)域法制協(xié)調(diào);自愿合作

當(dāng)下，在長三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化總體目標(biāo)下，該區(qū)域內(nèi)各地方政府間的經(jīng)濟(jì)往來空前活躍，各種形式的經(jīng)濟(jì)合作不論是其廣度還是深度都向著一個新的水平拓展?；诮?jīng)濟(jì)發(fā)展與法律功能互為照應(yīng)的辯證關(guān)系，經(jīng)濟(jì)一體化勢必要求與之相應(yīng)的統(tǒng)一化法律制度作為保障和支撐。然而，這樣的應(yīng)然性事實狀態(tài)在當(dāng)前長三角區(qū)域中并未得到完滿的實現(xiàn)。其原因是：長三角區(qū)域由三個不同省級行政區(qū)劃構(gòu)成，而三個省級行政區(qū)劃及其所轄制的各級地方政府往往會通過制定一系列地方性法規(guī)、政府規(guī)章及政策規(guī)定(以下簡稱區(qū)域法制)來保障和規(guī)范本區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動和經(jīng)濟(jì)行為。由于各行政區(qū)劃的立法是基于既有的法制秩序展開的(尤其是《立法法》第52、72條的授權(quán))，其合法性當(dāng)無疑問；但另一方面，正因各行政區(qū)劃的法制建設(shè)只著眼于地區(qū)利益，致使相互間的一些法律制度設(shè)置難免產(chǎn)生沖突*在一個主權(quán)國家內(nèi)，基于中央法律或者特別決議的有限授權(quán)而具有一定的地方創(chuàng)制的、互不包容的、兩個以上的行政區(qū)域之間發(fā)生的法律沖突。參見黃進(jìn)《中國的區(qū)際法律問題研究》(法律出版社2001年版，第26頁)。,而這反過來又阻礙了長三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程。

在現(xiàn)有政治權(quán)力架構(gòu)下*一些學(xué)者認(rèn)為，中國的“中央-地方”之間關(guān)系表現(xiàn)為中央具有相對統(tǒng)一的權(quán)力，而地方在相對統(tǒng)一的權(quán)力外又有一定的自主權(quán)力，這在中國憲法及組織法中都可以找到法律根據(jù)。這種政治架構(gòu)實質(zhì)為一種新聯(lián)邦主義。有關(guān)論述參見Yuanzheng Cao,Yingyi Qian,Barry R.WingastFrom Federalism, Chinese Style, to Privatization, Chinese Style(Economics of Transition, 7(1): 103-131)。，各行政區(qū)劃間的區(qū)域法制是在國家法律授權(quán)范圍內(nèi)制定的，且只適用本行政區(qū)劃。從理論上講，只可能存在差異而不應(yīng)存在沖突。以法律經(jīng)濟(jì)學(xué)視角觀之，各行政區(qū)劃的立法行為同一般的經(jīng)濟(jì)行為一樣，實質(zhì)都是關(guān)涉利益的分配。因此，當(dāng)某一行政區(qū)劃制定、執(zhí)行地方法制時，便不可避免地會對其他行政區(qū)劃產(chǎn)生影響，形成“外部效應(yīng)(Externality)”*“外部效應(yīng)”又稱為溢出效應(yīng)、外部影響或外差效應(yīng)，指一個人或一群人的行動和決策使另一個人或另一群人受損或受益的情況。就效果而言，分為 “正外部效應(yīng)”(positive externality)和“負(fù)外部效應(yīng)”(negative externality)。前者是指某個經(jīng)濟(jì)行為個體的活動使他人或社會受益，而受益者無須花費代價；后者是某個經(jīng)濟(jì)行為個體的活動使他人或社會受損，而造成外部不經(jīng)濟(jì)的人卻沒有為此承擔(dān)成本。參見羅伯特·考特、托馬斯·尤倫《法和經(jīng)濟(jì)學(xué)》(史晉川、董雪兵等譯，格致出版社2010年版，第36-37頁)。。這種“外部效應(yīng)”在許多時候表現(xiàn)為區(qū)域間法制的非兼容性和非互惠性。對此，本文將其稱為“區(qū)域法制沖突”。如何有效地解決長三角區(qū)域法制沖突問題，學(xué)界近年開始予以關(guān)注，并展開了研究。統(tǒng)觀這些論述，多數(shù)停留于對長三角區(qū)域法制沖突現(xiàn)狀、原因及基于宏觀視角制度構(gòu)建的分析*參見易凌、王琳《長三角區(qū)域法規(guī)政策沖突與協(xié)調(diào)研究——基于法經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角》(《浙江社會科學(xué)》2007年第6期，第198-204頁)；易凌《長三角海洋法規(guī)差異沖突與協(xié)調(diào)研究》(《法治研究》2010年第12期，第56-63頁)；汪華《農(nóng)民工養(yǎng)老保險的區(qū)域分割與制度整合——基于長三角地區(qū)的實證研究》(《華東經(jīng)濟(jì)管理》2008年第12期，第8-11頁)。易傳劍、朱曉武《略論浙江省地方性海洋法規(guī)的建設(shè)與完善》(《海洋開發(fā)與管理》2010年第5期，第44-47頁)；葉必豐《長三角經(jīng)濟(jì)一體化背景下的法制協(xié)調(diào)》(《上海交通大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2004年第6期，第5-13頁)；陳剩勇、馬斌《區(qū)域間政府合作：區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的路徑選擇》(《政治學(xué)研究》2004年第1期，第24-34頁)；王春業(yè)《區(qū)域行政立法是長三角一體化的最佳選擇》(《發(fā)展研究》2008年第1期，第84-86頁)。，而對解決區(qū)域法制沖突的邏輯及具體路徑為何等鮮有涉及。有鑒于此，本文嘗試對這些問題展開論證，希冀從中提供一種較為妥適的解決方案。

一、長三角區(qū)域法制的“外部效應(yīng)”

在長三角區(qū)域，各行政區(qū)劃制定、執(zhí)行本區(qū)域法制引發(fā)的“外部效應(yīng)”普遍存在。為進(jìn)一步闡釋清楚，筆者試從四種不同規(guī)則產(chǎn)生的影響展開分析*有學(xué)者專門從海域使用、外商企業(yè)投資的稅收優(yōu)惠、勞動保障法規(guī)、道路交通安全管理、環(huán)境保護(hù)等若干方面進(jìn)行比較，揭橥長三角區(qū)域法制規(guī)定存在的差異。參見易凌、王琳《長三角區(qū)域法規(guī)政策沖突與協(xié)調(diào)研究——基于法經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角》(《浙江社會科學(xué)》2007年第6期，第198-204頁)。。

(一)等置規(guī)則引發(fā)“外部效應(yīng)”

在應(yīng)然層面上，不同地區(qū)在相同事情上制定相同或相似規(guī)則(本文將其稱為“等置規(guī)則”)對外產(chǎn)生的效果應(yīng)是一致的。但反觀長三角區(qū)域，這種應(yīng)然性期待與現(xiàn)實之間則又呈現(xiàn)出某種張力關(guān)系。究其原因，與區(qū)域法制中等置規(guī)則產(chǎn)生的“外部效應(yīng)”密切相關(guān)。在此方面，海洋與漁業(yè)環(huán)境保護(hù)的有關(guān)規(guī)定是為典例。

其一，海洋環(huán)境保護(hù)。海洋環(huán)境保護(hù)的特殊性在于海水是流動的，海洋的污染極易跨行政區(qū)劃傳播[1]。因此，當(dāng)某一行政區(qū)劃為保護(hù)海洋環(huán)境而進(jìn)行相關(guān)法制建設(shè)時，其出發(fā)點是保護(hù)本行政區(qū)劃的海洋環(huán)境利益最大化，而產(chǎn)生的收益卻會惠及相鄰行政區(qū)劃，產(chǎn)生“(正)外部效應(yīng)”。在此效應(yīng)影響下，首先是“搭便車”現(xiàn)象。譬如，江蘇浙江兩省共同出臺了保護(hù)海洋環(huán)境的規(guī)章制度，上海市即便未設(shè)立相關(guān)規(guī)章制度，亦可“搭便車”享用江蘇浙江兩省治理環(huán)境獲得的收益。正因如此，各行政區(qū)劃便無足夠動力去控制過度養(yǎng)殖、資源開采造成的環(huán)境污染，進(jìn)而形成 “負(fù)外部效應(yīng)”。類似例子還有魚苗放養(yǎng)制度*魚苗放養(yǎng)制度也同樣存在“正外部效應(yīng)”，使得各個省份都有動力搭臨近省份的便車。即使不考慮搭便車效應(yīng)，由于放養(yǎng)的魚苗種類不同，處于食物鏈的不同位置，各臨近省份魚苗放養(yǎng)的效果也可能相互抵消。。

其二，漁業(yè)資源保護(hù)。各行政區(qū)劃制定漁業(yè)資源保護(hù)規(guī)定的本旨是維護(hù)珍稀魚類或處于繁殖期的魚類，但魚群繁殖洄游大多是跨區(qū)域的。如此，在關(guān)涉漁業(yè)資源保護(hù)的制度上，很容易形成區(qū)域法制“外部效應(yīng)”，繼而導(dǎo)致資源的不必要損耗。譬如，在鰻苗禁漁期設(shè)置上，《寧波市象山港海洋環(huán)境和漁業(yè)資源保護(hù)條例》規(guī)定是每年3月15日至翌年1月15日，而《上海市水產(chǎn)養(yǎng)殖保護(hù)規(guī)定》和《上海市鰻苗資源管理辦法》則是每年2月1日起至4月30日。通過對比，寧波市象山港和上海市的鰻苗禁漁期僅在2月1日至3月15日存在重合。此外，由于上海位于寧波上方，兩地又擁有同一片海域，這就造成每年1月15日至1月31日和3月16日至4月30日兩個時間段出現(xiàn)“線這邊禁漁，線那邊捕魚”的情況，這樣既不利于鰻苗繁殖，而且禁漁期制度的功能亦受影響[2]。

(二)賦權(quán)規(guī)則的差異產(chǎn)生“外部效應(yīng)”*賦權(quán)規(guī)則與義務(wù)規(guī)則是為法律規(guī)則的一種類型劃分。賦權(quán)規(guī)則直接表征為賦予個體或組織利益。

差別化的賦權(quán)規(guī)則的存在是滋生長三角區(qū)域法制“外部效應(yīng)”的另一個重要體現(xiàn)。在此，以上海、寧波和吳江三地關(guān)于農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度規(guī)定為例進(jìn)行分析[3]。

上海、寧波、吳江三地的農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度在繳費主體、繳費基數(shù)、費率等方面均存在差別(見表1)。就收繳費率而言，上海市的優(yōu)勢最為明顯，三者的順序為：上海市>寧波市>吳江市。在獲取補(bǔ)貼方式上，上海市亦居于首位，三者關(guān)系為：上海市>吳江市>寧波市。在這樣制度指引下，當(dāng)處于某一特定時期，且勞動力數(shù)量相對固定等條件相同時，三個地方的農(nóng)民工勞動力流向?qū)⒖赡苴呁紩蛏虾Ｊ辛鲃?，?dǎo)致區(qū)域間勞動力分布格局出現(xiàn)“畸形”。對于用人單位特別是企業(yè)而言，為農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保險費用實際上是增加生產(chǎn)成本。因此，當(dāng)不同行政區(qū)劃要求企業(yè)繳納費用比例不同時，在一定意義上，便映射出其對企業(yè)投資吸引力的差異。

表1　上海、吳江、寧波農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度基本情況比較

(三)同事不同罰規(guī)則誘發(fā)“外部效應(yīng)”

同事同罰為形成處罰的一項基本原則*相關(guān)論述參見余凌云《行政法上合法預(yù)期之保護(hù)》(《中國社會科學(xué)》2003年第3期，第128-139頁)。。不過，這樣的原則在長三角區(qū)域并未一以貫之地執(zhí)行。相反，在一些領(lǐng)域，還出現(xiàn)同事不同罰的情形(見表2)。限于論題，筆者無意探討這些規(guī)則設(shè)定的合法性問題，僅就其造成“外部效應(yīng)”展開分析。以海域使用權(quán)的法律責(zé)任規(guī)定為例。針對未辦理臨時海域使用證的行政處罰，浙江省設(shè)置的罰款下限是1萬元，上限為5萬元；而上海市的下限是3 000元，上限為3萬元；江蘇省至今尚未有同一類別的行政處罰規(guī)定。比照三者，由于江蘇省未對此類行為作出處罰規(guī)定，依據(jù)法無明文規(guī)定不得罰原則，這就等同于，任何人實施該行為是合法有效的。進(jìn)一步說，當(dāng)某個體或組織有同等機(jī)會向三地區(qū)實施臨時使用海域而未登記備案行為，在其他條件等置的情境下，江蘇省便成為一項必然選擇。而一旦這樣狀態(tài)得以固化，江蘇地區(qū)的海域?qū)⒖赡茉庵鲁霈F(xiàn)過度使用的“悲劇”。江浙滬三地區(qū)的海域相連，若江蘇地區(qū)海域產(chǎn)生環(huán)境污染，那么海水的流動必將使浙江省和上海市遭受影響。

表2　江浙滬三地海域污染行政處罰情況*表格來源于易凌《長三角海洋法規(guī)差異沖突與協(xié)調(diào)研究》(《法治研究》2010年第12期，第56-63頁)。

(四)規(guī)則清晰程度的分殊導(dǎo)致“外部效應(yīng)”

法律規(guī)則的清晰程度與否關(guān)乎人們對行為合法性的預(yù)期判斷，而這也是催生長三角區(qū)域法制“外部效應(yīng)”的重要誘因之一。如在水污染治理中，各地政府對企業(yè)違反法規(guī)規(guī)章如何采取限期整改措施方面出臺了有關(guān)政策規(guī)定，但相互間的分殊以及引來的后果處于預(yù)料之外。

較之無錫市、浙江各地市，上海市對于限期整改對象規(guī)定得顯然更為具體和明確(見表3)。此做法的意義在于提升企業(yè)對自身行為判斷的預(yù)期性。在日常生產(chǎn)運(yùn)作中，企業(yè)便會十分關(guān)注排放問題，避免違規(guī)排污，即便產(chǎn)生污染，對行為后果也能做到準(zhǔn)確估計。對于執(zhí)法者而言，因規(guī)則的詳細(xì)明晰，執(zhí)法者對于違規(guī)者只能依法裁斷，避免了 “權(quán)力尋租”。而無錫及浙江各地市對該制度不甚明了，法律制度彈性空間很大，企業(yè)對行為的預(yù)期性大為降低。同時，規(guī)則的模糊使得執(zhí)法者在具體執(zhí)法中擁有寬泛的自由裁量權(quán)，“權(quán)力尋租”可能性隨之?dāng)U大。

表3　上海、無錫、浙江省水污染治理措施

再如江、浙、滬對港口經(jīng)營許可的規(guī)定。浙江省與上海市直接援引《港口法》規(guī)定*中國現(xiàn)有《港口法》第22條第3款對港口經(jīng)營的范疇進(jìn)行了明確設(shè)定，即包括碼頭和其他港口設(shè)施的經(jīng)營，港口旅客運(yùn)輸服務(wù)經(jīng)營，在港區(qū)內(nèi)從事貨物的裝卸、駁運(yùn)、倉儲的經(jīng)營和港口拖輪經(jīng)營等。，無新增內(nèi)容，而江蘇省細(xì)化《港口法》范圍(見表4)。這也就意味著，與浙江省、上海市相比，江蘇省拓寬了港口經(jīng)營的許可范圍。在法經(jīng)濟(jì)學(xué)層面，作為一種資格獲取的行政許可，等同于為市場準(zhǔn)入裝設(shè)門檻。行政許可規(guī)定的范圍越細(xì)，意味著市場準(zhǔn)入門檻越高，企業(yè)進(jìn)入市場的機(jī)會也就越小。反之，企業(yè)便更容易進(jìn)入市場競爭*當(dāng)然，從另一個角度看，行政許可范圍越寬，得以準(zhǔn)許進(jìn)入的企業(yè)可能在今后市場競爭上更加規(guī)范、有序。。就此意義上，浙江省和上海市的制度設(shè)置更具吸引力。

表4　港口管理條例

二、長三角區(qū)域法制沖突協(xié)調(diào)的兩種進(jìn)路及其檢討

從法經(jīng)濟(jì)學(xué)立場上分析，長三角區(qū)域法制“外部效應(yīng)”產(chǎn)生的焦點問題是它“增加了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程當(dāng)中的制度成本”[4]，由此引致各行政區(qū)劃間的法制無法整體、協(xié)調(diào)地發(fā)揮其應(yīng)有功能，甚至與本區(qū)域法制制定的初衷或本旨相悖，影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展。為解決此問題，近年來，學(xué)界進(jìn)行了較為深入的研究，形成的共識是訴諸區(qū)域法制協(xié)調(diào)的方法*有些實務(wù)部門認(rèn)為，區(qū)域法制協(xié)調(diào)應(yīng)著眼于各區(qū)域法制實施階段，比如針對地下熱水的管理權(quán)問題，礦產(chǎn)資源管理部門和水行政部門有不同理解，但這種不同可以通過法律解釋、行政管理機(jī)制以及司法部門之間工作機(jī)制加以解決。參見《福建省水電勘測設(shè)計研究院不服省地礦廳行政處罰案》(《最高人民法院公報》1998年第1期，第37-39頁)；最高人民法院中國應(yīng)用法學(xué)研究所《長沙市郵政局訴婁底市某區(qū)交管所道路運(yùn)輸行政處罰》(《人民法院案例選》(《行政卷·上》，中國法制出版社2000年版，第355頁)。誠然，這種方法對于個案或許管用，但個案能否說明以后就不發(fā)生分歧呢？再者區(qū)域法制的“外部效應(yīng)”問題并非見解不同導(dǎo)致，而是基于法制自身規(guī)定實施產(chǎn)生的后果所導(dǎo)致，其影響可能是長期的。因此，這種訴諸區(qū)域法制沖突的事后解決機(jī)制方法只能解一時之需，無法從根本上解決區(qū)域法制“外部效應(yīng)”引起的沖突問題。。而就如何協(xié)調(diào)，有兩個較有代表性的觀點值得關(guān)注：一是基于重整長三角區(qū)域行政區(qū)劃進(jìn)路*有關(guān)觀點參見王春業(yè)《區(qū)域行政立法模式研究》(法律出版社2009年版)。；二是訂立長三角區(qū)域行政契約和磋商方式*相關(guān)主張參見葉必豐《長三角經(jīng)濟(jì)一體化背景下的法制協(xié)調(diào)》(《上海交通大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2004年第6期，第5-13頁)。。應(yīng)當(dāng)說，這些觀點對于長三角區(qū)域法制沖突問題的思考極有裨益，然檢視這些論述，其存在的內(nèi)在紕漏和不足使之付諸實踐的可能性頗值得懷疑。

(一)基于重整長三角區(qū)域行政區(qū)劃進(jìn)路

重整長三角區(qū)域行政區(qū)劃進(jìn)路具體包括兩種主張：一是通過統(tǒng)一江浙滬兩省一市行政區(qū)劃(或以上海市為中心兼收江浙兩省)，建立統(tǒng)一行政和司法機(jī)構(gòu)，對長三角各行政區(qū)劃的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展進(jìn)行有法律拘束力的規(guī)劃和規(guī)制[5]。本文將其稱為“強(qiáng)主張”。二是在不改變現(xiàn)有兩省一市行政區(qū)劃基礎(chǔ)上，特設(shè)一個跨行政區(qū)域管理機(jī)構(gòu)如“長江三角洲經(jīng)濟(jì)管理局”以實現(xiàn)對各區(qū)劃經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的具有法律拘束力的規(guī)劃和規(guī)制，該機(jī)構(gòu)享有立法、行政和司法的權(quán)利，其權(quán)力可由全國人大或全國人大常委會或國務(wù)院授予*有關(guān)觀點參見丁汀《長三角經(jīng)濟(jì)一體化三種方案》(《財經(jīng)時報》，2003年3月22日第2 版)；工健剛《打造長三角聯(lián)動發(fā)展一體化戰(zhàn)略群》(http://www.people.com.cn/GB/paper40/9917/910612.html，最后訪問2015年3月10日)；張煒利《區(qū)域合作之理想:長三角需要一次核聚變》(《錢江晚報》，2003年1月8日第2版)；劉志忠《協(xié)調(diào)長三角還有四個要素被忽視了》(《人民日報·華東新聞》，2003年8月15日第7版)。。筆者稱之為“弱主張”。從表面上看，這兩種主張的理由頗具說服力，然仔細(xì)分析之，其存系的弊病不容小覷。

第一，在“強(qiáng)主張”中蘊(yùn)含這樣一種思路，就是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的實現(xiàn)必須依賴于政制尤其是法制的高度統(tǒng)一；沒有法制的統(tǒng)一，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化缺乏保障，也就無從談起。正如一些學(xué)者所言，這是“計劃經(jīng)濟(jì)體制下的傳統(tǒng)思路，改變行政區(qū)劃，這是一種比較剛性的‘行政性’協(xié)調(diào)機(jī)制，似乎只有在行政上一體化才能經(jīng)濟(jì)上一體化，不同的行政單元就談不到一起”[6]?！皬?qiáng)主張”存在的缺陷顯而易見。首先是忽視了長三角區(qū)域各行政區(qū)劃長期形成的歷史背景?！爸匦抡{(diào)整行政區(qū)劃從理論上看似乎可行，從實踐的角度看卻未免是脫離了當(dāng)代中國政治與社會現(xiàn)實的紙上談兵。眾所周知，許多行政區(qū)劃是歷史形成的，具有相當(dāng)?shù)姆€(wěn)定性和剛性……經(jīng)濟(jì)區(qū)以經(jīng)濟(jì)為主要標(biāo)準(zhǔn)甚至是唯一的尺度，而行政區(qū)則要考慮到綜合性因素，而不能僅以經(jīng)濟(jì)為限”[7]。其次，若依其主張，則勢必要對該區(qū)域內(nèi)的所有法制進(jìn)行清理和整合。但事實上，這是否以及在多大程度上可能仍未可知。最后，雖然長三角區(qū)域各行政區(qū)劃之間的法制設(shè)置有許多共通性，但并不意味著完全一致，而且一些地方之間存在差異還是合理的。如果忽視這些不同的存在，一概以統(tǒng)一化方式制定和實施之，能否被各行政區(qū)劃政府接受還值得思考*參見陳剩勇、馬斌《區(qū)域間政府合作：區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的路徑選擇》(《政治學(xué)研究》2004年第1期，第24-34頁)。。

第二，“弱主張”雖關(guān)照到“強(qiáng)主張”的弊病，然試圖在中央與省之間再設(shè)立一級包括立法、行政、司法機(jī)構(gòu)的觀點亦超越現(xiàn)有憲法框架和法制秩序。首先，當(dāng)前《憲法》對四級制行政區(qū)劃的范圍以及設(shè)立、撤銷、變更等問題已有界定，但對于在中央與省之間建立一級機(jī)構(gòu)事宜(包括性質(zhì)、地位及權(quán)力等)并未明確。依據(jù)權(quán)力法定原則，此想法已在憲法框架的設(shè)定范圍之外。也就是說，如欲實施該主張，前提是要修改憲法，明確權(quán)限。其次，根據(jù)現(xiàn)有地方人大及政府組織法，新設(shè)立的機(jī)構(gòu)如何組建？立法機(jī)構(gòu)權(quán)限為何？組成人員如何構(gòu)成？組織法無法給予解答?？v使對組織法進(jìn)行修改，也很難作出清晰界定。因為它涉及的事宜不同于現(xiàn)有任何行政區(qū)劃的設(shè)置，而是一個全新行政區(qū)劃的建構(gòu)。這在另一方面即意味著，需在國家層面重新制定包括區(qū)域組織法等一系列法律方能解決這些問題，而這些法律如何制定，在內(nèi)容上是否可能形成共識仍是一個未知數(shù)。

(二)基于行政契約進(jìn)路

既然借助統(tǒng)一行政區(qū)劃的思路存在種種問題，那么，若不采取統(tǒng)一行政區(qū)劃的方式，而是在尊重現(xiàn)在各自行政區(qū)劃基礎(chǔ)上通過事先協(xié)議針對專門性問題進(jìn)行協(xié)調(diào)和溝通即“軟約束”的渠道[6]，則似乎可避免前述難題。筆者將這種進(jìn)路稱為行政契約進(jìn)路。經(jīng)過仔細(xì)推敲，可以發(fā)現(xiàn)，同重整行政區(qū)劃進(jìn)路一樣，行政契約進(jìn)路自身存在的難題亦使其無法解決區(qū)域法制“外部效應(yīng)”產(chǎn)生的區(qū)域法制沖突問題。在當(dāng)下實務(wù)界及學(xué)界中，主張行政契約進(jìn)路又分為兩類：松散型行政契約進(jìn)路和拘束型行政契約進(jìn)路。前者是在充分尊重長三角各成員方意愿和平等對待各方利益基礎(chǔ)上，通過簽訂契約或近似契約方式如合作協(xié)議、宣言等解決相互間法制沖突問題*如劉兆德、陳剩勇、丁汀等學(xué)者的主張。參見劉兆德等《長三角洲地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會一體化初步研究》(《中國軟科學(xué)》2004年第5期，第123-129頁)；陳剩勇、馬斌《區(qū)域間政府合作：區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的路徑選擇》(《政治學(xué)研究》2004年第1期，第24-34頁)；丁汀《長三角經(jīng)濟(jì)一體化三種方案》(《財經(jīng)時報》2003年3月22日第2 版)。。后者與前者的界定基本一致，只是在前者基礎(chǔ)上增加了違反契約的不利后果*葉必豐教授是這一主張的極力倡導(dǎo)者。參見葉必豐《長三角經(jīng)濟(jì)一體化背景下的法制協(xié)調(diào)》(《上海交通大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2004年第6期，第5-13頁)。。

第一，松散型行政契約進(jìn)路。如果說地區(qū)之間通過訂立行政契約方式來完成特定事務(wù)20世紀(jì)90年代初的中國只是滯留于理論研討的話，那么，90年代中后期以來的實踐探索，恰可說是理論在實際中的具體應(yīng)用。譬如，長三角16市的市長聯(lián)席會議、經(jīng)協(xié)委(辦)主任聯(lián)席會議和職能部門行政首長聯(lián)席會議即是典型*參見顧兆農(nóng)《圍繞“世博經(jīng)濟(jì)”推進(jìn)八方而合作長三角市長會議今召開》(《人民日報·華東新聞》2003年8月15日第1版)。。此方式的最大優(yōu)點是避免了統(tǒng)一行政區(qū)劃進(jìn)路中行政手段的強(qiáng)制性介入，將區(qū)域法制協(xié)調(diào)建立在各成員單位互信互讓基礎(chǔ)上。無疑，這對于發(fā)揮各行政區(qū)域的合作積極性起到很大的促進(jìn)作用。不過，由于這種契約內(nèi)容過于原則，僅僅載明近期各方欲完成的一些事項，更甚者只表達(dá)一種將來的努力方向以及需采取的措施方法，因而，盡管存在契約的共識性前提，但缺乏細(xì)化和可具操作性的具體規(guī)則，尤其是當(dāng)締約方違反約定，其需承擔(dān)的責(zé)任為何未予明確，致使這種契約的功能極為有限。

第二，為提高解決地區(qū)之間遇到同樣或類似問題的效率，長三角區(qū)域內(nèi)一些行政區(qū)域的立法、行政機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行直接磋商對話，旨在達(dá)成法制協(xié)調(diào)機(jī)制。比如長三角區(qū)域為抑制短期投機(jī)炒房行為，采取的共同措施就是一個典型例子。的確，就專門議題上，訴諸行政機(jī)構(gòu)間的磋商也許有效果，但這對該行為長期的預(yù)期性顯然不合適。源于此，有學(xué)者主張，可在同類問題上，通過區(qū)域內(nèi)有合作意向的各有權(quán)立法主體磋商協(xié)調(diào)，形成統(tǒng)一的立法框架和內(nèi)容，進(jìn)而各自進(jìn)入立法程序*有關(guān)觀點參見王春業(yè)《區(qū)域行政立法模式研究》(法律出版社2009年版，第2-10頁)。。然而，這種磋商協(xié)調(diào)因無強(qiáng)制的外在約束作為保障，則只能是具有經(jīng)驗而非邏輯的軟拘束力。另外，這種磋商協(xié)調(diào)機(jī)制在規(guī)章合法性、法律解釋、法律監(jiān)督、適用等諸多方面都存在運(yùn)作上的難題，如磋商性規(guī)章對參與區(qū)域之外的地區(qū)造成歧視性后果、各磋商主體對立法的解釋不一、同級人大撤銷磋商行政立法、磋商行政立法與已有地方性法規(guī)的沖突等，這些難題都無法在現(xiàn)有框架中找到答案。因此，磋商協(xié)調(diào)模式亦非區(qū)域立法合作的最佳選擇。

第三，主張拘束型行政契約進(jìn)路者認(rèn)為，松散型行政契約進(jìn)路的基本思路是可取的，只是缺乏制約機(jī)制作為履約的保障。由此建議，應(yīng)在行政契約中明確責(zé)任規(guī)則，如針對某種合作，可規(guī)定若違反規(guī)定，將停止合作、取消某種優(yōu)惠，以確保契約的履行。直觀上分析，這種主張充分考量兩方面因素，既關(guān)照合作各方的平等性與自治性，同時糅合進(jìn)合作的壓力機(jī)制，極大地增加了行政契約的實用性。不過，這種“看上去很美”的主張顯然忽視了可能導(dǎo)致合作失敗的前提性條件。

周所皆知，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的背景下，各行政區(qū)劃雖有許多共同性，但不可忽視的是，彼此間仍存在競爭性關(guān)系，“存在強(qiáng)烈的績效沖突”*張五常認(rèn)為，中國經(jīng)濟(jì)奇跡的基礎(chǔ)在于“縣際競爭”，他從合約約束競爭的角度出發(fā)，將中國的經(jīng)濟(jì)制度看成是一個龐大的合約組織，提出了中國地區(qū)競爭的特點是“縣際競爭”。他將競爭的主體認(rèn)定為“縣”是從財政考核的角度切入的，如果我們考慮到更難被量化的政治前途等因素，在“縣際競爭”基礎(chǔ)之上的省市級別的競爭也可以用同樣的結(jié)構(gòu)描述。參見張五常《中國的經(jīng)濟(jì)制度》(中信出版社2009年版，第40-50頁)。。在此意義上，同個體一樣，各行政區(qū)劃也具有“經(jīng)濟(jì)理性人”角色，必定關(guān)涉本區(qū)域利益。由此導(dǎo)致即便存在共同利益需求的雙方或各方并不必然會導(dǎo)致合作的發(fā)生?！皩嶋H上，除非一個集團(tuán)中人數(shù)很少，或者除非存在強(qiáng)制的或其他某些特殊手段以使個人按照他們的共同利益行事，有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現(xiàn)他們共同的或集團(tuán)的利益”[8]。在此之下，區(qū)域內(nèi)存在競爭關(guān)系的各成員方陷入“囚徒困境”的幾率也隨之增加?！扒敉嚼Ь场钡谋瘎≡谟冢簜€體的普遍理性導(dǎo)致了集體非理性的局面；盡管個體之間可以溝通磋商制定協(xié)議，但在無外在權(quán)威及信息共享和交互前提下，很容易形成博弈的最差情形，最終也將難以保證協(xié)議的執(zhí)行。同樣道理，在長三角區(qū)域的法制協(xié)調(diào)合作當(dāng)中，作為締約的理性利益主體間——各地方政府，因無外在權(quán)威的強(qiáng)制而欠缺常態(tài)性的制定、執(zhí)行法制過程的信息共享和交互，其間的合作即使有責(zé)任機(jī)制存在，亦可能受博弈形成“囚徒困境”中最差情形的影響，從而選擇不履約，繼而導(dǎo)致合作失敗。

三、區(qū)域法制沖突協(xié)調(diào)法經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯

為解決長三角區(qū)域法制“外部效應(yīng)”引起的法制沖突問題而寄望于重新調(diào)整行政區(qū)劃進(jìn)路，既欠缺正當(dāng)性，亦缺乏合法性。正如陳剩勇教授所言，“統(tǒng)一化的行政區(qū)劃是以高度的強(qiáng)制性權(quán)力為基礎(chǔ)的，其制度安排以一致性為前提，其動力水平相對比較低，而且要提高其動力水平就必須付出較高的政治成本”[7]。時至今日，此主張基本被否棄。而更多關(guān)注地方政府法制現(xiàn)實，同時又尊重發(fā)揮其合作積極性的行政契約方式受到實務(wù)界和學(xué)界的親睞和推崇。然一如前文所論，如何在無外在權(quán)威的前提下促成地方政府間的自愿合作，避免“囚徒困境”發(fā)生，這是橫亙在當(dāng)下長三角區(qū)域法制合作中的一個棘手難題，也恰是本文所竭力解決的關(guān)鍵所在。為此，筆者引入非合作博弈理論，以此作為思考的邏輯起點，并希望從中獲得啟示*博弈論可以分為合作博弈和非合作博弈，兩者的區(qū)別在于參與人在博弈過程中是否能夠達(dá)成一個具有約束力的協(xié)議，倘若不能，則稱非合作博弈。。

試圖在人性自立假設(shè)的基礎(chǔ)上研究規(guī)范產(chǎn)生的學(xué)者們面臨最大問題是在“囚徒困境”中如何產(chǎn)生合作。在“囚徒困境”情景下，由于個體對自身利益的追求將損害整體利益，以理性博弈者看來可能做出的選擇，將不會產(chǎn)生合作結(jié)果。因而大多數(shù)研究合作的理論家都假定，如果博弈者在“囚徒困境”不利境況下可以獲得合作結(jié)果，那么他們在更為有利的博弈條件下肯定可以獲得合作性結(jié)果*參見羅伯特·C·埃里克森《無需法律的秩序——鄰人如何解決糾紛》(蘇力譯，中國政法大學(xué)出版社2003年版，第195頁)。。

在羅伯特·阿克塞爾羅德(Robert Axelrod)之前，對“囚徒困境”的形式化描述已經(jīng)比較成熟，其表達(dá)形式如圖1所示。

博弈者乙合作背叛博弈者甲合作R=3,R=3S=0,T=5背叛T=5,S=0P=1,P=1

圖1囚徒博弈模型圖

R ( Reward )：對雙方合作的獎勵T(Temptation)： 對背叛的誘惑

S(Sucker)： 給笨蛋的報酬P(guān) ( Punishment ) ：對雙方背叛的懲罰

在這個圖形中，如果雙方都選擇合作，則雙方都得到合作收益3；如果一方背叛一方不背叛，則背叛一方得到收益5，不背叛一方的收益為0；如果雙方都背叛，則雙方都只能得到1的收益，其中具體數(shù)值可以更換。當(dāng)滿足T>R>P>S且2R>S+T的條件就構(gòu)成囚徒博弈。

“囚徒困境”模型提出的初衷是讓人們更好地了解合作的復(fù)雜性，以此來鼓勵合作。但這種愿景往往難以達(dá)成，因為雙方合作的總收益大于輪流背叛收益之和(即2R>S+T)。對雙方而言，最好的結(jié)果是達(dá)成合作，但因為T>R>P>S，彼方博弈者可能在此方博弈者決定合作時選擇背叛以此獲得最高收益T，所以從博弈者個人角度看，不選擇合作反而對其更為有利。應(yīng)注意的是，在“囚徒困境”模型中，其中一個關(guān)鍵條件是，要求雙方不能達(dá)成有約束力的協(xié)議，只能通過自己“合作”或是“背叛”的行為進(jìn)行交流，并且是在沒有第三方權(quán)威介入情形下展開*相關(guān)論述見何博《“變通”的法理——從“法律與社會規(guī)范”理論切入》(浙江大學(xué)2012年博士學(xué)位論文集，第51頁)。。

由于沒有第三方權(quán)威，就“囚徒困境”本身來說，合作產(chǎn)生的誘因之一是博弈者可能再次相遇。對此，阿克塞爾羅德認(rèn)為，重復(fù)博弈是自發(fā)產(chǎn)生合作的希望所在，對不合作者“針鋒相對”(一報還一報)的懲罰能夠維系合作存在?！搬樹h相對”(一報還一報)指博弈者可以采用對方的策略，以背叛回應(yīng)對方的背叛，以合作回應(yīng)對方的合作，這一策略能極大地促成合作。換言之，雙方的收益情況必須滿足T>R>P>S且2R>S+T，而要滿足這兩個條件，雙方都要有給對方造成基本相等損失的能力，即擁有“針鋒相對的能力”是“針鋒相對策略”產(chǎn)生的基礎(chǔ)。

雙方合作產(chǎn)生另一個重要誘因是未來預(yù)期的穩(wěn)定性，由于未來收益在當(dāng)下的考慮中會被折現(xiàn)(現(xiàn)實中存在大量“目光短淺”的背叛者)，在折現(xiàn)率不變的情況下，預(yù)期中的未來越是重要則合作關(guān)系越是穩(wěn)定*其嚴(yán)謹(jǐn)?shù)谋硎鍪恰懊}3：只有當(dāng)w足夠大時，任何可能首先合作的策略才可能是集體穩(wěn)定的”。其中w是未來收益相當(dāng)于現(xiàn)在收益的折扣系數(shù)，折扣系數(shù)越高代表博弈者越不會因為看重當(dāng)前收益而放棄未來的合作收益。參見羅伯特·阿克塞爾羅德《合作的進(jìn)化》(吳堅忠譯，上海世紀(jì)出版集團(tuán)2007年版，第42頁)。。在博弈者進(jìn)行選擇的過程中，由于補(bǔ)償?shù)拇嬖冢?R>S+T，博弈者的優(yōu)先策略是選擇合作而非背叛。羅伯特·埃里克森(Robert C.Ellickson)描述的扯平戰(zhàn)略類似于阿克塞爾羅德加入“悔悟”的針鋒相對策略，所不同的是，后者的悔悟只能通過允許對方背叛的方式來表達(dá)，而前者則放寬了條件允許加入額外的補(bǔ)償。相比起來，埃里克森的“扯平戰(zhàn)略”更加鼓勵合作，由于背叛的損失可以在長期交往中扯平，擔(dān)心對方首先背叛而不合作導(dǎo)致的合作收益損失(即自重?fù)p失)將會減到最小，博弈者能夠獲得更多的合作收益。

不論是阿克塞爾羅德還是埃里克森都注意到，“重復(fù)博弈”與“一次性博弈”的一個顯著的不同在于在前者的語境下，博弈雙方都會關(guān)注自己與對手在以往相互博弈中的表現(xiàn)，據(jù)此作出自己的判斷，從而產(chǎn)生合作可能。這種在重復(fù)行為中的表現(xiàn)實質(zhì)上就是個體的“聲譽(yù)機(jī)制”。就其功能而言，聲譽(yù)機(jī)制實際是維持合作與規(guī)范存在的基石[9]45。的確，聲譽(yù)機(jī)制就好比一輛車的方向盤，它在很大程度上引導(dǎo)著目標(biāo)的實現(xiàn)。然而，在埃里克森看來，阿克塞爾羅德聲譽(yù)機(jī)制理論只是提供了一個框架，在具體博弈行動中，仍難免有合作的失敗。為此，他提出，欲使合作維持，除了熟悉各方的聲譽(yù)外，還需在聲譽(yù)機(jī)制基礎(chǔ)上建立一個“關(guān)系緊密的群體”，這個群體的實質(zhì)性要素包括互惠權(quán)力、未來權(quán)力行使以及信息網(wǎng)絡(luò)。只要滿足這三個條件，分散于世界各地的人們也可以構(gòu)成一個“關(guān)系緊密的群體”。在關(guān)系緊密的社會條件下，至少在那些支配日常事務(wù)的規(guī)范上，由于群體成員希望自己能夠分享最大客觀利益，他們就會希望自己的規(guī)范起作用，如此，便會促使他們在互相交往中使客觀發(fā)生的自重?fù)p失與交易費用之和最小化[10]。

綜上所述，我們可以歸納出在無外在權(quán)威前提下促成自愿合作的三個關(guān)鍵因素：(1)同等報復(fù)能力。在純粹的“囚徒困境”模型中，雙方不能達(dá)成有約束力的協(xié)議，只能通過自己的“合作”或是“背叛”來影響對方行為，因而這對博弈主體而言，就要求雙方平等。也正因為有了平等，才意味著雙方擁有大致相當(dāng)?shù)膱髲?fù)能力，進(jìn)而重復(fù)博弈才能發(fā)生以及由此而來的自愿合作才有可能。(2)博弈期長短。在重復(fù)博弈中，參與博弈的雙方(多方)都意識到這是一個長期博弈，他們才會傾向于采取合作行為。(3)聲譽(yù)機(jī)制以及由此形成的互信共同體。在長期博弈預(yù)期下，為了達(dá)成合作，博弈參與者必定會在乎自己的聲譽(yù)。通過對彼此聲譽(yù)的了解，加之權(quán)力的互惠性以及共享的信息網(wǎng)絡(luò)，便形成互信互認(rèn)的共同體，在此基礎(chǔ)上，合作收益的最大化就能實現(xiàn)。

四、長三角區(qū)域法制沖突協(xié)調(diào)的制度選擇：一種框架性思考

針對當(dāng)下長三角區(qū)域法制“外部效應(yīng)”引起的沖突問題，形成的一個基本共識就是展開區(qū)域法制協(xié)調(diào)。而嫁接這種協(xié)調(diào)的方式即是通過訂立行政契約。應(yīng)當(dāng)說，以一種制度化方式來穩(wěn)固區(qū)域法制協(xié)調(diào)，進(jìn)而達(dá)致行為的預(yù)期性，其本意無疑值得贊賞。然而，行政契約究竟應(yīng)該圍繞什么內(nèi)容進(jìn)行制度設(shè)計，才能使訂約各成員方自愿展開合作是難題所在。

在筆者看來，既然長三角區(qū)域各行政區(qū)劃已然對訂立行政契約方式解決區(qū)域法制沖突達(dá)成共識，那么，在此基礎(chǔ)上，可做進(jìn)一步推進(jìn)工作，即江浙滬兩省一市可在原有共同認(rèn)識的基礎(chǔ)上共同起草一部有關(guān)法制協(xié)調(diào)合作的程序性規(guī)定，并交由各自人大通過，使之成為區(qū)域法制協(xié)調(diào)與合作的制度性基礎(chǔ)。不過，應(yīng)當(dāng)注意的是，不管是博弈論當(dāng)中風(fēng)頭正健的“演化博弈”理論*有關(guān)此方面的論述，參見喬根.W.威布爾《演化博弈論》(王永欽譯，上海人民出版社2006年版)；約翰·梅納德·史密斯《演化與博弈論》(潘香陽譯，復(fù)旦大學(xué)出版社2008年版)。還是哈耶克所說的“自身自發(fā)的秩序”*參見哈耶克的著作，包括哈耶克《法律、立法與自由》(鄧正來等譯．中國大百科全書出版社2000年版)；哈耶克《自由秩序原理》(鄧正來譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1997年版)。都指向了這樣一個可悲事實：制度演化的復(fù)雜過程對我們而言都還是一個“黑箱”，具體的演化過程就如同“發(fā)酵”一般，我們現(xiàn)在所能觀察、控制的只有這個“發(fā)酵”過程的某些影響因素，即濕度、溫度、投入酵母菌的數(shù)量[11]。從這個立場出發(fā)，在地方政府間長期博弈過程中，人們應(yīng)更加關(guān)注其影響內(nèi)生規(guī)范產(chǎn)生的相關(guān)因素，并針對這些影響因素提出框架性的建議。如前所述，影響內(nèi)生規(guī)范產(chǎn)生的因素包括同等報復(fù)(不合作)能力、博弈期長短、聲譽(yù)機(jī)制及互信共同體。對此，本文嘗試圍繞此三個方面對該程序性規(guī)定展開制度設(shè)計。

(一)架設(shè)合作行動橋梁的法制協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

長三角區(qū)域法制沖突協(xié)調(diào)的前提性條件是，參與協(xié)調(diào)的各成員方地位平等、權(quán)利平等，不能因經(jīng)濟(jì)總量優(yōu)勢或其他方面原因，某一成員的收益便可以優(yōu)越于他人。在理論上，這也恰為無外在權(quán)威合作中同等復(fù)仇能力的體現(xiàn)。在實踐中，為使地位、權(quán)利平等得以體現(xiàn)，可在江浙滬兩省一市專設(shè)直屬于省一級人大或政府的法制協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)；在此之下，各行政區(qū)劃根據(jù)本地區(qū)情況在各級政府建制法制協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，上下級機(jī)構(gòu)之間主要是工作指導(dǎo)關(guān)系。下一級法制協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)可向更高一級或省一級提供關(guān)于制定、執(zhí)行關(guān)涉本區(qū)域的法制“外部效應(yīng)”信息以及在此基礎(chǔ)上形成的分析報告、對策建議。省一級法制協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)根據(jù)這些信息與其他兩地區(qū)進(jìn)行溝通交涉，形成解決問題的方法。誠然，設(shè)置這樣的機(jī)構(gòu)并非本文的憑空臆想，實質(zhì)上，它與現(xiàn)實需求相契合。其一，政府間有進(jìn)行長期自愿合作的客觀需求?！皬慕┠晡覀儼l(fā)展實踐來看，地方政府為了協(xié)調(diào)相互間關(guān)系，也往往傾向于加強(qiáng)橫向合作與聯(lián)系以實現(xiàn)利益最大化，但現(xiàn)階段合作往往還處于一種非制度性的階段，缺乏強(qiáng)有力的組織保證”[7]。通過該協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)置，開展區(qū)域法制協(xié)調(diào)不再只是一種應(yīng)急性、臨時性的措施，而是解決區(qū)域法制沖突的一條常規(guī)化制度通道。其二，協(xié)調(diào)區(qū)域法制沖突并不是短期行為，而是一項長期而專業(yè)的工作，需要專門的諳熟法律的組織實體負(fù)責(zé)日常協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)，而設(shè)立專門的法制協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)正可應(yīng)此問題。

應(yīng)當(dāng)注意的是，由于各法制協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)專屬于各級政府或人大，在具體實踐中，便不可避免地會反映著本區(qū)域的法制吁求和利益。但在另一層面，各區(qū)域法制協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)不是政府或人大的職能部門，亦不擔(dān)負(fù)地區(qū)政府職能部門行駛權(quán)力的具體職責(zé)，在某種意義上，它也就最大限度地隔絕了與政府職能部門之間利益爭奪、權(quán)力分割的糾葛。這就意味著，其行為和思考方式具有著眼于從本區(qū)域整體利益考量的可能。各行政區(qū)域之間法制協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)(主要是省一級)地位對等，為區(qū)域間的平等化協(xié)商和對話奠定了基礎(chǔ)，也就具備了區(qū)域間博弈的主體條件(同等報復(fù)能力)。具體而言，法制協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)(主要是省一級)的主要職能有三：(1)法制信息的收集、評估。收集和評判本地區(qū)制定、執(zhí)行法制情況的信息。對關(guān)涉本區(qū)域的法制“外部效應(yīng)”問題，這種評估包括對內(nèi)對外兩方面，既包括自己對外協(xié)作情況，也包括其他地方政府對自己的協(xié)作情況，在綜合各種因素基礎(chǔ)上作出全面統(tǒng)一的評價。例如，針對某省在控制本省捕漁或污染事項上“出工不出力”的情形，分析其成因，闡述本區(qū)域在此方面所做的努力以及其他區(qū)域的行動、合作情況，分析從長期來看可能造成的不利影響等。(2)參與區(qū)域法制協(xié)調(diào)?？稍跅l例中明確，由三個區(qū)劃的省一級法制協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)輪流定期召開區(qū)域法制協(xié)調(diào)會，對目前集中存在的難點問題進(jìn)行商討，診斷癥結(jié)所在，彼此交互信息，預(yù)測未來可能出現(xiàn)的情形，形成區(qū)域法制改進(jìn)意見建議，并向社會公眾發(fā)布。(3)法制信息反饋職能。對本區(qū)域內(nèi)政府各職能部門提供的法制信息進(jìn)行分析、反饋。一些可在本區(qū)域內(nèi)解決的問題，建議請有權(quán)部門處置；而對于那些跨區(qū)域的特別是跨省界的，提請省一級法制協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)列入定期區(qū)域法制協(xié)調(diào)會議內(nèi)容，形成統(tǒng)一解決方法。另外，將區(qū)域法制協(xié)調(diào)會議上形成的意見建議及時反饋各級政府或部門，并做好與有關(guān)部門或政府在此方面采取改進(jìn)措施遇到問題時的及時溝通。

(二)區(qū)域法制協(xié)調(diào)的常態(tài)化交涉

“一次性博弈”與“重復(fù)博弈”形成結(jié)果的差異是，前者可能陷入博弈的“最差情形”，而后者則可能催生合作的產(chǎn)生。因而，在協(xié)調(diào)區(qū)域法制沖突過程中，為使博弈雙方(多方)有長遠(yuǎn)穩(wěn)定的預(yù)期，各行政區(qū)劃的法制協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其合作事項的協(xié)調(diào)必須具有連續(xù)性。就機(jī)構(gòu)而言，專門的法制協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)(尤其是省一級)應(yīng)當(dāng)盡量少受官員任期的影響。要達(dá)此目的，協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的組成可采取委員會制。此做法的優(yōu)點是，個別官員的離任不會影響整體機(jī)構(gòu)的續(xù)存，機(jī)構(gòu)的決策便可憑借“集體記憶”長期留存下來，從而使博弈者不因短期利益而作出相互損害的行為。只有博弈者認(rèn)識到重復(fù)博弈過程中相互損害的行為可能導(dǎo)致“囚徒困境”的出現(xiàn)，他們才會采取長期合作的態(tài)度，從而使符合集體理性的合作結(jié)果出現(xiàn)。

為促使區(qū)域法制協(xié)調(diào)利益最大化，少受官員任期的影響，可對法制協(xié)調(diào)會的構(gòu)成作進(jìn)一步的改造。具體而言，可采用三三制原則，即區(qū)域法制協(xié)調(diào)會組成人員由三部分構(gòu)成。三分之一為相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者，三分之一為法制協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)人員，還有三分之一為來自各行業(yè)的公眾。如此成員布局：一是由于從專家學(xué)者立場分析和研究區(qū)域法制協(xié)調(diào)問題，協(xié)調(diào)過程的地方利益化濃度便可得到降低，意見和決定的中立性特質(zhì)就能得到彰顯；二是官員任期及變動事實對于區(qū)域法制協(xié)調(diào)長期性的影響可以減少到最低；三是區(qū)域法制協(xié)調(diào)的直接受惠者是公眾，通過民眾參與協(xié)商和決定，法制協(xié)調(diào)的民主正當(dāng)性基礎(chǔ)亦能固化，而這反過來又可推進(jìn)區(qū)域法制協(xié)調(diào)工作的展開。

通過信息公開來接受公眾監(jiān)督。合作的前提是互相了解和在此基礎(chǔ)上建立利益信任。在區(qū)域法制協(xié)調(diào)過程中，為避免互相熟悉的參與人員流動和更換，產(chǎn)生“相互背叛的激勵”，導(dǎo)致“組織內(nèi)部的合作降低”[9]127，可訴諸公開機(jī)制的監(jiān)督方式。也就是說，每一次法制協(xié)調(diào)會形成的決定建議都必須完整地向社會公布，對其改進(jìn)和執(zhí)行的情況亦需如期跟進(jìn)和公示。經(jīng)此，因為區(qū)域法制協(xié)調(diào)事項是在眾目睽睽之下進(jìn)行，迫于民意壓力，包括因法制協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)人員構(gòu)成變動等其他因素則很難施以影響，同時，借助公開監(jiān)督機(jī)制，亦能進(jìn)一步提高區(qū)域法制協(xié)調(diào)工作的效率，從而增加合作帶來的利益。

(三)通過聲譽(yù)機(jī)制促使區(qū)域法制協(xié)調(diào)順利展開

從個體層面考慮，博弈過程中引入聲譽(yù)機(jī)制對保證規(guī)范的實施和維持合作發(fā)揮著不可估量的作用。對聲譽(yù)敗壞者采取最簡易的懲罰方式就是拒絕與其合作，而這形成的間接作用效果就是違約方被集體孤立[12]。聲譽(yù)機(jī)制的一個顯著功能是威懾，通過威懾，促使博弈者改變行動，向合作的方向發(fā)展。在區(qū)域法制沖突協(xié)調(diào)中，聲譽(yù)機(jī)制對地方政府的法制協(xié)調(diào)與合作同樣具有重要意義。具體而言，需要具備以下三個條件*吳元元教授認(rèn)為，聲譽(yù)機(jī)制要發(fā)揮威懾作用，需要具備三個條件，即時間、權(quán)力和信息條件。本文采納此觀點。參見吳元元《信息基礎(chǔ)、聲譽(yù)機(jī)制與執(zhí)法優(yōu)化——食品安全治理的新視野》(《中國社會科學(xué)》 2012年6期,第115-133頁)。：(1)信息條件。區(qū)域法制信息特別是涉及產(chǎn)生區(qū)域間“外部效應(yīng)”而引起法制沖突的信息都能及時進(jìn)入各地方政府的信息結(jié)構(gòu)中，成為各地方政府的公共信息。(2)權(quán)力條件。此權(quán)力是指能改變博弈對手在成本-收益對比關(guān)系上的力量。也就是說，如果博弈一方知道博弈對手違反契約行為，經(jīng)溝通交涉仍無效時，可以通過自己的行動選擇使對手得不償失，那么便可說其具備了權(quán)力條件。(3)時間要件。各地方政府間進(jìn)行的是長期博弈，其行為可借助雙方無數(shù)個再次相遇的機(jī)會得到懲罰。只有具備這三個條件，聲譽(yù)機(jī)制才能充分發(fā)揮作用。在實踐中，其可通過以下三個途徑體現(xiàn)出來。

第一，民意機(jī)關(guān)的壓力機(jī)制。借助信息公開機(jī)制，區(qū)域間的法制信息成為各行政區(qū)域的公共信息。在此之下，成員方可訴諸內(nèi)部的民意壓力機(jī)制，即如果成員方不履行區(qū)域法制協(xié)調(diào)的契約義務(wù)，那么成員內(nèi)部的公眾或可采用提請人大代表，或直接訴請人大常委會的方式，啟動人民代表大會的質(zhì)詢和罷免等機(jī)制強(qiáng)制其實施。

第二，權(quán)力的壓力機(jī)制。如果法制協(xié)調(diào)中涉及的信息只是關(guān)及某個行業(yè)的一個或若干主管部門時，區(qū)域內(nèi)的法制協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或公眾則可以提請本級人民政府利用監(jiān)督職能迫使其履行義務(wù)，對于仍不改正者，可啟動公務(wù)員的任免程序。

第三，輿論的壓力機(jī)制。在信息傳播時代，借助現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)媒介，各種信息能夠以第一時間得以傳播并被公眾知悉，成為輿論的對象，借助輿論驅(qū)使公共事務(wù)及時有效地解決。反映在區(qū)域法制協(xié)調(diào)過程中，一方面應(yīng)將信息及時傳遞給網(wǎng)絡(luò)新聞媒介，另一方面還應(yīng)鼓勵新聞媒介的積極報道和宣傳，形成公眾輿論話題，通過輿論敦促各地方政府采取行動，避免區(qū)域間法制沖突的發(fā)生。在此基礎(chǔ)上，經(jīng)由信息的交涉，最終促使長三角區(qū)域建立互信共同體。

當(dāng)前，因長三角區(qū)域法制的“外部效應(yīng)”而引發(fā)的區(qū)域法制沖突已是一個普遍性現(xiàn)象。對此，實務(wù)界和學(xué)界形成的共識是展開區(qū)域法制協(xié)調(diào)與合作。然而，解決區(qū)域法制沖突協(xié)調(diào)的難點在于，如何在假設(shè)沒有外在權(quán)威的前提下促成地方政府間的自愿合作。根據(jù)無外在權(quán)威合作理論，在無外在權(quán)威前提下，欲避免在博弈過程中，博弈參與者陷入“囚徒困境”的難題，取決于三個因素：同等報復(fù)能力、博弈期長短、聲譽(yù)機(jī)制以及由此形成的互信共同體。源于該理論啟示，筆者主張，長三角區(qū)域法制協(xié)調(diào)與合作可在原有共識基礎(chǔ)上作進(jìn)一步的制度設(shè)計，即在長三角區(qū)域兩省一市聯(lián)合制定一部關(guān)于區(qū)域法制協(xié)調(diào)的程序性規(guī)定，在此之下，主要圍繞三個方面展開設(shè)置：(1)架設(shè)合作行動橋梁的專門法制協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)；(2)構(gòu)建區(qū)域法制協(xié)調(diào)的常態(tài)化制度；(3)建立促使區(qū)域法制協(xié)調(diào)有序展開的聲譽(yù)機(jī)制。

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(責(zé)任編輯胡志平)

The logic and system selection of the regional conflict coordination under the perspective of law-economics

XIE Xiaoyao

(SchoolofLaw,NingboUniversity,Ningbo315211,P.R.China)

Abstract：It is universally existed in Yangtze River Delta that the result of regional regulations conflict is rooted in “Externality” between different regional governments.The difficulties of coordinating regional regulations conflict lies in the tough works of voluntary negotiating which only can be facilitated if there were no external authorized participation.The conundrum of coordinating regional legal systems is that how to facilitate voluntary cooperation between local governments without external authority.The voluntary cooperation without external authority, according to the theory, depends on three key elements: Equal retaliation (uncooperative) capability; Game length of period; Reputation mechanism and the community of the three elements.Implications of the theory, in order to improve the coordination, local governments of Yangtze River Delta have to set up a special partner agency organizing the regional coordination, coordinate the normalization of regional regulations and use the reputation mechanism to operate the regional regulations coordinate smoothly, so that can achieve the “best” in the game of legislation and enforcement to solve the problem caused by regional regulations conflict effectively.

Key words：regional regulations; externality; regulations coordinate; voluntary cooperation

doi:10.11835/j.issn.1008-5831.2016.02.020

基金項目：“區(qū)域性海洋法規(guī)政策沖突的協(xié)調(diào)機(jī)制研究”(14ZDA014Q)

作者簡介：謝小瑤(1979 -)，寧波大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士，碩士研究生導(dǎo)師，主要從事法理學(xué)、憲法學(xué)研究。

中圖分類號：D922.299

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1008-5831(2016)02-0167-11

歡迎按以下格式引用：謝小瑤.法經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下區(qū)域法制沖突協(xié)調(diào)的邏輯及制度選擇[J].重慶大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2016(2):167-177.

Citation Format: XIE Xiaoyao.The logic and system selection of the regional conflict coordination under the perspective of law-economics[J].Journal of Chongqing University(Social Science Edition),2016(2):167-177.

修回日期：2015-12-08