徐猛

摘 要：在改革開放以后，我國有三次鐵路改革的良好時機，但由于種種原因，鐵路基本體制未得到改變，仍以政府組織的鐵道部形式存在。到2013年的政府機構(gòu)改革中，才算把鐵道部真正改革成企業(yè)。三次改革的收效甚微有其原因，如鐵路行業(yè)本身的復(fù)雜性，作為改革客體的鐵道部內(nèi)部阻力及改革政策變動的影響。2013年改革之后，鐵路行業(yè)迎來了新的發(fā)展契機，今后鐵路行業(yè)怎么走，這里做出了展望。

關(guān)鍵詞：鐵道部；改革；網(wǎng)運分離；票價

鐵路行業(yè)是一個天然壟斷的行業(yè)，在我國計劃經(jīng)濟體制下，設(shè)有鐵道部，并且在鐵路系統(tǒng)內(nèi)設(shè)有公安、檢查、法院組織，這儼然使鐵路系統(tǒng)構(gòu)成了一個小社會。到2013年，政府才撤銷鐵道部改組成中國鐵路總公司。這其中的改革道路可謂艱難重重。這次在鐵路頂層設(shè)計中的政企分開也是我國鐵路行業(yè)改革邁出的一大步，而接下來的改革道路該怎樣走，我們該為鐵路改革設(shè)定一個什么樣的具體可行的目標，仍需要探討。

一、鐵道部的三次改革歷程

2000年鐵道部曾嘗試過改革，2008年也曾被推到改革的風口浪尖上。但或因安全事故，或因人事變動，或因鐵道部自身內(nèi)部阻力，這三次改革都無疾而終。鐵道部作為一個特殊的政府組成部門也就保留到了2013年的轉(zhuǎn)企改革前夜。

（一）因人事變動而終止的“網(wǎng)運分離”改革

2000年前后，原鐵道部部長傅志寰提出“網(wǎng)運分離”的改革方案。“網(wǎng)運分離”是指將國家鐵路路網(wǎng)與客貨運輸業(yè)務(wù)分離開來，分別成立多家客運、貨運經(jīng)營公司和國家鐵路路網(wǎng)公司，引入市場競爭機制，解決鐵道部 “政企不分”的問題。這一方案實施之初，外界一致看好鄭州鐵路局。但結(jié)果是鄭州鐵路局不贏反虧，鄭州鐵路局一年虧損7000萬元。事實上，雖然獨立的客運公司是建立了，但鐵道部還掌握著運輸調(diào)度權(quán)。依據(jù)市場供求規(guī)律，運力吃緊的時候，客運公司肯定是要賺錢的，但是鐵道部管理層有意要增加客運，這樣公共利益與企業(yè)私利的沖突，最終使客運公司反而賠錢。而且，各路局之間的矛盾愈演愈烈，相互之間不斷爭奪效益較好的經(jīng)由路線和較合適發(fā)到時刻。結(jié)果導(dǎo)致客運公司大面積虧損?！熬W(wǎng)運分離”的改革沒有達到應(yīng)有的成效，改革方案在2002年被叫停。

（二）因大部制不了了之的2008年改革

2008年，我國開展了旨在理順政府部門職責關(guān)系，把職責相近，功能同一的機構(gòu)合并組成一個統(tǒng)一大部門的大部制改革。而這次改革并未涉及到鐵道部。以前人們呼吁的把鐵道部并入大交通部的做法并未實施。對此，時任鐵道部副部長的陸東福表示，鐵路在促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、國土開發(fā)、國防建設(shè)和維護國家民族統(tǒng)一方面作用明顯，基于國情和鐵路特性，保留鐵道部能發(fā)揮體制優(yōu)勢，集中力量辦好大事。盡管不少人大代表曾呼吁鐵道部給出改革的時間表，但在2008年“兩會”落下帷幕后，此事再也無人提起。

（三）2013年的撤銷鐵道部改革

2013年是鐵道部改革的破冰之年，多年存在于國務(wù)院的鐵道部被撤銷，國家組建了中國鐵路總公司，鐵道部的行政職能被劃入交通運輸部，新成立的中國鐵路總公司繼承了原鐵道部的資產(chǎn)和負債。至此，鐵道部政企不分的格局終于被打破，改革獲得了成功。但是這次改革并不能解決鐵道部的巨額債務(wù)問題，需要進一步深化改革來破題。根據(jù)《中國鐵路總公司2016年一季度審計報告》的數(shù)據(jù)，到今年3月末，中國鐵路總公司資產(chǎn)總額達到6.35萬億元，較上年末增加1.65%；負債額達到4.14萬億元，較上年末增1.2%；3月末負債率已達到66.28%。目前，鐵路總公司開始在多個鐵路局試點下調(diào)運費，降低成本，解決債務(wù)問題。

二、鐵道部改革之難的原因

（一）鐵路行業(yè)自身的復(fù)雜性

鐵路行業(yè)是一個大的系統(tǒng)，這個系統(tǒng)包括客貨運輸產(chǎn)業(yè)，教育、醫(yī)療、科研等公益事業(yè)，還有公檢法部門，它容納了眾多的職工，是一個龐大的行業(yè)。在這樣一個行業(yè)要開展一次重大的改革是很不容易的，光是因改革而產(chǎn)生的人員流動安置就頗費周折。鐵路行業(yè)內(nèi)部存在復(fù)雜的利益關(guān)系，2000年前后的那次改革是對鐵路各部門利益的一個觸動，在沒有理清各部門之間復(fù)雜的利益關(guān)系，加上沒有完善的法規(guī)政策做保障，以及對整個體制的觸動，必然會導(dǎo)致一定混亂從而使改革失敗。

（二）鐵道部自身的阻力

鐵道部作為一個部門實體，在牽涉其利益的改革中，它會有一定的自利傾向，從而通過各種方式阻礙改革。改革中的各種利益瓜葛使鐵道部內(nèi)部人員通過各種方式，來增加自己存在的合法性，以此來延緩體制改革。2008年在大部制改革的呼聲高漲的情況下，鐵道部仍然存在，這與鐵路行業(yè)改革的復(fù)雜性有關(guān)系，但也與鐵道部內(nèi)部人員通過各種方式向外界說明自身存在的合法合理性有關(guān)。這種自利性的傾向也是改革的一股阻力。

（三）鐵道部改革政策的變動性

從1986年到2013年之前，我國曾出臺過數(shù)種改革方案，但最終都沒能改變鐵路的一家獨大的壟斷地位及其較低的效率水平。這種種政策的變動使大量的鐵路職工下崗，同時也在部分地方鐵路局之間造成了利益糾紛。政策不能穩(wěn)定，使被改革者疲于應(yīng)付，同時這種牽涉面極廣的改革是需要時間的，短期內(nèi)收效甚微，頻繁的變動也易使改革失敗。

三、鐵路行業(yè)改革的展望

（一）形成合理競爭機制

2013年鐵路改革之后我們采取的仍是“網(wǎng)運合一”模式，鐵道部轉(zhuǎn)企改制，組建中國鐵路總公司，經(jīng)營國家鐵路產(chǎn)業(yè)。我們還可以適當考慮“網(wǎng)運分離”這種經(jīng)營管理模式，在總公司之下，建立數(shù)個鐵路建設(shè)投資公司和鐵路運輸集團公司，引入市場競爭機制，開展區(qū)域性競爭。這樣在中國的鐵路實際運輸中，既能保證鐵路資源的統(tǒng)一控制，又能在鐵路行業(yè)內(nèi)部建立合理競爭機制。

（二）放開私人資本限制

印度鐵路在其國內(nèi)屬于絕對壟斷的行業(yè)，但是也已經(jīng)開始嘗試放開私人投資鐵路事業(yè)。針對這一國際潮流，我國鐵路也應(yīng)放開對私人資本的限制。同時鐵路應(yīng)嘗試票價改革，以緩解鐵路資金的壓力。當前鐵路總公司負債率已達60%以上。放開私人資本，出臺配套政策，從而逐步解決我國鐵路負債問題，使鐵路在良性的軌道上發(fā)展是我國鐵路改革的可行之路。

（三）放松鐵路運價管制

在鐵路貨運票價方面，鐵路運輸?shù)闹饕偁帉κ质枪愤\輸，因此在價格方面要建立與公路運輸?shù)暮侠肀葍r關(guān)系，使鐵路運輸?shù)膬r格隨著公路運輸?shù)膬r格而動態(tài)地調(diào)整。并且還要改變目前政府定價的機制，變政府定價為政府指導(dǎo)價，以市場機制保持貨運價格的彈性。另一方面，在鐵路客運上，對承擔公益運輸?shù)钠湛炝熊噷嵭衅眱r補貼，保證其繼續(xù)以相對低廉的價格運行。而承擔經(jīng)營運輸?shù)母咚勹F路列車，則可以由政府設(shè)立一個基準價，允許票價在合理的空間內(nèi)上下調(diào)整。這樣可以解決鐵路運輸高峰期普快列車一票難求而高鐵列車空座率高的問題，使鐵路運輸市場處在良性發(fā)展的軌道上。（作者單位：沈陽師范大學(xué)管理學(xué)院）

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