王君宏 常暢

建設(shè)法治政府是要讓人民群眾有更多的法治獲得感。而“民告官”則是法治政府建設(shè)的“試金石”，從側(cè)面看出法治政府建設(shè)的成果，也體現(xiàn)出人民群眾日益增長(zhǎng)的法治需要和日益增長(zhǎng)的法治水平。

從3月15日開始，一場(chǎng)密集的調(diào)研活動(dòng)在市人大常委會(huì)副主任鄭洪的帶領(lǐng)下開展，調(diào)研主題是市政府法治建設(shè)情況。

在6天的調(diào)研時(shí)間里，調(diào)研組召開了7場(chǎng)座談會(huì)，分別聽取了專家學(xué)者，社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)代表，市人大代表和政府職能部門的意見建議以及情況匯報(bào)，并到市公安局、市檢察院和市高級(jí)人民法院走訪調(diào)研。

6天7場(chǎng)調(diào)研座談會(huì)，“緊湊”的背后折射的是肩負(fù)著推進(jìn)我市民主法治建設(shè)進(jìn)程重任的市人大及其常委會(huì)對(duì)法治政府建設(shè)的強(qiáng)烈關(guān)注，并以人大之力強(qiáng)力推進(jìn)。

“民告官"案件增長(zhǎng)的背后

黨的十八大描繪了全面建成小康社會(huì)的法治藍(lán)圖：依法治國(guó)基本方略全面落實(shí)，法治政府基本建成。

十八屆三中、四中、五中全會(huì)分別對(duì)“加快法治政府建設(shè)”進(jìn)行了部署，并勾勒出2020年“法治政府基本建成”的模樣：職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信。

顯然，建設(shè)法治政府就是要讓人民群眾有更多的法治獲得感，而“民告官”則是法治政府建設(shè)的“試金石”。

因此，在市高級(jí)人民法院調(diào)研時(shí)，高院工作匯報(bào)中的數(shù)據(jù)格外令調(diào)研組關(guān)注。

2015年，全市法院受理的行政訴訟案件大幅增加，達(dá)到9756件，較2014年增長(zhǎng)82%。同時(shí)，在民商事審判領(lǐng)域，老百姓已經(jīng)敢于將行政機(jī)關(guān)作為被告告上法庭，2015年以行政機(jī)關(guān)為被告的民商事案件就有1801件。

而在2015年審結(jié)的8878件一審行政訴訟案件中，裁定不予受理、不予立案、駁回起訴三類案件共計(jì)2145件，占結(jié)案總數(shù)的24.2%，原告自愿申請(qǐng)撤訴共計(jì)2287件，行政機(jī)關(guān)敗訴率為9%，較2014年下降0.5個(gè)百分點(diǎn)，行政行為變更率14.3%，較2014年下降6.9個(gè)百分點(diǎn)。

2015年，全市法院對(duì)規(guī)范性文件提出附帶審查的案件19件，其中裁定駁回起訴8件，判決駁回訴訟請(qǐng)求9件，原告撤訴2件。19件案件中共對(duì)14件規(guī)范性文件提出審查請(qǐng)求，無(wú)一例判決有關(guān)規(guī)范性文件的合法性。

另一組數(shù)據(jù)，同樣令人印象深刻。

過去，在行政訴訟中，長(zhǎng)期存在“告官不見官”的現(xiàn)象，這既不利于矛盾糾紛的化解，也不利于紓解原告與行政機(jī)關(guān)的對(duì)立情緒。更重要的是，政府官員長(zhǎng)期不出庭，容易對(duì)違法行政的后果心生麻木，產(chǎn)生“敗訴了反正不丟自己的臉”的心態(tài)。

而這種情況正在改變。

2015年，全市法院通知負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴1539件，在已開庭審理的1318案件中，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭826件936人次，同比上升188%。

“這些數(shù)據(jù)，說(shuō)明老百姓的法治意識(shí)在不斷增強(qiáng)，對(duì)法治的公平公正信心更足，遇到問題和矛盾更希望通過法律的途徑解決，也有力說(shuō)明了政府部門依法行政的意識(shí)和能力提高了。”市高法院副院長(zhǎng)黃明耀在向調(diào)研組匯報(bào)時(shí)如是說(shuō)。

在調(diào)研座談會(huì)上，無(wú)論是專家學(xué)者還是社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)的代表，或者是市人大代表，大家在發(fā)言時(shí)普遍認(rèn)為，我市法治政府建設(shè)取得了新進(jìn)展，政府依法治理能力穩(wěn)步提升。

市委頒發(fā)的《全面推進(jìn)依法治市的意見》在政府及其職能部門得到了較好的貫徹落實(shí)，行政決策更加科學(xué)化、民主化、制度化、常態(tài)化。在中共中央《全面推進(jìn)依法治國(guó)決定》出臺(tái)之后，市政府按照中央要求進(jìn)一步完善了行政決策程序規(guī)定，在集體決策、民主討論、公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、責(zé)任追究等方面亮點(diǎn)紛呈，初步形成了上下聯(lián)動(dòng)、左右協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌推進(jìn)的體制。

出臺(tái)了《行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件管理辦法》，完善了規(guī)范性文件審查備案制度，加大了審查力度，確保行政規(guī)章的質(zhì)量，強(qiáng)化針對(duì)性、實(shí)效性、協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性，清、廢、改、立有序推進(jìn)。

公布10類市級(jí)行政權(quán)力清單，明確取消了63項(xiàng)行政權(quán)力。將701項(xiàng)可由市場(chǎng)主體、民事主體自己決定的事情排除在權(quán)力清單之外，對(duì)涉及15個(gè)部門的113項(xiàng)重疊交叉的權(quán)能進(jìn)行整合，明確規(guī)定每個(gè)事權(quán)只能由一個(gè)部門行使，對(duì)907項(xiàng)既可由市級(jí)行使也可由區(qū)縣行使的權(quán)能統(tǒng)統(tǒng)下放到區(qū)縣。負(fù)面清單工作有序推進(jìn)。

“這些看得見、摸得著的舉措，使政府由管理主導(dǎo)型向服務(wù)主導(dǎo)型轉(zhuǎn)換，收到了好的效果。”市現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)科技研究院院長(zhǎng)易超說(shuō)。

“一把手”出庭應(yīng)訴仍然不理想

今年元旦前，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》，為未來(lái)五年法治政府建設(shè)制定了具體的路線圖和時(shí)間表。

“重慶法治政府建設(shè)一路走來(lái)，取得了不小的成績(jī)。但也要看到，距離目標(biāo)還有不小的差距。要努力破除法治政府建設(shè)的‘瓶頸?！闭{(diào)研座談會(huì)上大家表達(dá)了共同的期許。

黃明耀在發(fā)言時(shí)希望“民告官”的案件，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人自己來(lái)出庭，而不是總是讓下屬來(lái)。

黃明耀說(shuō)，雖然從全市層面而言，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴比例大幅上升，但是“一把手”出庭應(yīng)訴情況依然不甚理想，市政府職能部門負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴則更為罕見，一般都是單位的部門員工來(lái)出庭。

“新《行政訴訟法》出臺(tái)后，行政訴訟原告對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭抱有很高的希望，大量案件原告對(duì)負(fù)責(zé)人不出庭提出了異議，而且由此對(duì)行政機(jī)關(guān)和法院產(chǎn)生抵觸情緒，影響了審判活動(dòng)的順利進(jìn)行?！?/p>

“行政首長(zhǎng)主動(dòng)坐上被告席，讓群眾看到了依法行政的真誠(chéng)態(tài)度、責(zé)任擔(dān)當(dāng)和實(shí)際行動(dòng)?！秉S明耀說(shuō)，“民告官”是群眾與政府官員的平等對(duì)話，也是對(duì)行政行為的一種監(jiān)督。行政負(fù)責(zé)人出庭，充分體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)對(duì)司法的尊重，既利于接受司法監(jiān)督，也利于聽取司法機(jī)關(guān)的司法建議，改進(jìn)依法行政工作。

在這方面，巴南區(qū)走在重慶前列。

2014年8月29日，巴南區(qū)政府區(qū)長(zhǎng)陳剛出庭應(yīng)訴一林權(quán)登記案件，成為重慶主城區(qū)第一位出庭應(yīng)訴的區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)；2015年6月22日，區(qū)政府常務(wù)副區(qū)長(zhǎng)宋葵出庭應(yīng)訴一征地案件。

在區(qū)領(lǐng)導(dǎo)帶動(dòng)下，巴南區(qū)政府各部門、各鎮(zhèn)街的負(fù)責(zé)人紛紛主動(dòng)出庭應(yīng)訴。2015年，該區(qū)各級(jí)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴案件33件，占行政應(yīng)訴案件的近三分之一，行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率提高了34%，取得了較好的社會(huì)效果和輿論效果。

專家建言：遏制任性用權(quán)濫用職權(quán)

黨的十八大指出要“加強(qiáng)政務(wù)誠(chéng)信、商務(wù)誠(chéng)信、社會(huì)誠(chéng)信和司法公信建設(shè)”，并將誠(chéng)信提升到社會(huì)主義核心價(jià)值觀層面。

市工商聯(lián)的彭君適在座談會(huì)上表示，“在工作中，我們了解到有的地方政府和部門用權(quán)任性，說(shuō)到做不到、履約不及時(shí)?！?/p>

最典型案例莫過于在招商引資上，有的地方政府政策多變，吸引投資前許以優(yōu)惠政策，投資以后卻不兌現(xiàn)承諾，有的政府因?yàn)閾Q屆或人事變動(dòng)而不履行上屆或前任的約定，有的在城市建設(shè)規(guī)劃上隨意性大，定了又變，讓投資經(jīng)營(yíng)的企業(yè)苦不堪言。因此，“要加強(qiáng)政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)，推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)，人大也要加大監(jiān)督力度，監(jiān)督政府誠(chéng)信?！?/p>

市社科聯(lián)的胡耘通認(rèn)為，重慶在法治政府建設(shè)過程中，還需要進(jìn)一步完善重大決策公眾參與機(jī)制，重視規(guī)范性文件制定程序中征求意見環(huán)節(jié)，“不應(yīng)限于調(diào)研走訪、征求部門意見等傳統(tǒng)形式，還應(yīng)采取多種手段鼓勵(lì)社會(huì)各界積極參與行政決策?！?/p>

“部分規(guī)范性文件查詢不便?！笔锌偣?huì)的王平說(shuō)，現(xiàn)實(shí)生活中，人們普遍感覺到調(diào)整具體法律關(guān)系的不是法律、法規(guī)而是大量的紅頭文件，這些文件主要出自于政府的各個(gè)部門。比如，上年度社會(huì)平均工資、居民可支配收入、最低生活保障等。又如，二孩政策出臺(tái)了如何辦理生育手續(xù)、社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)還收不收，義務(wù)教育學(xué)校劃片后哪個(gè)片區(qū)讀哪個(gè)學(xué)校等。

很多職工反映，這些規(guī)范性文件在官方網(wǎng)站不易查、查不到，電話號(hào)碼也找不到，打不通。王平建議，要進(jìn)一步加強(qiáng)政府信息化建設(shè)，確保政府信息公開。

“基層執(zhí)法隊(duì)伍力量較為薄弱?！笔腥舜蟠碇芾J(rèn)為，基層執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)參差不齊，部分執(zhí)法系統(tǒng)準(zhǔn)入門檻較低，法律基礎(chǔ)和法律素質(zhì)不高，造成執(zhí)法人員對(duì)法律理解不夠深刻，進(jìn)而造成量罰不當(dāng)。如對(duì)同一違法行為。不同執(zhí)法人員處罰結(jié)果不相同，就有失公平公正。

西南政法大學(xué)教授譚宗澤也認(rèn)為，基層執(zhí)法方面，存在著濫用職權(quán)現(xiàn)象，有的地方利用行政執(zhí)法手段來(lái)達(dá)到一定的行政任務(wù)，最終導(dǎo)致行政糾紛。

“要不斷提高執(zhí)法隊(duì)伍特別是基層執(zhí)法隊(duì)伍的素質(zhì)，把建設(shè)一支高素質(zhì)的行政執(zhí)法隊(duì)伍當(dāng)作一項(xiàng)長(zhǎng)期的任務(wù)來(lái)抓?！敝芾ㄗh。

法治政府建設(shè)只有進(jìn)行時(shí)，沒有完成時(shí)

今年5月下旬，重慶市人大常委會(huì)將聽取和審議市政府關(guān)于法治政府建設(shè)情況的報(bào)告，這是市人大常委會(huì)本年度一項(xiàng)重要監(jiān)督內(nèi)容。此次調(diào)研印為此做準(zhǔn)備。

據(jù)了解，此次調(diào)研重點(diǎn)圍繞7個(gè)方面的內(nèi)容開展：市政府及其工作部門依法全面履職的情況，推進(jìn)依法行政制度體系建設(shè)的情況，推進(jìn)行政決策科學(xué)化、民主化、法治化建設(shè)的情況，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的情況，加強(qiáng)行政權(quán)力制約和監(jiān)督的情況，依法化解社會(huì)矛盾糾紛的情況，增強(qiáng)法治思維和依法行政能力的情況。

按照市人大常委會(huì)開展市政府法治政府建設(shè)情況調(diào)研的實(shí)施方案，從3月到S月，市人大常委會(huì)除了召開座談會(huì)調(diào)研外，還會(huì)通過走訪的方式到相關(guān)部門和檢察院、法院以及部分區(qū)縣開展調(diào)研，并委托市社情民意調(diào)查中心開展關(guān)于市政府法治政府建設(shè)情況民意調(diào)查，委托區(qū)縣人大常委會(huì)開展調(diào)研。

鄭洪在調(diào)研中說(shuō)，法治政府建設(shè)必須持之以恒、長(zhǎng)抓不懈，要取得群眾感受得到的成效。

為了培育重慶“法治”這顆參天大樹，在全社會(huì)建立起法治信仰，重慶市人大常委會(huì)一直以來(lái)也作出了不解努力。

2013年，重慶市人大常委會(huì)在全國(guó)首開先河，對(duì)地方性法規(guī)進(jìn)行一次全面的、集中的、系統(tǒng)的、深入的清理。

2014年，重慶市人大常委會(huì)開展了對(duì)市政府關(guān)于企業(yè)發(fā)展法制環(huán)境工作的評(píng)議，對(duì)全市現(xiàn)行有效、涉及企業(yè)發(fā)展法制環(huán)境的789件政府規(guī)章和規(guī)范性文件進(jìn)行評(píng)估。

2015年，重慶全市人大聯(lián)動(dòng)開展對(duì)政府規(guī)范性文件備案審查工作評(píng)議，6901件“紅頭文件”被廢止。

“建設(shè)法治政府，我們既要有時(shí)代的緊迫感和歷史的責(zé)任感，同時(shí)也必須擁有足夠的耐心。法治政府建設(shè)只有進(jìn)行時(shí)，沒有完成時(shí)，依法治國(guó)永遠(yuǎn)在路上！”鄭洪的話語(yǔ)鏗鏘有力。他表示，市人大常委會(huì)今后每年都要聽取市政府關(guān)于法治政府建設(shè)情況的報(bào)告，并成為常態(tài)。通過人大有力監(jiān)督，促進(jìn)問題有效解決，加快推進(jìn)法治政府建設(shè)步伐。

（編輯 劉金川）