劉澄偉 李菲蘇州工業(yè)園區(qū)公積金管理中心

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城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接研究

劉澄偉 李菲
蘇州工業(yè)園區(qū)公積金管理中心

摘 要：實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的有效銜接是貫徹落實(shí)《社會(huì)保險(xiǎn)法》和促進(jìn)城鄉(xiāng)人力資源合理配置的必然需求，本文從分析兩種制度差異和目前銜接思路出發(fā)，總結(jié)出兩種制度銜接的關(guān)鍵點(diǎn)，設(shè)計(jì)制度銜接的模式，從而進(jìn)一步提出制度銜接主要思路和實(shí)現(xiàn)路徑。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn) 城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn) 制度銜接

城鎮(zhèn)職工企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)（以下簡(jiǎn)稱“職?！保┖托滦娃r(nóng)村與城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（以下簡(jiǎn)稱“居?！保褪腔谖覈?guó)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上建立的相對(duì)獨(dú)立又相互聯(lián)系的兩種養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，這兩種制度構(gòu)成了我國(guó)理論上“全民覆蓋”的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。而基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系順暢轉(zhuǎn)移接續(xù)是勞動(dòng)力合理流動(dòng)的必要條件，是促進(jìn)就業(yè)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的客觀要求?！冻擎?zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》（國(guó)發(fā)辦〔2009〕66號(hào)）的出臺(tái)，有效解決了城鎮(zhèn)企業(yè)職工在制度內(nèi)跨地區(qū)流動(dòng)時(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)續(xù)問題。但隨著新型農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的陸續(xù)出臺(tái)，覆蓋人群的不斷擴(kuò)大，“職?！迸c“居保”之間建立有效的制度銜接成為理論和現(xiàn)實(shí)亟需解決的問題。

國(guó)內(nèi)關(guān)于城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接的研究主要分為兩個(gè)方面：一是城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系的構(gòu)建，大部分學(xué)者都主張城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化，鄭秉文[1]提出2020年構(gòu)建社會(huì)保障體系的挑戰(zhàn)；張思鋒[2]分析了社會(huì)保障制度三階段演進(jìn)規(guī)律，闡述了實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障一體化的最有路徑。二是關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)問題的研究，主要從原因、措施等方面開展，楊宜勇[3]認(rèn)為提高社會(huì)保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌層次是解決轉(zhuǎn)移接續(xù)問題的有效措施。楊燕綏[4]認(rèn)為方便攜帶是社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)的基本要求，應(yīng)依法促進(jìn)各保險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫的全國(guó)統(tǒng)一，形成完善的機(jī)制，為轉(zhuǎn)移接續(xù)創(chuàng)造有利條件。從上述的研究進(jìn)展來看，更多學(xué)者是從宏觀角度研究城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系的對(duì)接與統(tǒng)一，在具體實(shí)現(xiàn)路徑上還有所缺失。本文在分析“職?！迸c“居?！辈町惖幕A(chǔ)上，重點(diǎn)研究實(shí)現(xiàn)兩種制度有效銜接的關(guān)鍵點(diǎn)，從而從銜接時(shí)點(diǎn)、銜接條件、年限認(rèn)定、資金轉(zhuǎn)移以及經(jīng)辦等方面探討兩種制度銜接的基本思路。

一、城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接的必要性

（一）是貫徹落實(shí)《社會(huì)保險(xiǎn)法》的內(nèi)在要求

《社會(huì)保險(xiǎn)法》是我國(guó)第一部社會(huì)保險(xiǎn)制度的綜合性法律，它確立了未來社會(huì)保險(xiǎn)制度體系建設(shè)的總體框架。養(yǎng)老保險(xiǎn)作為社會(huì)保險(xiǎn)的重要組成部分，《社會(huì)保險(xiǎn)法》明確了我國(guó)要構(gòu)建包含城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系。其中，“職?！弊?991年正式實(shí)施以來，截止2012年末參保人數(shù)達(dá)3.04億。而在《社會(huì)保障“十二五”規(guī)劃綱要》中，明確提出“十二五”期間，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全覆蓋，屆時(shí)將基本實(shí)現(xiàn)人人享有社會(huì)保險(xiǎn)。那么，建立有效的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系跨制度轉(zhuǎn)續(xù)機(jī)制，是建立健全覆蓋全民養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的必然趨勢(shì)，是全面貫徹落實(shí)《社會(huì)保險(xiǎn)法》的內(nèi)在要求。

（二）是促進(jìn)人力資源合理配置的現(xiàn)實(shí)需求

剩余勞動(dòng)力從農(nóng)村向城鎮(zhèn)的遷移是發(fā)展中國(guó)家向工業(yè)化、城市化發(fā)展的必然過程。隨著我國(guó)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的不斷加快，在制度變遷和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的雙重作用下，出現(xiàn)了大規(guī)模的城鄉(xiāng)人口遷[5]，帶來的直接效應(yīng)就是產(chǎn)生了大量農(nóng)民工。相關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示，全國(guó)農(nóng)民工數(shù)量逐年遞增，但參加職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的數(shù)量?jī)H有10%左右，如圖1所示。截止2012年末，全國(guó)農(nóng)民工總量達(dá)到2.63億人，其中參加職保的農(nóng)民工人數(shù)為4543萬人。但隨著居保的逐步實(shí)施，不可避免出現(xiàn)了農(nóng)民工階段性參保居保和職保制度的沖突。若沒有跨制度轉(zhuǎn)續(xù)政策，將直接影響和阻礙城鄉(xiāng)居民和勞動(dòng)力的流動(dòng)，不利于城鄉(xiāng)一體化勞動(dòng)力市場(chǎng)的形成。因此，建立有效的職保和居保的銜接與轉(zhuǎn)化，實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)與均衡，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、促進(jìn)人力資源合理配置的必然要求。

圖1 全國(guó)農(nóng)民工數(shù)量與參加養(yǎng)老保險(xiǎn)數(shù)量對(duì)比

（三）維護(hù)參保人員養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益的基本要求

一是有利于維護(hù)參保人員特別是廣大農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益。《暫行辦法》規(guī)定，勞動(dòng)者跨省流動(dòng)就業(yè)參保繳費(fèi)的，其基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系可以轉(zhuǎn)移接續(xù)，繳費(fèi)年限合并計(jì)算，個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額累計(jì)計(jì)算；未達(dá)到領(lǐng)取待遇年齡時(shí)，不得提前終止基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系并辦理退保手續(xù)；在省內(nèi)流動(dòng)就業(yè)的，也要按照這一原則處理。這就真正、全面實(shí)現(xiàn)了參保人員“不論你在哪里干，養(yǎng)老保險(xiǎn)接著算”。二是有利于完善社會(huì)保障體系。我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)長(zhǎng)期實(shí)行較低層次的基金統(tǒng)籌調(diào)劑制度。隨著全國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一，特別是2009年全面實(shí)現(xiàn)了省級(jí)統(tǒng)籌，勞動(dòng)者在省內(nèi)流動(dòng)就業(yè)轉(zhuǎn)移接續(xù)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系，有了制度和體制的基礎(chǔ)?！稌盒修k法》明確了跨省流動(dòng)就業(yè)的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策，進(jìn)一步打破了地區(qū)分割、城鄉(xiāng)分割的壁壘，必將進(jìn)一步擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的覆蓋范圍，也是向著黨的十七大提出的完善覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系、人人享有基本生活保障的目標(biāo)邁出了堅(jiān)實(shí)的一步。

二、兩種制度的主要差異和銜接障礙

（一）兩種制度的差異性

我國(guó)城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)是基于不同人群建立的不同社會(huì)保障制度，分別受到城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響和制約，在保障對(duì)象、制度定位、籌資結(jié)構(gòu)與統(tǒng)籌機(jī)制以及繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與待遇計(jì)發(fā)等諸多方面存在差異。

表1 城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的差異

籌資結(jié)構(gòu)用人單位和個(gè)人共同繳費(fèi)，其中用人單位承擔(dān)繳費(fèi)主要部分，并且該部分基金納入社會(huì)保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌，用于支付統(tǒng)籌養(yǎng)老金和長(zhǎng)壽養(yǎng)老金待遇，不記入個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶；個(gè)人繳費(fèi)與財(cái)政或集體補(bǔ)貼相結(jié)合的籌資模式，在賬戶結(jié)構(gòu)方面沒有設(shè)置社會(huì)統(tǒng)籌賬戶，全部繳費(fèi)和補(bǔ)貼記入本人的養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)按照規(guī)定繳費(fèi)基數(shù)和比例來進(jìn)行繳費(fèi)，目前大部分省市繳費(fèi)比例為28%，以2012全國(guó)在職職工平均工資37147元/年計(jì)算，職保平均繳費(fèi)額為10401元/年根據(jù)“有彈性”的設(shè)計(jì)原則，設(shè)定不同的繳費(fèi)檔次和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，城鄉(xiāng)居民可根據(jù)自己的收入水平進(jìn)行選擇，以“新居?！睘槔?，從100元到200元、……、1000元不等待遇計(jì)發(fā)領(lǐng)取年齡：男職工為60周歲、女職工為50周歲計(jì)發(fā)辦法：統(tǒng)籌養(yǎng)老金與本人繳費(fèi)基數(shù)與繳費(fèi)年限、全省平均工資等因素相掛鉤待遇調(diào)整：建立正常調(diào)整機(jī)制，根據(jù)物價(jià)和工資增長(zhǎng)定期調(diào)整基本養(yǎng)老金，分享社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，2005年以來，國(guó)家連續(xù)8次提高企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金，調(diào)整幅度在10%左右領(lǐng)取年齡：統(tǒng)一以60周歲為待遇領(lǐng)取年齡計(jì)發(fā)辦法：基礎(chǔ)養(yǎng)老金以絕對(duì)額來確定，目前最低標(biāo)準(zhǔn)是每人每月55元待遇調(diào)整：根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物價(jià)變動(dòng)情況，適時(shí)調(diào)整基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)保障福利保障職工基本生活，除退休后按月領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇之外，還享受亡故待遇、病殘津貼等粘連福利僅保障居民基本生存，目前沒有粘連其他相關(guān)福利待遇

（二）制度銜接的主要障礙

首先制度模式的制約。制度模式的制約主要表現(xiàn)為兩種制度不同制度模式之間因籌資結(jié)構(gòu)和統(tǒng)籌機(jī)制、繳費(fèi)水平、待遇計(jì)發(fā)以及保障水平等方面存在較大差異而難以兼容，一旦參保人員在職保和居保兩種制度之間發(fā)生流動(dòng)，在關(guān)系銜接過程中存在兩個(gè)問題：一是在居保向職保轉(zhuǎn)接時(shí)，無統(tǒng)籌賬戶對(duì)應(yīng)轉(zhuǎn)入職保；二是職保向居保轉(zhuǎn)移時(shí)，統(tǒng)籌賬戶基金又如何處理？

其次是統(tǒng)籌層次的制約。養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次是包括繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法、基金使用等內(nèi)容在內(nèi)的整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在一定范圍內(nèi)的統(tǒng)一設(shè)計(jì)和管理。顯然，統(tǒng)籌層次的高低直接影響著城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接?！梆B(yǎng)老保險(xiǎn)的地區(qū)統(tǒng)籌已經(jīng)成為了阻礙勞動(dòng)者流動(dòng)和損害公平的負(fù)面因素，而且這種情況會(huì)越演越烈，勞動(dòng)者會(huì)受到不同程度的損害”。統(tǒng)籌層次的制約，其實(shí)質(zhì)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異以及財(cái)政“分灶吃飯”管理體制的制約。由于在制度接軌過程中，各地都形成了不同程度的“隱形債務(wù)”，在財(cái)政“分灶吃飯”的體制下，各統(tǒng)籌地區(qū)政府負(fù)責(zé)保持各地基金收支平衡。對(duì)轉(zhuǎn)出地來說，意味著基金流失；對(duì)接受地地來說，意味著無限責(zé)任。

最后是經(jīng)辦能力的制約。經(jīng)辦能力是指社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)提供社保公共服務(wù)的能力。這個(gè)能力，主要受至于社保經(jīng)辦系統(tǒng)的組織執(zhí)行能力以及應(yīng)用現(xiàn)代化信息系統(tǒng)管理技術(shù)的水平。由于缺乏頂層統(tǒng)一設(shè)計(jì)，沒有全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)信息管理系統(tǒng)。養(yǎng)老保險(xiǎn)的經(jīng)辦管理服務(wù)，需要“記錄一生、跟蹤一聲，管理一生、服務(wù)一生”，沒有現(xiàn)代化的集成信息管理系統(tǒng)的支撐，不可能完成如此海量的、長(zhǎng)期的數(shù)據(jù)管理服務(wù)。

三、實(shí)現(xiàn)制度銜接的解決思路與制度模式

通過以上分析，明確了城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接的主要矛盾是制度模式不同——結(jié)構(gòu)模式、籌資辦法以及對(duì)應(yīng)待遇保障水平的不同， 因此在兩種制度銜接的政策制定時(shí)必須要有所突破和創(chuàng)新。

（一）目前解決銜接的主要思路

一是補(bǔ)差轉(zhuǎn)移。補(bǔ)差轉(zhuǎn)移主張將“居?！毕颉奥毐！钡霓D(zhuǎn)移同其反向的轉(zhuǎn)移分開解決。當(dāng)“居?！蓖奥毐！鞭D(zhuǎn)移時(shí)，可按同期“職?！弊畹屠U費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的全部或差額，由參保人一次性補(bǔ)繳，最低補(bǔ)繳至滿 15年年限后，可與“職?！眳⒈Ｕ咭粯酉硎堋奥毐！蓖诵荽觥．?dāng)“職?！被?“居保”的逆向轉(zhuǎn)移時(shí)，直接將原“職保”的社會(huì)統(tǒng)籌的部分繳費(fèi)或全部繳費(fèi)，連同其個(gè)人賬戶的個(gè)人繳費(fèi)的全部，一起轉(zhuǎn)入“居?！钡膫€(gè)人賬戶。如圖2所示：

圖2 城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的補(bǔ)差思路

對(duì)于補(bǔ)差思路存在以下弊端： 當(dāng)“居?！蓖ㄟ^補(bǔ)差轉(zhuǎn)入“職保”時(shí)不利于職保的可持續(xù)發(fā)展。由于“職保”的保障對(duì)象主要為就業(yè)群體，其籌資機(jī)制與該群體的收入息息相關(guān)，根據(jù)制度設(shè)計(jì)的初衷，是要求參保人員每月按照規(guī)定繳費(fèi)基數(shù)和繳費(fèi)比例進(jìn)行繳費(fèi)，因此與居保相比具有繳費(fèi)金額高而享受待遇多的特點(diǎn)。而我國(guó)職保與其他國(guó)家相比，具有“三高一低”的特點(diǎn)，繳費(fèi)率高、平均繳費(fèi)年限低、待遇領(lǐng)取條件低、退休年齡低。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)社保養(yǎng)老基金缺口高達(dá)1.3萬億元，隨著老齡化的加速這一缺口可能進(jìn)一步加大，如果“居?！笨梢酝ㄟ^補(bǔ)差額轉(zhuǎn)移至“職?！?，那意味著變相降低“職?！睖?zhǔn)入門檻，進(jìn)一步提高職?；鹬Ц秹毫Γ瑥亩焕诼毐５目沙掷m(xù)發(fā)展；當(dāng)“職保”轉(zhuǎn)入“居?！睍r(shí)，使原屬于“職?！惫矟?jì)統(tǒng)籌部分的資金性質(zhì)發(fā)生了質(zhì)變——將統(tǒng)籌資金進(jìn)入“居?！眰€(gè)人賬戶后，變成了私有屬性，失去了原資金的共濟(jì)性。并且會(huì)人為地抬高“居?！眰€(gè)人賬戶養(yǎng)老金未來遠(yuǎn)期支付壓力。

二是折算轉(zhuǎn)移思路。折算轉(zhuǎn)移思路主要是將繳費(fèi)金額根據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn)折算為繳費(fèi)年限。由“居?！毕颉奥毐！鞭D(zhuǎn)移時(shí)，將“居保”個(gè)人賬戶繳費(fèi)額按同期“職?！钡淖畹屠U費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行折算，折算轉(zhuǎn)移所得的繳費(fèi)年限合并計(jì)入“職?！蹦曩M(fèi)年限。折算后累計(jì)年限不足 15 年，再允許參保者采取一次性補(bǔ)繳的方式。并將“居保”個(gè)人賬戶資金分別轉(zhuǎn)入“職?！眰€(gè)人賬戶和統(tǒng)籌基金。反之，由“職?！鞭D(zhuǎn)為“居?！?，則按“職?！眰€(gè)人賬戶全部?jī)?chǔ)存額和“職保”單位繳費(fèi) 12%部分，全部轉(zhuǎn)如“居保”個(gè)人賬戶，繳費(fèi)年限合并入“居保”計(jì)算，轉(zhuǎn)入“居?！焙蟛辉傧硎堋奥毐！贝?。

對(duì)于折算轉(zhuǎn)移思路主要存在以下弊端：先折算再進(jìn)行補(bǔ)交差額的思路，能一定程度上減由城入鄉(xiāng)的補(bǔ)繳負(fù)擔(dān)。但是該思路仍然只能基本解決由鄉(xiāng)入城的問題，對(duì)于由“職?！鞭D(zhuǎn)回“居?！钡哪嫦蜣D(zhuǎn)移，可能會(huì)出現(xiàn)折算年限遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過實(shí)際繳費(fèi)年限之和的情況。因此通過折算年限來量化制度差異，從而實(shí)現(xiàn)職保和居?？缰贫绒D(zhuǎn)續(xù)是不合理也是不現(xiàn)實(shí)的。

（二）制度銜接模式設(shè)計(jì)模式

“職保”和“居?！敝贫茹暯又饕丘B(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益的銜接，即在參保人員就業(yè)流動(dòng)的帶動(dòng)下，其待遇權(quán)益也隨之流動(dòng)或發(fā)生變化。養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益集中體現(xiàn)在兩個(gè)方面：養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系和養(yǎng)老保險(xiǎn)資金[6]，而轉(zhuǎn)移時(shí)點(diǎn)如何確定，接續(xù)條件如何設(shè)定、繳費(fèi)年限如何認(rèn)定、參保繳費(fèi)權(quán)益如何歸并等問題是其待遇權(quán)益流動(dòng)的具體表現(xiàn)。

兩種制度銜接模式及實(shí)現(xiàn)機(jī)制是突破現(xiàn)行的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保制度差異、勞動(dòng)力城鄉(xiāng)遷移養(yǎng)老保險(xiǎn)缺乏連續(xù)性等問題的重要切入點(diǎn)，也是逐漸消除中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系碎片化、提升城鄉(xiāng)遷移勞動(dòng)力養(yǎng)老保障權(quán)益、提升中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度整體水平，促進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度良性循環(huán)的重要戰(zhàn)略舉措。因此，其模式設(shè)計(jì)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既要立足中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，又要考慮到城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的不同體系和特征。在制度銜接政策制定時(shí)必須從這幾個(gè)方面考慮，具體模式見圖3：

圖3： 城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)銜接思路圖

通過上圖可知，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)的有效銜接主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是個(gè)人賬戶直接對(duì)接?！奥毐！焙汀熬颖！眱煞N養(yǎng)老保險(xiǎn)制度都包含個(gè)人賬戶的設(shè)計(jì)。不同制度的個(gè)人賬戶繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及給付水平存在一定差異，但是都主要由個(gè)人繳費(fèi)。因此，可以實(shí)現(xiàn)個(gè)人賬戶在不同制度間進(jìn)行直接對(duì)接。對(duì)個(gè)人賬戶參保繳費(fèi)記錄信息直接轉(zhuǎn)移，對(duì)個(gè)人賬戶積累額直接轉(zhuǎn)移。二是統(tǒng)籌賬戶部分對(duì)接。為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系合理轉(zhuǎn)移接續(xù)，除個(gè)人賬戶實(shí)行直接對(duì)接外，統(tǒng)籌賬戶作為養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的重要組成部分，也應(yīng)該根據(jù)實(shí)際繳費(fèi)情況進(jìn)行合理對(duì)接，以確保養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌關(guān)系正常轉(zhuǎn)移。

四、實(shí)現(xiàn)制度銜接的基本思路

由以上分析可知，“職保”與“居?！本哂斜举|(zhì)差異，兩種制度要建立有效銜接，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化，不能簡(jiǎn)單通過折算或補(bǔ)差來量化制度差異。而是需要通過制度安排、技術(shù)性創(chuàng)新使城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接制度化、規(guī)范化。本文從銜接時(shí)點(diǎn)、轉(zhuǎn)續(xù)條件、繳費(fèi)年限認(rèn)定、資金轉(zhuǎn)移以及關(guān)系歸集經(jīng)辦幾個(gè)方面進(jìn)行了詳細(xì)設(shè)計(jì)。

（一）銜接時(shí)點(diǎn)：先轉(zhuǎn)后延，到齡銜接

由上文分析可知，“職?！焙汀熬颖！钡拇鲱I(lǐng)取年齡不同，為方便操作，統(tǒng)一以“職?！狈ǘㄍ诵菽挲g為關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)時(shí)點(diǎn)，對(duì)參保人員各個(gè)階段的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系進(jìn)行歸集。但由于“職?！焙汀熬颖！眱煞N制度待遇標(biāo)準(zhǔn)不同，因此在職保和居保中具有選擇逆向性，為有效抑制利益最大化、防范制度間成本轉(zhuǎn)嫁，必須明確規(guī)定先轉(zhuǎn)后延，即若不符合按月領(lǐng)取養(yǎng)老金條件的，待關(guān)系歸集完畢后，按關(guān)系所在制度規(guī)定進(jìn)行延繳。

（二）跨制度轉(zhuǎn)續(xù)條件：繳費(fèi)年限滿15年

繳費(fèi)年限累計(jì)滿15年是參保人員享受按月領(lǐng)取養(yǎng)老待遇的基本條件之一，因此“職?！迸c“居保”實(shí)現(xiàn)跨制度轉(zhuǎn)續(xù)條件也要符合這一條件，具體分為以下幾種情況：

“居?！睔w集到“職?！睏l件：達(dá)到職保法定退休年齡，職保繳費(fèi)年限滿15年；“職?！睔w集到“居保”條件：達(dá)到居保待遇領(lǐng)取年齡且繳費(fèi)年限滿15年，若職保或居保繳費(fèi)年限都不滿15年，但年限累加滿15年；“職?！焙汀熬颖！崩U費(fèi)年限累加不滿15年的，分別按規(guī)定清退，或歸集至居保后，在戶籍地延繳。

（三）繳費(fèi)年限認(rèn)定：跨制度的繳費(fèi)年限不累加、不折算

由前文分析可知，由于“職?！焙汀熬颖！眱煞N制度存在諸多不同，不能通過折算來平衡制度間的差異。因此，建議“職?！被颉熬颖！钡母髯岳U費(fèi)年限可以合并累加計(jì)算，但“職保”或“居?！辈煌贫鹊睦U費(fèi)年限不可以互相累加或折算。若達(dá)到職保法定退休年齡或者年滿60周歲時(shí)不符合“職?！焙汀熬颖！卑丛骂I(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇條件的，“職?！迸c“居?！眳⒈＠U費(fèi)年限可以合并累加計(jì)算為“居保”參保繳費(fèi)年限。

（四）轉(zhuǎn)移資金：個(gè)人賬戶和部分統(tǒng)籌賬戶

（1）“職保”到“居?！苯永m(xù)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系時(shí)，轉(zhuǎn)移資金如下：個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額： 1998年1月1日之前按個(gè)人繳費(fèi)累計(jì)本息計(jì)算轉(zhuǎn)移，1998年1月1日后按規(guī)定應(yīng)計(jì)入個(gè)人賬戶的全部?jī)?chǔ)存額計(jì)算轉(zhuǎn)移，并入居保個(gè)人賬戶。 統(tǒng)籌基金：以本人1998年1月1日后各年度實(shí)際繳費(fèi)工資為基數(shù)，按8%的總和轉(zhuǎn)移，參保繳費(fèi)不足1年的，按實(shí)際繳費(fèi)月數(shù)計(jì)算轉(zhuǎn)移。其中統(tǒng)籌基金劃入居保戶籍所在地財(cái)政專項(xiàng)賬戶（城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金）。

（2）“居?！钡健奥毐！苯永m(xù)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系時(shí)，轉(zhuǎn)移資金如下：將本人“居?！眰€(gè)人賬戶全部?jī)?chǔ)存額一次性轉(zhuǎn)移并入職保個(gè)人賬戶，并據(jù)此計(jì)算“職?！眰€(gè)人賬戶養(yǎng)老金。

（五）關(guān)系歸集經(jīng)辦：由“職?！鄙绫＝?jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)關(guān)系接續(xù)歸集

由于“職?！狈ǘㄍ诵菽挲g早于“居?！贝鲱I(lǐng)取年齡，因此在達(dá)到國(guó)家法定退休年齡或者“職保”待遇領(lǐng)取年齡辦理跨制度關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)時(shí)，應(yīng)由“職?！鄙鐣?huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)按規(guī)定歸集“職?！被攫B(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系，確定“職?！被颉熬颖！别B(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)歸集與待遇領(lǐng)取所在地。

五、制度有效銜接的實(shí)現(xiàn)路徑

實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的有效銜接，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就，在實(shí)際操作中還需從以下幾個(gè)方面著手：

（一）全面推進(jìn)

全面推進(jìn)主要是指從觀念和意識(shí)層面推進(jìn)制度銜接的決策。通過分析和總結(jié)各地方對(duì)于職保和居保關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)的做法，可以發(fā)現(xiàn)目前普通采取的是年限折算或者補(bǔ)差的方式實(shí)現(xiàn)二者有效銜接，因此需要推進(jìn)各個(gè)地方政府改變觀念，全面、深刻的認(rèn)識(shí)到年限折算或者繳費(fèi)補(bǔ)差是不利于制度的可持續(xù)發(fā)展，及時(shí)出臺(tái)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接的各項(xiàng)配套政策。

（二）明確經(jīng)辦規(guī)程

經(jīng)辦規(guī)程是社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦工作的基本建設(shè)，是政策落地，業(yè)務(wù)經(jīng)辦走向規(guī)范化的基礎(chǔ)性技術(shù)文件。由于目前各地做法不一，要實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)職保和居保的順暢接續(xù)和權(quán)益累積，必須規(guī)劃業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，明確各環(huán)節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)與要求，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)“無障礙”、“無縫隙”對(duì)接，提升轉(zhuǎn)移操作效率。

（三）加強(qiáng)信息化建設(shè)

農(nóng)民工作為就業(yè)的特殊群體，近年來，隨著我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整，其流動(dòng)速度也隨之加快。而養(yǎng)老保險(xiǎn)作為該群體的“既得權(quán)益”，不因其工作變動(dòng)、異地遷居等原因而消失。在每一地參加的養(yǎng)老保險(xiǎn)，無論是職保還是居保都應(yīng)由當(dāng)?shù)厣绫＝?jīng)辦機(jī)構(gòu)準(zhǔn)確記錄，隨其勞動(dòng)關(guān)系的流動(dòng)而轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)“便攜性”。那么，就對(duì)實(shí)現(xiàn)“便攜性”的相關(guān)配套措施——社會(huì)保險(xiǎn)信息化建設(shè)提出更高要求，要求在全國(guó)范圍內(nèi)建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)全國(guó)參保人員的繳費(fèi)信息和待遇享受信息的網(wǎng)絡(luò)連通，進(jìn)一步加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系“便攜性”，實(shí)現(xiàn)制度的有效銜接。

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