喬欣

建立權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告，既是新《預(yù)算法》的明確要求，也是《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》中提出的要求。

建立權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度與預(yù)算管理制度改革涉及到的實施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，規(guī)范地方政府債務(wù)管理等內(nèi)容環(huán)環(huán)相扣、相互關(guān)聯(lián)。

地方政府債務(wù)

新《預(yù)算法》增加了允許地方政府舉借債務(wù)的規(guī)定，提出“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措?！蓖瑫r，也強調(diào)“國務(wù)院建立地方政府債務(wù)風(fēng)險評估和預(yù)警機制、應(yīng)急處置機制以及責(zé)任追究制度。國務(wù)院財政部門對地方政府債務(wù)實施監(jiān)督?！?/p>

為了配合新《預(yù)算法》的相關(guān)規(guī)定，在它公布不到一個月的時間里，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》，要求“硬化預(yù)算約束，防范道德風(fēng)險，地方政府對其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實行不救助原則?！睂Υ耍斦控斦茖W(xué)研究所研究員趙全厚認(rèn)為，這意味著未來我國地方政府舉債融資制度主要采取規(guī)定限額的債券發(fā)行方式，并且中央政府原則上不救助。

據(jù)財政部門測算，2015年末地方政府債務(wù)的債務(wù)率為86%，雖然風(fēng)險總體可控，但也有個別地區(qū)債務(wù)風(fēng)險較高?？梢姡瑐鶆?wù)風(fēng)險問題不容忽視。

日前，在一場財稅主題論壇上，記者聽到中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長高培勇說：“與舊《預(yù)算法》所講的一般公共預(yù)算相比，新《預(yù)算法》更加強調(diào)所有的政府收支預(yù)算，覆蓋的是大家都知道的目前中國政府的四本預(yù)算，這是制度層面的重大變化，從財政政策實施效果上也應(yīng)該這樣做，所以觀察今后五年，中國財政的赤字、債務(wù)，恐怕不能僅僅局限于一般公共預(yù)算?！?/p>

在地方政府債務(wù)的問題上，高培勇補充強調(diào)說：“到目前為止，地方政府債務(wù)究竟有多少，這有不同的統(tǒng)計口徑?，F(xiàn)在很多地方在做債務(wù)置換，里面有個容易被忽略的問題，就是利息支出靠什么？大家都懂得一個基本的道理，千萬不能把利息支出納入到置換債的置換范圍，如果一旦進入就如同滾雪球式擴大，這是我們研究國債多年總結(jié)出來的，本金怎么去置換都沒關(guān)系，但是把利息滾起來，就變成了惡性循環(huán)。”

針對這個問題，一位地方財政部門相關(guān)人士告訴記者，其實還本才是真正的大問題，“因為平臺債的成本高，地方債利率低，地方政府付息相對少些，而且利息可以通過稅收等手段解決?！?/p>

此前，在十二屆全國人大常委會第十八次會議舉行聯(lián)組會議上，國務(wù)院關(guān)于2014年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支審計查出問題整改情況的報告進行專題詢問。期間，有委員就債務(wù)置換問題向財政部部長樓繼偉問道：“由于置換債券的購買者還是商業(yè)銀行，表現(xiàn)在財務(wù)報表上只是把科目從貸款挪到了投資，地方政府債務(wù)的風(fēng)險還是留在銀行內(nèi)的，這樣一個風(fēng)險延后措施能否有效地化解債務(wù)風(fēng)險？會不會造成金融系統(tǒng)的風(fēng)險？”

相信這是民眾普遍關(guān)心的一個問題，對此樓繼偉解釋說，在地方采取的一些風(fēng)險監(jiān)控措施、禁止財政償還違規(guī)舉債擔(dān)保等方法，將風(fēng)險控制住了，“不讓債破了，債破了由省里負(fù)責(zé)，而省里是統(tǒng)借的，不會把風(fēng)險傳導(dǎo)到銀行去?！?/p>

那么風(fēng)險是不是被傳導(dǎo)和積累到省級財政部門了呢？上述地方財政部門相關(guān)人士表示：“也不能這樣說。因為對省級財政而言，他們是代地方發(fā)行債券，債券的還本付息還是要由市縣承擔(dān)。如果市縣不能按期償還，省級財政可以扣繳對市縣的各項補助后去償債?！?/p>

在他看來，債務(wù)置換有兩個主要作用：其一是降低融資成本；其二是將隱性債務(wù)顯性化，以促進加強債務(wù)監(jiān)管等?！案卑椎卣f，債務(wù)置換是將原來包括平臺公司舉債等在內(nèi)的各種形式負(fù)債，統(tǒng)一顯性化為現(xiàn)在的政府負(fù)債，并且由省級財政統(tǒng)一發(fā)行債券的利率會低很多。以前市縣平臺公司向金融機構(gòu)融資，利率大多在10%左右，有的甚至更高，而發(fā)行債券的利率大多在3%左右。像這樣將隱性債務(wù)顯性化，至少傳導(dǎo)給地方政府或財政部門的信號是，今后不能再不顧后果的無限舉債，而是要有各種考核和還本付息的壓力了。這在新《預(yù)算法》中對債務(wù)的管理也有明確的規(guī)定?！?/p>

對于應(yīng)該如何規(guī)范地方政府債務(wù)制度、把控債務(wù)風(fēng)險的問題，趙全厚建議，對于可能出現(xiàn)流動性危機的地方政府應(yīng)預(yù)先制定債務(wù)重組的制度性預(yù)案。他說：“2015年以來，我國已經(jīng)初步構(gòu)建了以債券發(fā)行為主的地方政府融資制度，可以預(yù)見，隨著時間的推移，局部地區(qū)的地方政府出現(xiàn)流動性困境或危機是可能的。我國雖然不允許地方政府破產(chǎn)，但是對化解局部地區(qū)流動性危機的現(xiàn)實挑戰(zhàn)不應(yīng)該簡單回避，要在制度上早作預(yù)案。而且還應(yīng)確保地方政府在面臨債務(wù)危機時不影響其應(yīng)有的公共服務(wù)職責(zé)。對于中央政府的不救助原則，雖然有助于硬化地方政府舉債的預(yù)算約束，但是也需要有必要的應(yīng)急處置預(yù)案?！?/p>

如果要加強源頭規(guī)范，需要把地方政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理，嚴(yán)格政府舉債程序。中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員張斌認(rèn)為，推進全口徑預(yù)算改革的具體措施首先在于區(qū)分憑借政治權(quán)力獲取的收入和資產(chǎn)性收入，完善國有資產(chǎn)預(yù)算。其次要結(jié)合稅費綜合改革，清理、整合各類專項資金和政府性基金項目，將政府性基金預(yù)算改造為重大項目預(yù)算。另外，以應(yīng)對人口老齡化和適應(yīng)城鎮(zhèn)化建設(shè)為目標(biāo)，在社會保障制度改革的基礎(chǔ)上完善社會保障預(yù)算。最后，以各預(yù)算之間的有機銜接為基礎(chǔ)，以有利于實施支出和政策的預(yù)算審核、跨年度預(yù)算平衡和中期支出框架為導(dǎo)向建立政府綜合預(yù)算體系。

政府綜合財務(wù)報告

建立權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告，可以為地方政府債務(wù)管理提供技術(shù)支持，進而形成科學(xué)規(guī)范的債務(wù)管理制度。

財政部財政科學(xué)研究所研究員陳穗紅表示，在新《預(yù)算法》正式實施前，我國還沒有全面開展權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革。新《預(yù)算法》的內(nèi)容涉及預(yù)算管理制度的多項改革內(nèi)容，在頒布實施一年來，相較于其他方面的改革，權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革進展較快，特別是在制度建設(shè)方面可謂是踏踏實實走出了幾個很重要的步驟。比如《政府會計準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》的發(fā)布，這是多年來我國政府會計理論研究和改革成果的重要體現(xiàn)，它規(guī)定了整個政府會計制度改革的基本理論框架。另外還有《政府財務(wù)報告編制辦法（試行）》、《政府綜合財務(wù)報告編制操作指南（試行）》和《政府部門財務(wù)報告編制操作指南（試行）》這一系列文件的印發(fā)。“改革至今必須要有制度的建設(shè)，編制辦法和操作指南的印發(fā)標(biāo)志著我國政府綜合財務(wù)報告制度改革取得重要的實質(zhì)性進展。文件中明確了政府財務(wù)報告體系包括政府部門財務(wù)報告和政府綜合財務(wù)報告這個概念，不僅有利于向信息使用者提供多層次的政府財務(wù)信息，而且為政府綜合財務(wù)報告的編制奠定了部門基礎(chǔ)，建立了由上而下的信息來源和會計邏輯關(guān)系，有助于提高政府財務(wù)信息的真實性和可追溯性?！彼f。

一位地方財政部門工作人員結(jié)合他們以往的試編經(jīng)驗，告訴記者：“政府綜合財務(wù)報告，是要在產(chǎn)權(quán)清晰的情況下，才能更好地編制。我們以前編制的時候，政府的有形資產(chǎn)好說，但是無形資產(chǎn)如何確認(rèn)？而且土地、道路、公園等，實際上這些即使可以說是政府的資產(chǎn)，在政府破產(chǎn)的情況下用來清算，但是國外的政府是有限責(zé)任政府，考慮到中國的國情，這些就要另當(dāng)別論了?！?/p>

所以如何確認(rèn)、計量和反映政府的資產(chǎn)與負(fù)債，如何保證政府財務(wù)報告的信息質(zhì)量，成為當(dāng)前及今后建立權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度繞不開的問題。

“從制度設(shè)計的角度講，如何去確認(rèn)、計量政府的資產(chǎn)負(fù)債并把它形成報告，我個人認(rèn)為，要從制度上對應(yīng)納入政府財務(wù)報表的資產(chǎn)和負(fù)債作出明確的界定。首先是它應(yīng)包括哪些政府機構(gòu)、部門的資產(chǎn)和負(fù)債，用會計式的話語來說就是報告主體的問題。在已發(fā)布的《政府會計準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》里，已經(jīng)對報告主體給出了基本的界定，報告主體的資產(chǎn)負(fù)債肯定包括在內(nèi)。但是還有一些非報告主體的國有資產(chǎn)，如已經(jīng)完全企業(yè)化的事業(yè)單位，國有股份制企業(yè)，現(xiàn)在已經(jīng)是獨立經(jīng)營自負(fù)盈虧，政府對它已沒有預(yù)算撥款關(guān)系，但是它又有一部分國有資產(chǎn)，這些國有資產(chǎn)，通過什么樣的路徑和方法合并進入到政府財務(wù)報表中，還需要有更加具體和明確的制度。第二個問題是什么樣的政府資產(chǎn)和負(fù)債應(yīng)該放入政府綜合財務(wù)報告里。例如，政府的資產(chǎn)種類很多，除了一般運營或經(jīng)營中的資產(chǎn)以外，還有自然資源資產(chǎn)、歷史文化遺產(chǎn)等，哪些應(yīng)納入政府財務(wù)報表？哪些應(yīng)在政府財務(wù)報告中作為表外信息列示？這就要服從財務(wù)報告的目標(biāo)。比如現(xiàn)在最現(xiàn)實的一個需要是與地方舉債機制改革相結(jié)合，政府財務(wù)報告要有助于地方政府信用評級，那就必須要能夠正確反映政府財務(wù)狀況和償債能力?！?/p>

一些地方自2011年開始試編權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告，期間遇到一些問題，導(dǎo)致試編效果并非盡如人意。這背后主要有兩個原因。其一，現(xiàn)有的預(yù)算會計是收付實現(xiàn)制，而政府綜合財務(wù)報告的資產(chǎn)負(fù)債表需要權(quán)責(zé)發(fā)生制的會計核算方法，在政府會計核算體系沒有改變的前提下，按照權(quán)責(zé)發(fā)生制要求調(diào)整出來的數(shù)據(jù)往往不準(zhǔn)確，從而導(dǎo)致信息不可用。其二，無論在制度建設(shè)還是在政府層面，對于政府綜合財務(wù)報告信息的正確使用方法尚需深入研究，使用方法的簡單化也容易導(dǎo)致錯誤的結(jié)論。即便如此，多年來的試編經(jīng)驗仍然是十分寶貴的，為如今及將來的改革提供了很多有價值的信息，在新頒布的《政府財務(wù)報告編制辦法（試行）》等一系列文件中就補充很多新內(nèi)容，對過去存在的問題進行了盡可能的改進。

如何保證政府財務(wù)報告的信息質(zhì)量？陳穗紅強調(diào)，首先需要有一套規(guī)范的政府會計標(biāo)準(zhǔn)體系，“基本準(zhǔn)則是一個開始，接下來應(yīng)該有政府會計具體準(zhǔn)則體系和具體操作制度。在此基礎(chǔ)上，建立完善的政府會計核算體系，包括收付實現(xiàn)制基礎(chǔ)上的預(yù)算會計和權(quán)責(zé)發(fā)生制基礎(chǔ)上的財務(wù)會計核算體系，才能為政府財務(wù)報告提供比較可靠的會計信息來源?！?/p>

另外是需要建立審計體系?！熬秃帽绕髽I(yè)為了把它的資產(chǎn)負(fù)債表做的好看而做假賬，從而可以在資本市場拿到更有利的融資條件，推動它的股票上市等等。政府也一樣，如果一個地方要公開發(fā)債，它也希望能夠拿出一張好看的資產(chǎn)負(fù)債表，從而在債券市場以更低的成本拿到融資的資金，所以為了地方、部門、單位的利益，在編制財務(wù)報告的時候也可能有作假的動機。這個時候就需要有審計系統(tǒng)，雖然并不能完全解決問題，但是多了制約機制在里面，能夠減少很多問題。我們國家現(xiàn)在的政府審計只是審預(yù)算，因為還沒有正式的財政報告，所以也還沒有如何審政府財務(wù)報告的審計體系，所以在政府會計核算體系和政府財務(wù)報告制度建立過程中必須同時加強審計的體系，這樣才能保證政府財務(wù)報告的信息更有可信度?！彼f。