黎 誠， 熊 軍， 胡 兵， 李建華， 胡月明

(1.廣東友元國土信息工程有限公司，廣東廣州 510640；2.廣東省土地開發(fā)儲備局，廣東廣州 510030；3.華南農業(yè)大學，廣東省土地利用與整治重點實驗室，國土資源部建設用地再開發(fā)重點實驗室，廣東廣州 510640)

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“十三五”土地整治規(guī)劃編制工作思考
——以佛山市為例

黎 誠1， 熊 軍1， 胡 兵1， 李建華2， 胡月明3*

(1.廣東友元國土信息工程有限公司，廣東廣州 510640；2.廣東省土地開發(fā)儲備局，廣東廣州 510030；3.華南農業(yè)大學，廣東省土地利用與整治重點實驗室，國土資源部建設用地再開發(fā)重點實驗室，廣東廣州 510640)

摘要在總結《佛山市土地整治規(guī)劃(2011-2015年)》編制工作的基礎上，分析“十三五”土地整治規(guī)劃整治潛力、空間布局安排等主要任務，明確土地整治規(guī)劃編制思路，探討規(guī)劃工作重點難點及對應措施，為規(guī)范有序開展田、水、路、林、村綜合整治，進一步推進耕地保護和節(jié)約集約用地，保障穩(wěn)增長、促改革、調結構、惠民生政策措施的落地，科學和合理推進“十三五”土地整治規(guī)劃編制工作奠定基礎。

關鍵詞土地整治；規(guī)劃；“十三五”；佛山市

在《廣東省土地整治規(guī)劃(2011-2015年)》編制后，廣東省對各縣(市、區(qū))的土地整治規(guī)劃工作進行了部署，依據《轉發(fā)國土資源部財政部關于加快編制和實施土地整治規(guī)劃大力推進高標準基本農田建設的通知》(粵國土資耕保電〔2012〕96號)要求，佛山市完成了《佛山市土地整治規(guī)劃(2011-2015年)》的編制工作。規(guī)劃實施以來，對提高佛山市土地利用效率、盤活存量土地、強化集約利用、減少廢棄地和低效用地，特別是在開展全市高標準基本農田建設規(guī)劃方面起到了重要的促進作用。

隨著經濟和社會的快速發(fā)展，土地整治的內涵外延不斷拓展，已經由自然性工程轉變?yōu)榫C合性社會工程，成為保發(fā)展、守紅線、促轉變、惠民生的重要抓手和基礎平臺，土地整治已上升為國家層面的戰(zhàn)略部署，對國家糧食安全戰(zhàn)略、社會主義新農村建設戰(zhàn)略、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略和節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略起到了重要的支撐作用[1-2]。依據“十三五”全國土地整治的總體要求和原則，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度；以保障國家糧食安全為首要目標，大力推進農用地整治和高標準基本農田建設；以促進新農村建設和新型城鎮(zhèn)化為基本導向，大力推進城鄉(xiāng)散亂、閑置、低效建設用地整治利用；以改善生態(tài)環(huán)境為根本要求，大力推進廢棄、污染、退化土地復墾治理等內容，對佛山市“十三五”土地整治規(guī)劃編制工作提出了更高的要求。筆者以佛山市為例，在總結上一輪土地整治規(guī)劃(2011-2015年)編制存在的問題的基礎上，對新一輪土地整治規(guī)劃(2016～2020年)編制的主要任務、思路、重點難點及應對措施進行了探討，為更好地進行土地整治規(guī)劃工作提供參考。

1區(qū)域概況

佛山市位于中國南部沿海，廣東省中南部，地處珠江三角洲核心經濟區(qū)，地理坐標為112°22′～113°23′E、22°38′～23°34′N。東倚廣州，西通肇慶，南連江門、中山，北接清遠，毗鄰港澳，地理位置十分優(yōu)越?？偯娣e3 848.49 km2，轄禪城區(qū)、順德區(qū)、南海區(qū)、三水區(qū)、高明區(qū)5區(qū)。

規(guī)劃范圍涵蓋佛山市(不含順德區(qū))的禪城區(qū)、南海區(qū)、高明區(qū)、三水區(qū)4區(qū)，規(guī)劃土地面積約2 991.16 km2。

2上一輪土地整治規(guī)劃(2011-2015年)編制存在的問題

2.1相關基礎數據不完善第二次全國土地調查全面完成，摸清了土地資源的家底，為土地整治規(guī)劃編制提供了基礎數據支撐。土地利用總體規(guī)劃成果、衛(wèi)星影像圖、農用地分等定級成果、耕地后備資源調查等成果的使用，為更加合理編制土地整治規(guī)劃提供了基礎數據保證，但是由于土地質量地球化學評估成果、耕地后備資源調查成果完成時間較早，有些成果涉及的矢量數據及圖件的缺失，影響了規(guī)劃過程中土地整治潛力、空間布局等因素的分析。

2.2規(guī)劃協調難度較大佛山市土地整治涵蓋范圍廣，涉及農用地整理、城鄉(xiāng)建設用地整理、后備土地資源開發(fā)、土地復墾和土地綜合整治等多種類型，但其中涉及部門協調和資金整合的難度相對較大[3]。如部分高標準基本農田項目和土地整理項目由農業(yè)部門組織實施，而土地整治規(guī)劃由國土部門組織編制及實施，在規(guī)劃編制階段較難協調農業(yè)部門確定所涉及土地整治項目布局。另一方面，在項目實施階段，土地整治規(guī)劃與農田整治、水利建設、村莊建設等相關項目布局銜接和資金整合依然難度較大。

2.3基本落實上級規(guī)劃及相關規(guī)劃內容，建設用地復墾任務重《佛山市土地整治規(guī)劃(2011-2015年)》各整治類型重點區(qū)域的劃定，貫徹落實《廣東省土地整治規(guī)劃(2011-2015年)》的任務與目標，與廣東省層面劃定的農用地整治重點區(qū)域、建設用地整治重點區(qū)域、土地復墾重點區(qū)域、土地開發(fā)重點區(qū)域以及高標準基本農田示范區(qū)銜接[4]。重點區(qū)域的劃定，充分考慮從土地整治的角度響應佛山市的發(fā)展政策，落實《佛山市國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》《佛山市土地利用總體規(guī)劃(2006-2020年)》及各地城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、交通規(guī)劃等佛山市層面的相關發(fā)展戰(zhàn)略及規(guī)劃。但是規(guī)劃遠期建設用地復墾規(guī)模較大，實施壓力大，如何在現有的制度下，合理地安排復墾規(guī)模和范圍，確保建設用地復墾目標的實現和保障重大建設項目用地是佛山市土地整治規(guī)劃急需的問題。

2.4高標準基本農田建設項目快速推進，其他項目進展緩慢依據佛山市土地利用現狀特點、城鄉(xiāng)用地規(guī)劃布局、不同區(qū)域的資源稟賦以及考慮行政區(qū)劃的相對完整性、社會經濟發(fā)展條件的類似性，兼顧土地利用的自然和生態(tài)條件、土地利用結構的相似性等原則[5]?！斗鹕绞型恋卣我?guī)劃(2011-2015年)》中高標準基本農田整治規(guī)模主要分部在三水區(qū)；補充耕地規(guī)模主要分布在高明區(qū)；土地復墾規(guī)模主要分部在南海區(qū)；“三舊”改造規(guī)模主要分部在南海區(qū)。高標準基本農田建設項目是在各級財政及政府支持下，項目推進加快；補充耕地、土地復墾、“三舊”改造項目雖有實施，但是由于存在各方利益博弈及各種因素的影響，“三舊”改造規(guī)劃目標進展緩慢。項目分布具體見圖1。

圖1 佛山市土地整治規(guī)劃項目示意Fig. 1　Schematic diagram of land reclamation planning project in Foshan City

3新一輪土地整治規(guī)劃(2016-2020年)編制主要任務

3.1總結評價上一輪規(guī)劃對上一輪土地整治規(guī)劃實施情況進行評價的目的是為了全面了解和分析土地整治規(guī)劃實施過程和實施效果的基本情況，同時通過總結正反兩方面經驗，提出改進規(guī)劃的對策建議，作為規(guī)劃的制定、修編、調整及加強規(guī)劃實施管理的前提、基礎和重要依據。同時，結合國家和省關于土地整治工作政策的變化，全面分析佛山市土地整治工作的有利條件和不利形勢，提出新一輪土地整治規(guī)劃編制及規(guī)劃期內土地改善和推進土地整治工作的對策建議。

3.2深入分析土地整治潛力充分利用第二次土地調查、耕地質量等別年度更新評價等成果，全面分析測算土地整治潛力，包括土地整治補充耕地的數量、質量和空間分布，農村建設用地整治規(guī)模、節(jié)地潛力和重點區(qū)域，城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)、工礦廢棄地復墾利用等的規(guī)模、方向和地域分布，損毀、污染、退化土地整治改造的規(guī)模和重點地區(qū)等。土地整治潛力分析是調查、測算和評價土地整治的潛力，其目的在于通過潛力調查，了解潛力空間分布；通過潛力測算，明確潛力數量；通過潛力評價，了解潛力等級狀況等；通過土地整治活動，實現增加有效利用面積、提高土地質量、改善生態(tài)環(huán)境的目的。土地整治潛力的研究將為土地整治活動提供科學依據，促進土地資源、社會經濟的可持續(xù)發(fā)展。

3.3明確土地整治的目標任務結合經濟社會發(fā)展要求、土地利用總體規(guī)劃安排和土地整治潛力，研究提出土地整治的基本方針、總體目標和主要任務，確定各項土地整治活動的規(guī)模、結構、布局和時序，將廣東省下達的高標準基本農田建設、補充耕地、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、工礦廢棄地復墾利用和城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)等任務分解給各區(qū)[6]。以各區(qū)土地整治潛力為基礎，遵循以下原則：①集中連片、規(guī)模較大的土地；②土地整治潛力較大、效益明顯；③與城市發(fā)展規(guī)劃和生態(tài)保護相協調。

3.4確定土地整治空間布局安排根據土地整治目標任務，以土地整治潛力為基礎，圍繞高標準基本農田建設、土地整理復墾開發(fā)，科學劃定土地整治重點區(qū)域，確定土地整治重點工程和示范建設。全面分析總結全市范圍內土地整治重點區(qū)域和重點項目的實施情況，根據土地整治潛力的分布情況，進一步劃定規(guī)劃期內土地整治規(guī)劃重點區(qū)域和落實重點項目，研究提出土地整治重點區(qū)域及重點項目布局方案，并針對布局方案，提出重點區(qū)域及重點項目實施的時序安排和保障措施。

3.5制定規(guī)劃實施的保障措施總結評估已實施的土地整治重點項目的投資渠道、籌資和效益情況，分類提出不同區(qū)域、不同類型的土地整治資金籌資渠道和投放標準，制定規(guī)劃實施的激勵政策搭建土地整治規(guī)劃實施平臺，完善規(guī)劃實施的科技、法制、社會管理手段；同時針對本輪規(guī)劃中城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤土地收入使用問題展開探討，提出使用思路建議。研究土地整治與生態(tài)環(huán)境關系，分析評價土地整治目標、規(guī)劃布局、政策措施的環(huán)境影響，針對不利影響提出減緩措施，研究提出土地整治效益評價內容、指標和方法，評估實現規(guī)劃目標所產生的社會、經濟和生態(tài)效益[7]。

3.6全面調查分析市域范圍內增減掛鉤工作潛力，編制增減掛鉤潛力數據庫為了更好地貫徹落實“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策，落實《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》，通過佛山市城鎮(zhèn)建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤，對原本零散分布的農村居民點和廢棄工礦用地進行整理復墾，并對分散地塊進行合并，配套農田基礎設施，優(yōu)化調整產業(yè)布局，推進土地的節(jié)約集約利用；盤活農村廢棄、閑置、低效利用的建設用地，改善農村居住、生產、生活條件，優(yōu)化土地利用結構布局，緩解建設用地供需矛盾，提高佛山市建設用地的集約利用水平，促進資源環(huán)境與社會經濟的和諧發(fā)展。

4新一輪土地整治規(guī)劃(2016-2020年)編制思路

充分利用佛山市最新的土地利用變更調查數據、耕地后備資源調查評價成果、土地利用總體規(guī)劃成果、最新“三舊”改造標圖建庫成果、耕地質量等別年度更新評價成果、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點資料、高標準基本農田建設資料以及相關部門的資料，全面分析測算佛山市各類型的土地整治潛力；再經部門協調和與相關規(guī)劃銜接，結合佛山市經濟社會發(fā)展和上級規(guī)劃的要求，研究提出土地整治的基本方針、總體目標和主要任務，并將整治任務分解給各區(qū)；進一步確定土地整治的空間布局，對佛山市區(qū)域土地進行土地整治分區(qū)，并確定土地整治重點區(qū)域，安排土地整治重點項目，從而落實上級下達的指標任務；之后，提出資金安排及籌集渠道等規(guī)劃實施保障措施，形成完整的土地整治規(guī)劃成果；征求公眾意見和進行專家論證后逐級上報審批[8]。具體編制線路見圖2。

鋅是植物、動物和人體必需的微量元素。植物缺鋅就表現為植株矮小、生長受到抑制；人體缺鋅會引起許多疾病，如侏儒癥、糖尿病、高血壓等，但攝入過量的鋅也會有不利的影響[21]。

圖2　土地整治規(guī)劃編制路線Fig. 2　Route of land reclamation planning

5新一輪規(guī)劃工作重點難點及對應措施

5.1高標準基本農田建設任務難點及建議

5.1.1任務難點。佛山市上一輪高標準基本農田建設雖已按廣東省要求完成了建設任務，但工作中還存在一些問題：①各部門資源統(tǒng)籌力度不夠，需進一步加強； ②受佛山地理條件約束，部分區(qū)由于山地較多，基本農田分布較為分散且多為魚塘，高標準基本農田集中連片性不高；③由于高標準基本農田建設，要使用村集體土地進行建設，在工程施工過程中，常會遇到農戶臨時改變想法的情況，需進行小范圍的工程設計修改，且程序較為復雜，降低整體項目建設效率。如何避免上述問題完成本輪高標準農田建設任務已成為新一輪土地整治規(guī)劃需重點研究的問題。

5.1.2相關建議。①強化領導，統(tǒng)籌資源。全市將進一步發(fā)揮高標準基本農田領導小組作用，加強國土規(guī)劃、財政、農業(yè)、水利等部門的溝通合作，調動各方面積極因素，整合各部門資源，形成合力完成高標準基本農田建設工作。②因地制宜，整體規(guī)劃。因地制宜建設高標準基本農田，根據不同區(qū)域自然資源特點、經濟社會發(fā)展水平、土地利用狀況，實施有針對性的差別化整治策略，三水區(qū)、高明區(qū)高標準基本農田要與佛山市“菜籃子”基地結合，建設都市型蔬菜基地；南海區(qū)高標準基本農田要與傳統(tǒng)文化相結合，建設集水鄉(xiāng)風情、基塘農業(yè)、生態(tài)觀光于一體的“漁耕粵韻”創(chuàng)新型高標準農田。④擴大宣傳，共同管護。全市通過各種渠道擴大宣傳，爭取群眾對高標準基本農田建設工作的理解，通過公示增加群眾對規(guī)劃設計方案的了解、對工程施工單位的支持，提高他們參與高標準基本農田建設的積極性和自覺性。廣泛征求基層群眾意見，動員群眾參與設計施工，明確村組在高標準基本農田建設中的權利和義務，從而形成“大家管、大家用”的局面。

5.2占補耕地在數量和質量上平衡

5.2.1任務難點。為了實現全市“占優(yōu)補優(yōu)、占水田補水田”的耕地占補平衡與農業(yè)可持續(xù)發(fā)展，必須堅持“誰占誰補、先補后占、占優(yōu)補優(yōu)、占水田補水田、有償使用”的原則，通過水利、道路、土地平整等工程以及生物措施加以整治和提升質量實現“旱改水”，最終實現占補耕地在數量和質量上的平衡。故佛山市如何開展非水田地類(包括旱地、帶K養(yǎng)殖水面、帶K園地)改造為水田的旱改田工程已成為新一輪土地整治規(guī)劃重要研究內容。

5.2.2相關建議。政府要高度重視“旱改田工程”，由市人民政府成立市“旱改水”耕地質量提升工作領導小組，由分管國土副市長任組長，國土、農業(yè)、林業(yè)、水利、審計、財政等部門主要負責人任副組長，領導小組下設辦公室，辦公室主任由國土局主要負責人擔任，具體負責項目立項審查、組織項目評審、項目實施督查指導以及組織項目驗收等工作[9]。

5.3加大“三舊”改造力度

5.3.1任務難點。佛山市為開展“三舊”改造的先行先試地區(qū)，且取得了非常好的成績：禪城老城區(qū)傳統(tǒng)文化氛圍濃厚，“大祖廟商圈”初具規(guī)模，嶺南天地三期加快建設，梁園周邊環(huán)境改造提升初步完成，仁壽寺改造順利推進，汾江河“一河兩岸”景觀提升工程完成；桂城千燈湖片區(qū)金融公園、燈湖廣場等項目建設順利；獅山博愛湖、南海市民服務中心等城市配套項目進展順利，西樵聽音湖片區(qū)雛形顯現；西江新城基本完成核心區(qū)示范工程建設，明湖公園、秀麗河公園、麗江水廊建成?！叭f”改造穩(wěn)步實施，榮獲廣東省“三舊”改造一等獎，北江新區(qū)“三舊”綜合改造項目、高明江灘濱河景觀工程成為樣板。佛山市為開展“三舊”改造雖取得了非常好的成績，但改造過程中存在規(guī)劃管理與改造開發(fā)有所脫節(jié)、對于涉及復雜的土地問題缺少相關的保障機制的問題。

5.3.2相關建議。完善改造前評估，對于上報項目庫確需增加或調整項目的，對年度改造計劃中每年每季度的實施情況進行評估，對入庫但還未啟動改造的責令退出，并重新論證新的改造項目作補充，通過動態(tài)的管理做到“論證一批、淘汰一批、開工一批、建成一批”；設定項目準入門檻，鼓勵城區(qū)內的“三舊”改造“優(yōu)二進三”，凡項目符合市、區(qū)重點扶持發(fā)展的行業(yè)，可享受相應的扶持政策；鼓勵舊工業(yè)區(qū)改造發(fā)展金融服務、現代物流、會展業(yè)、商貿流通、旅游餐飲娛樂、商務服務和科技服務等現代服務業(yè)；如因產業(yè)發(fā)展需要，在工業(yè)區(qū)內適度增加配套的辦公、物流配送等生產性服務業(yè)用地及生活服務設施的，可享受工業(yè)地價優(yōu)惠，其面積比例不超過工業(yè)總用地的一定比例。

6結語

佛山市土地整治涵蓋范圍廣，涉及農用地整理、城鄉(xiāng)建設用地整理、后備土地資源開發(fā)、土地復墾和土地綜合整治等多種類型，且耕地占補平衡壓力較大，“三舊”改造任務較重，涉及部門協調和相關資金整合的難度相對較大。因此，認真嚴密的組織管理、切實可行的工作計劃是保證工作順利完成的前提，這樣才能保證各個工作環(huán)節(jié)條理清楚，環(huán)環(huán)相扣，有條不紊。同時，在規(guī)劃編制過程中，要在充分利用第二次土地調查、高分辨率遙感影像等基礎數據上，全面調查和分析測算土地整治潛力，合理安排土地整治項目空間布局，充分征求和采納各部門和公眾意見，才能制定出科學和具有可操作性的土地整治規(guī)劃。

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Consideration of the Land Reclamation Planning Work During the 13th Five Year Plan—A Case of Foshan City

LI Cheng1, XIONG Jun1, HU Bing1, HU Yue-ming3*

(1. Guangdong Youyuan Land Information Technology Co., Ltd., Guangzhou, Guangdong 510640; 3. Key Laboratory of the Construction Land Redevelopment of the Ministry of Land and Resources, Key Laboratory of Land Use and Management of Guangdong Province, South China Agricultural University, Guangzhou, Guangdong 510640)

AbstractThrough summarizing the Land Renovation Plan of Foshan City (2011-2015), the renovation potential, spatial arrangement and other main tasks of land renovation plan were analyzed during the 13th Five Year Plan. The compiling concept of land renovation plan was presented; key difficulties and corresponding measures were discussed. This research comprehensively improved the orderly development of land, water, road, forest and village, further promoted the farmland protection and economical and intensive use of land, guaranteed the implementation of policies of stabilizing growth, promoting reform, adjusting structure and benefiting livelihood, and laid foundation for the land reclamation planning work during the 13th Five Year Plan.

Key wordsLand reclamation; Planning; The 13th Five Year Plan; Foshan City

基金項目廣東省省級科技計劃項目(2014B020206002)。

作者簡介黎誠(1980- )，男，壯族，廣西蒼梧人，碩士，工程師，從事土地資源管理研究。*通訊作者，教授，博士，從事遙感、土地資源管理研究。

收稿日期2016-02-28

中圖分類號S 27;F 301.23

文獻標識碼A

文章編號0517-6611(2016)10-226-04