彭小弋

摘 要：本文主要分析了中國環(huán)境下行政管理的內(nèi)涵和特點，分析行政管理存在的問題，并從發(fā)達國家的行政管理中總結(jié)經(jīng)驗，結(jié)合我國環(huán)境提出解決行政管理的相關(guān)對策，保障行政管理工作可以更好的開展。

關(guān)鍵詞：環(huán)境；行政管理；問題；對策

一、環(huán)境行政管理的內(nèi)涵及特點

環(huán)境的惡化引起了國際國內(nèi)的高度關(guān)注，這一問題己經(jīng)成為影響當(dāng)代人類生存、發(fā)展的重要問題，也成為了國際社會最為重視的問題之一，因為環(huán)境問題產(chǎn)生的復(fù)雜原因和其影響的范圍是不能忽視的。從公民的角度來看，環(huán)境的污染是人類的生存的巨大危機，各種公害疾病的出現(xiàn)使人類的生存安全受到了嚴重威脅，因此，全世界范圍出現(xiàn)了激烈的反公害運動，有的甚至直接對國家政權(quán)和政府統(tǒng)治提出了質(zhì)疑。

在這樣的背景之卜，很多國家把環(huán)境保護這一問題提到了國家職能的地位。為了強化國家對環(huán)境的管理作用，許多國家陸續(xù)建立了環(huán)境行政管理的專屬機構(gòu)，并確定職責(zé)及管理規(guī)章制度。換言之，環(huán)境行政管理其實就是國家通過采用多種行政手段，對各種影響環(huán)境的活動進行規(guī)劃，調(diào)整和監(jiān)督，它的根部目的就是協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關(guān)系，防治環(huán)境污染和進一步惡化，以維護生態(tài)平衡，環(huán)境行政管理即是國家環(huán)境行政管理。

二、當(dāng)代中國環(huán)境行政管理存在的問題

（一）我國現(xiàn)有的環(huán)境法律體系不完善

中國經(jīng)歷三十年的摸索與發(fā)展，建立了基本的環(huán)境法規(guī)體系，然而現(xiàn)存的體系并不完善，仍舊存在著許多與市場運行機制不協(xié)調(diào)的地方。比如一些環(huán)保法律法規(guī)內(nèi)容不具體，不明確，相互之間甚至存在矛盾與沖突；再如有些法律條文過于原則化、抽象化，對法律責(zé)任的規(guī)定不夠細，導(dǎo)致環(huán)境行政執(zhí)法的實際操作難以落實；其他再如環(huán)境違法行為的處罰力度過輕，法律賦予環(huán)境行政執(zhí)法的權(quán)限不足等等。

（二）環(huán)境保護法律基木制度難以落實

1.我國環(huán)境保護計劃的完成情況

在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的第六個五年計劃中，中國第一次根據(jù)《環(huán)境保護法（試行）》的規(guī)定將環(huán)境保護計劃作為獨立的一章寫入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃中。但是，從中國“六五”至“十五”計劃的執(zhí)行情況看來，改革開放后25年間中國有關(guān)環(huán)境保護計劃的指標(biāo)從未完成過。這主要是由于環(huán)境保護計劃的相關(guān)約束性規(guī)定的缺失和計劃實施的配套資金無法保障而導(dǎo)致的。

2.環(huán)境影響評價流于形式

環(huán)境影響評價制度對于預(yù)防新污染的產(chǎn)生有著重要意義，是預(yù)防原則的重要體現(xiàn)，然而，到目前為止，環(huán)境影響評價制度仍然只是流于形式。這主要是由于部分環(huán)評項目“未批先建”現(xiàn)象嚴重、環(huán)保部門跟蹤檢查措施缺位以及環(huán)評文件質(zhì)量不高等現(xiàn)象造成的。

（三）環(huán)境管理行政執(zhí)法力量薄弱

環(huán)境管理行政執(zhí)法權(quán)限的不足，在環(huán)保行政主管部門缺乏必要的強制執(zhí)行權(quán)以及限期治理決定權(quán)等剛性執(zhí)法權(quán)力上表現(xiàn)最為突出。現(xiàn)行的環(huán)境保護法律幾乎沒有授予任何直接強制執(zhí)行權(quán)力給環(huán)保行政主管部門，它不像工商稅務(wù)等部門所擁有的查封、凍結(jié)、扣押、沒收、強制劃撥等手段，因此，當(dāng)環(huán)境違法出現(xiàn)時，環(huán)保行政主管部門只能通過申請人民法院強制執(zhí)行的方式迫使不履行環(huán)保法律義務(wù)的相對人履行義務(wù)，卻并不能直接予以強制。如此現(xiàn)狀讓環(huán)保行政主管部門對種種違法行為束手無策，更別提有效地進行監(jiān)督管理。

此外，我國現(xiàn)行的環(huán)保法律除了《環(huán)境噪聲污染防治法》規(guī)定“對小型企業(yè)事業(yè)單位的限期治理，可以由縣級以上人民政府在國務(wù)院規(guī)定的權(quán)限內(nèi)授權(quán)其環(huán)境保護行政主管部決定外，其他法律都將這些限期治理權(quán)賦予地方政府。然而地方政府多是為了追求經(jīng)濟的發(fā)展，追求業(yè)績，因此不惜犧牲環(huán)境，這種現(xiàn)象具有普遍性，這也在無形中削弱了環(huán)保行政主管部門的執(zhí)法能力。

（四）環(huán)境管理行政執(zhí)法人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高

環(huán)保執(zhí)法工作面涉及的領(lǐng)域和學(xué)科多而雜，所以執(zhí)法人員不但要有良好政治素質(zhì)、道德素質(zhì)，還要有相當(dāng)寬泛的知識面。雖然現(xiàn)在環(huán)保執(zhí)法人員隊伍的總體素質(zhì)與以往相比有所提高，但對于環(huán)保執(zhí)法工作的高要求而言，還是不夠的。問題主要表現(xiàn)在執(zhí)法人員對環(huán)境保護法律法規(guī)、生產(chǎn)工藝、產(chǎn)業(yè)政策不夠熟悉，更糟糕的是某些環(huán)保執(zhí)法人員缺乏職業(yè)道德和工作責(zé)任心，容易受利益驅(qū)動。執(zhí)法人員服務(wù)意識相對淡薄也是一個方面。

三、發(fā)達國家的環(huán)境行政管理成功經(jīng)驗的借鑒

（一）構(gòu)建法治政府的同時注重行政民主性

從20世紀70年代開始，美國就開始了法治政府的構(gòu)建，一方面塑造政府的法治形象，另一方面推行行政的民主性，不斷擴大公民在行政管理中的參與度。主要途徑可以總結(jié)為以卜幾條：1）制定行政程序法、情報公開法等法律以保證行政相對人的知情權(quán)、聽證權(quán)、表達意見權(quán)等程序性權(quán)利。2）推行社區(qū)主義治理模式。這是一種強調(diào)自卜而上參與的治理模式，優(yōu)點在于讓公共政策更符合民眾的需要。實行網(wǎng)絡(luò)互動模式。隨著互聯(lián)網(wǎng)時代的到來，使得政府與公民之間互相溝通更為便捷，實行網(wǎng)絡(luò)互動模式，進一步推動了公民與政府的直接對話和信息的雙向互動。

（二）讓非政府組織承擔(dān)社會服務(wù)職能

從20世紀80年代開始，美國出現(xiàn)了所謂重塑政府理論，這是主張由不以盈利為目的的民間組織承擔(dān)公益性的社會服務(wù)職能，建立政府與私人之間的非政府組織，即NGOs，根據(jù)美國非政府組織研究中心統(tǒng)計顯示，目前，在美國境內(nèi)從事環(huán)境保護與監(jiān)督的NGOs己經(jīng)接近3000個，有12%的組織正在協(xié)助政府執(zhí)行環(huán)境監(jiān)察、環(huán)境影響評價、環(huán)保指標(biāo)計劃等重要職能，這些組織的積極活動，降低了政府的行政成本，增加了公眾管理環(huán)境事務(wù)、參與環(huán)境決策的熱情和途徑，使環(huán)境行政許可的透明度得以提升。

（三）在行政管理中引入激勵機制

20世紀初期，美國實業(yè)家泰勒提出了科學(xué)管理理論，提出在行政管理中引入激勵機制。這一理論直接體現(xiàn)在《酸雨項目》，《2003清潔天空法》和《NOX項目》中：推行可交易的污染許可，為私人領(lǐng)域提供了強大的創(chuàng)新動力，促進其研究和采取較少污染的生產(chǎn)方式。經(jīng)濟激勵取消了命令式管制，用經(jīng)濟手段去重構(gòu)市場，實現(xiàn)管理目標(biāo)。這種方式的實質(zhì)是借助于價格信號把執(zhí)行法律的決定交由市場主體做出，從而減少強制手段的運用。為了使經(jīng)濟激勵行之有效，美國環(huán)境行政許可制度確立了以科技手段為核心的一整套監(jiān)督措施，保障環(huán)境許可實施的真性和有效性，EPA的官方資料顯示。

（四）通過法律使人的知情權(quán)和參與權(quán)得以實現(xiàn)

進入21世紀，美國民眾的民主意識和主體意識逐漸增強：人們不再滿足于民主代議制所提供的參與機會極少的形式民主，而是需要真正的參與。因此，人們不滿足對行政權(quán)運作結(jié)果的控制，而要求直接置身于權(quán)利行使的過程，以便更有效地監(jiān)督行政行為，以維護自身的權(quán)益；人們不僅希望了解行政權(quán)力運作的方式、內(nèi)容和依據(jù)，更希望充分表達自己的意見。行政相對人的知情權(quán)和參與權(quán)便成為人們關(guān)注的焦占

四、提高當(dāng)代中國環(huán)境行政管理的對策研究

（一）健全環(huán)境行政管理體制

在確實實現(xiàn)環(huán)保行政主管部門的統(tǒng)一監(jiān)管職能的同時實行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制。也就是說統(tǒng)一環(huán)境行政執(zhí)法主體，把木應(yīng)屬于環(huán)保主管部門而又分散于各職能部門的執(zhí)法權(quán)盡量集中到環(huán)保主管部門，同時卜級機構(gòu)由上一級環(huán)境行政執(zhí)法機構(gòu)直接管理，從而避免縣級環(huán)保執(zhí)法部門負責(zé)人由當(dāng)?shù)匦姓I(lǐng)導(dǎo)任免的弊病，排除行政干擾。

（二）完善環(huán)境行政管理的監(jiān)督機制

建立健全環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督機制的有效途徑之一就是深入開展環(huán)境行政執(zhí)法檢查。環(huán)境執(zhí)法檢查是國家整個執(zhí)法檢查活動的組成部分、是國家權(quán)力機關(guān)及有關(guān)部門以環(huán)境法律、法規(guī)為依據(jù)，對地方各級政府、環(huán)境保護行政主管部門以及企事業(yè)單位貫徹執(zhí)行環(huán)境保護方針、政策、法律、法規(guī)的情況進行自上而卜全面檢查的法律監(jiān)督活動。開展環(huán)境執(zhí)法檢查是全國人大環(huán)境與資源保護委員會和國務(wù)院環(huán)境保護委員會為落實黨的十四大關(guān)于“加強環(huán)境保護的精神”推動我國環(huán)境保護工作而采取的一項重大舉措。必須將環(huán)境執(zhí)法檢查工作制度化、規(guī)范化、各級環(huán)保部門要根據(jù)執(zhí)法檢查重點制定執(zhí)法檢查計劃、檢查活動結(jié)束后應(yīng)寫出執(zhí)法檢查報告，組織執(zhí)法檢查的環(huán)保部門應(yīng)將執(zhí)法檢查報告以書面形式交被檢查地區(qū)的環(huán)保部門，被檢查地區(qū)的環(huán)保部門應(yīng)根據(jù)執(zhí)法檢查報告的建議，切實改進環(huán)境執(zhí)法工作。

五、結(jié)語

綜上所述，近年來，我國環(huán)境問題日益突出，這就導(dǎo)致環(huán)境行政出現(xiàn)不同性質(zhì)，行政管理問題也日漸增多，因此，必須對此類問題加強重視。首先，應(yīng)在先進國家環(huán)境行政管理成功案例中總結(jié)經(jīng)驗，其次，要結(jié)合我國環(huán)境特點，制定有效措施，要健全環(huán)境行政管理體制，提高執(zhí)法人員素質(zhì)，提升旋轉(zhuǎn)力度，使環(huán)境行政管理更加制度化、合理化，保障環(huán)境行政管理工作可以取得更大的成效。

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