杜曉雯，西安理工大學(xué)繼續(xù)教育學(xué)院講師，研究方向：法學(xué)教育。

風(fēng)險社會視閾下環(huán)境風(fēng)險法律規(guī)制研究

摘要：自從改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)得到了飛速的發(fā)展，但是同時環(huán)境安全問題也隨之出現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境安全之間的矛盾日益突顯。一旦有重大環(huán)境風(fēng)險事件發(fā)生時，社會穩(wěn)定就會受到嚴(yán)重的影響，很多時候甚至?xí)?jīng)濟(jì)社會的正常發(fā)展帶來巨大的阻礙。所以，為了讓經(jīng)濟(jì)社會得到健康文明的發(fā)展，社會安定和諧，我們非常有必要對造成群體性環(huán)境風(fēng)險的因素進(jìn)行研究，因此本文從風(fēng)險社會視角下，對環(huán)境風(fēng)險的特質(zhì)進(jìn)行了分析，發(fā)現(xiàn)具有途徑不明確、損失巨大、主觀建構(gòu)性和人為性的特點，但是針對重大環(huán)境風(fēng)險，傳統(tǒng)的方案已經(jīng)無法適應(yīng)當(dāng)前的實際情況，所以應(yīng)該針對當(dāng)前環(huán)境風(fēng)險的實際情況，以環(huán)境政策、公眾參與、信息公開為內(nèi)容，以程序為中心，構(gòu)建全新的環(huán)境風(fēng)險行政法治方案。

關(guān)鍵詞：風(fēng)險社會；法律規(guī)制；環(huán)境風(fēng)險

中圖分類號：D9126文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1009-5349（2016）01-0059-03

我國經(jīng)濟(jì)在近幾年中得到飛速的發(fā)展，但是環(huán)境安全方面頻頻出現(xiàn)問題，這二者已經(jīng)體現(xiàn)出了巨大的矛盾，如：對二甲苯（PX）項目、核電項目、焚燒垃圾項目等方面的建設(shè)，與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展之間產(chǎn)生了巨大的矛盾，引發(fā)了不小的社會沖突。

我國各級領(lǐng)導(dǎo)和各級政府都非常重視重大環(huán)境事件，在對此類事件處理的過程中，政府采取的態(tài)度是分類處理，以盡快平息事態(tài)。比如，突發(fā)的事件被確定為突發(fā)性環(huán)境事件，那么相關(guān)部門就會通過財力、物力以及人力等資源來解決；當(dāng)突發(fā)性事件被確定為群體性突發(fā)事件的時候，相關(guān)部門則會出動警力來維穩(wěn)，但是如此一來則容易激化矛盾。

從當(dāng)前發(fā)生的一些環(huán)境風(fēng)險事件來看，相關(guān)部門的處理機(jī)制存在很多問題，很難得到人們的認(rèn)可。雖然政府決策投入和建設(shè)一些項目，基本都是從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度出發(fā)，但是如果遭到人們的強(qiáng)烈反對，政府就會停止該項目的建設(shè)。從這些現(xiàn)象中，我們可以發(fā)現(xiàn)，雖然我國政府非常重視解決環(huán)境風(fēng)險事件，而且也動用了很多社會資源，但是卻并沒有取得良好的效果，這究竟是什么原因?qū)е碌哪?？本文認(rèn)為，由于人們對重大環(huán)境風(fēng)險事件的認(rèn)識不到位，對于其出現(xiàn)的原因以及在社會發(fā)展過程中擔(dān)任的角色缺乏正確的認(rèn)識，因此我們必須從風(fēng)險社會的角度出發(fā)，來對重大環(huán)境風(fēng)險事件進(jìn)行探討，深入了解其特征和扮演的角色，并在行政法原理的基礎(chǔ)上對環(huán)境風(fēng)險的發(fā)展趨勢進(jìn)行分析，制定有效的法律法規(guī)有效的控制環(huán)境風(fēng)險，從而化解環(huán)境安全與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾。

一、環(huán)境風(fēng)險事件的法律視角

截至目前，我國各級政府和相關(guān)部門在處理環(huán)境風(fēng)險事件的時候，一般都從群體性視角和突發(fā)性這兩個視角來處理。

（一） 群體性視角

群體性視角是這幾年來處理由于建設(shè)重大項目而導(dǎo)致的環(huán)境風(fēng)險事件的一個主要視角。比如，政府在處理排污項目——啟東市（2012）、鉬銅項目——什邡市（2012）、PX事件（2007）的時候，不管是媒體還是政府，都是從群體性視角出發(fā)來進(jìn)行定位，當(dāng)對事件進(jìn)行定位之后，然后再根據(jù)2000年公安部制定的群體性事件的處理規(guī)定、突發(fā)性事件的處理方法、集會游行示威處理方法等文件和規(guī)章精神來進(jìn)行處理。[1]

截至目前，群體性事件仍然是一個爭議性的概念，盡管很多學(xué)者都進(jìn)行了研究，但是仍然沒有得出統(tǒng)一的結(jié)論。群體性突發(fā)事件、治安事件，或者是緊急治安事件、突發(fā)事件、治安事件以及群眾性事件都是群體性事件以前的叫法，總之群體性事件的定義具有非常強(qiáng)的時代性；而在西方，集合行為和集群行為被稱為群體性事件。我國從2005年開始出現(xiàn)群體性事件的說法，李景田（中組部副部長）在新聞發(fā)布會上提出了關(guān)于當(dāng)前改革過程中的矛盾問題，他認(rèn)為我國目前已經(jīng)進(jìn)入到了非常關(guān)鍵的時期，各種矛盾都已經(jīng)激化，很多群體性事件也隨之發(fā)生，在他的發(fā)言中對以往出現(xiàn)的騷亂一詞進(jìn)行了修正，而用群體性事件來進(jìn)行代替。[2]

當(dāng)前，學(xué)術(shù)界眾多學(xué)者都從權(quán)力的角度來對群體性事件進(jìn)行定義，尤其是公眾權(quán)利與國家行政權(quán)力之間的對抗與對立，這是很多學(xué)者考慮群體性事件的主要視角，很多學(xué)者在審視群體性事件的時候，都站在權(quán)力行使者的角度，都是為了讓社會更加穩(wěn)定，減輕和預(yù)防由于群體性事件而破壞社會的安全和秩序，使社會朝著一定秩序穩(wěn)定發(fā)展。公安部于（2000）年制定了關(guān)于處理群體性事件的文件，在該文件中對群體性事件進(jìn)行了定義，指出“聚眾一起實施侵犯公私財產(chǎn)安全、公民人身安全、危害公共安全、擾亂社會秩序、違反國家規(guī)章、法規(guī)和法律的行為”稱之為群體性治安事件。針對群體性事件的處理精神是：要正確認(rèn)識群體性事件，要堅持長期把妥善處置和預(yù)防群體性事件放到社會穩(wěn)定工作和維護(hù)政治穩(wěn)定工作的重中之重，針對群體性事件要在心中樹立一種長期作戰(zhàn)的思想。但是這個規(guī)定中對群體性事件的理解比較淺顯和片面，因此對于群體性事件的處理方法也就存在一定的偏差。我國一部分學(xué)者在對群體性事件進(jìn)行研究之后，認(rèn)為應(yīng)該以社會管理者為著眼點，以“‘剛性穩(wěn)定”為目標(biāo)，[3]比較含糊地論述了如何才能消除由于群體性事件給社會帶來的負(fù)面影響，如何預(yù)防和控制群體性事件，但是這部分學(xué)者沒意識到群體性事件的社會性，群體性事件對于社會進(jìn)步、社會發(fā)展、公民的政治參與都具有積極的作用。但是由于以前很多學(xué)者在研究群體性事件的時候都比較片面，因此導(dǎo)致以前的研究成果比較泛化且沒有針對性，對于政府在進(jìn)行預(yù)防和處理群體性事件的時候，無法起到參考作用。政府在處理群體性事件的時候由于沒有科學(xué)的理論和實踐性操作的引導(dǎo)，因此一般都會采用壓制和暴力等方法，而沒有采取更好的方法。比如，不管是在排污項目還是在鉬銅項目的處理上，公眾和政府都產(chǎn)生比較激烈的沖突，甚至還采用了一定的暴力手段，不斷有流血事件發(fā)生在群體性事件中。針對政府部門處理群體性事件，我國很多學(xué)者進(jìn)行了研究，認(rèn)為要從平衡論的角度出發(fā)，要讓國家行政權(quán)力和公眾權(quán)利相互配合，從而通過創(chuàng)新行政法制度和公法來治理群體性事件，如此一來可以讓對抗型、無序型群體性事件在萌芽期就消弭，同時也能通過較低的成本來解決群體性事件，可以順利實現(xiàn)群體性事件的轉(zhuǎn)型，逐漸讓群體性事件朝著非對抗性和有序性的方向轉(zhuǎn)變，從而保障和擴(kuò)大公民正常參加群體性事件的權(quán)利，保障公民的合法權(quán)益，只有這樣，有關(guān)部門在處理群體性事件的時候，才能有效化解社會矛盾，讓群體性事件得到最有效的解決。[4]

如果把這種處理方式轉(zhuǎn)移到處理環(huán)境性風(fēng)險事件上，那么肯定也能深化對問題的認(rèn)識。如果當(dāng)環(huán)境性事件不斷惡化，最后發(fā)展為群體性事件的時候，那么往往事件已經(jīng)進(jìn)入到晚期，此時再進(jìn)行處理就需要耗費大量的財力、人力，對于前期和中期的重大環(huán)境風(fēng)險已經(jīng)不再試用。由于人們?nèi)匀粵]有意識到在公眾參與、風(fēng)險分配正義、風(fēng)險意識啟蒙與核心主體中“人為風(fēng)險”的重要作用，所以才會以群體性事件的角度來處理重大環(huán)境風(fēng)險事件。由于認(rèn)識出現(xiàn)了偏差，因此在選擇法律規(guī)制的時候才會出現(xiàn)價值上的偏差。

（二）突發(fā)性視角

國務(wù)院于2005年印發(fā)了關(guān)于突發(fā)環(huán)境事件的緊急處理預(yù)案。根據(jù)這個緊急預(yù)案，當(dāng)突發(fā)事件符合該標(biāo)準(zhǔn)的時候，相關(guān)機(jī)構(gòu)在進(jìn)行處理的時候，就根據(jù)該緊急預(yù)案來處理，最大限度減輕和避免該事件帶來的影響。此后，我國于2007年制定了應(yīng)對突發(fā)性事件的方法，該方法是為了減少突發(fā)事件和預(yù)防突發(fā)事件的產(chǎn)生，消除、減輕和控制由于突發(fā)性事件給社會帶來的嚴(yán)重危害，對處理突發(fā)性事件的行為進(jìn)行規(guī)范，從而保障公民的人身安全和財產(chǎn)安全，從而維護(hù)社會秩序、維護(hù)環(huán)境安全、維護(hù)公共安全和國家安全。2005年和2007年出臺的規(guī)定都可以作為環(huán)境事件的處理依據(jù)。[5]因此這些規(guī)定出臺之后，很多政府都據(jù)此來建構(gòu)緊急預(yù)案，從而處理突發(fā)性環(huán)境分先事件。不過相關(guān)部門在實際的處理過程匯總，卻耗費了大量的時間，這完全不符合突發(fā)性的特點，也與緊急應(yīng)對措施有較大出入。比如：PX事件處理過程耗費了9個月，通道環(huán)評事件處理過程耗費了21個月。耗費如此長的時間來處理這部分案件，本身就讓應(yīng)急預(yù)案失去了意義，也難以保證事件的處理效果。我國相關(guān)部門已經(jīng)意識到了這方面存在的不足，因此2014年我國國務(wù)院對突發(fā)性環(huán)境事件的應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行修訂，重新詮釋了突發(fā)環(huán)境事件的概念，認(rèn)為由于生產(chǎn)安全事故、自然災(zāi)害或者污染物排放等因素，從而導(dǎo)致放射性物質(zhì)或者污染物進(jìn)入到土壤、水體和大氣中，突然對公眾的財產(chǎn)安全、身體健康以及環(huán)境質(zhì)量造成了重大影響，或者破壞了生態(tài)環(huán)境，對社會造成重大影響，必須進(jìn)行緊急應(yīng)對的事件，稱之為突發(fā)性環(huán)境事件。輻射污染事件、土壤污染、水體污染以及大氣污染等等都稱之為突發(fā)性環(huán)境事件。在這次修訂的預(yù)案中對突發(fā)性環(huán)境事件進(jìn)行了非常明確的定義，一般都是針對已經(jīng)發(fā)生的事件進(jìn)行應(yīng)急處理，非常符合突發(fā)性環(huán)境事件的特征和本質(zhì)屬性，但是盡管緊急預(yù)案已經(jīng)修訂了一段時間，但是很多部門并沒有對此進(jìn)行深入解讀，很多部門在解讀該預(yù)案的時候，把這幾年發(fā)生的環(huán)境事件都用該緊急預(yù)案來解讀，這很明顯是沒有深入理解該應(yīng)急預(yù)案。

二、處理環(huán)境風(fēng)險事件新視角——風(fēng)險社會

21世紀(jì)80年代，風(fēng)險社會理論由德國非常著名的學(xué)者——貝克提出來，當(dāng)該理論提出之后，迅速得到了很多學(xué)者的響應(yīng)，從而現(xiàn)代社會科學(xué)的眾多領(lǐng)域都進(jìn)行了反思。風(fēng)險社會視角一直都在幕后影響著社會和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，是一種潛在的風(fēng)險，但是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會風(fēng)險已經(jīng)無法在幕后影響著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，反之走向前臺，成為公共輿論和政治議題的中心。風(fēng)險往往是突變的，我們只有通過自反性現(xiàn)代化背景，才能對風(fēng)險的特征進(jìn)行準(zhǔn)確的描述，才能真正意識到社會面臨的巨大挑戰(zhàn)。隨著科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展，世界變得更加不可控制、更加不穩(wěn)定、更加不可預(yù)測，科學(xué)技術(shù)不斷發(fā)展，給人類累積了更多的科技知識，這雖然促進(jìn)了人們生活質(zhì)量的提升，但是同時也加大了技術(shù)和知識的控制難度，增加了風(fēng)險發(fā)生的幾率。現(xiàn)代風(fēng)險與傳統(tǒng)風(fēng)險相比，出現(xiàn)了更多人為化?？萍及l(fā)展帶來了風(fēng)險的潛在化，風(fēng)險一旦發(fā)生將會產(chǎn)生延展性的影響，而且這種影響具有不確定性和主觀建構(gòu)性。

本文研究的重大環(huán)境風(fēng)險也屬于現(xiàn)代社會風(fēng)險的一種，這是由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的潛在危險，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中必然會出現(xiàn)的一種風(fēng)險。我們無法阻止重大環(huán)境風(fēng)險的發(fā)展，我們能做的只能是有效的進(jìn)行控制。當(dāng)環(huán)境風(fēng)險剛開始產(chǎn)生的時候，人們一定要正確認(rèn)識該風(fēng)險，對大眾進(jìn)行啟蒙教育，然后當(dāng)風(fēng)險不斷進(jìn)行分配和流動時，人民才能主動參與，才能承擔(dān)風(fēng)險，并且最終協(xié)助解決該風(fēng)險。

三、創(chuàng)新法律規(guī)制

由于當(dāng)前的重大環(huán)境風(fēng)險顯現(xiàn)出了很多新的特點，傳統(tǒng)的環(huán)境風(fēng)險處理方式已經(jīng)不再適用，只有積極預(yù)防重大環(huán)境風(fēng)險事件的發(fā)生才是上策。當(dāng)風(fēng)險事件發(fā)生之后，無論我們采取什么樣的方式，都會造成一定的不良后果。自從貝克提出風(fēng)險社會之后，很多學(xué)者也相繼進(jìn)行了研究，對減少風(fēng)險和控制風(fēng)險進(jìn)行了深入的分析和研究，從而從行政性風(fēng)險規(guī)制的角度創(chuàng)新了很多組織和制度。不過這部分規(guī)制既沒有完全按照傳統(tǒng)的形式和理念，同時也沒有形成被大眾和法律所認(rèn)可的新的規(guī)制方式。一方面，由于政府行政過多的干預(yù)，就會侵害公民的自由權(quán)利，從而導(dǎo)致過度的規(guī)制；另一方面，如果政府不作為，那么面對層出不窮的社會風(fēng)險，就會沒有明確的規(guī)制來進(jìn)行規(guī)范。針對這兩種矛盾，很多學(xué)者都從不同的角度展開了研究，一部分學(xué)者以問題和功能主義為中心，對于公眾參與制度、信息的交流與公開都進(jìn)行了積極的建構(gòu)，試圖“掌控”世界；另一部分學(xué)者兼顧行政法治規(guī)范和平衡風(fēng)險的現(xiàn)實需要，對各種控制形式進(jìn)行了創(chuàng)新，從而希望控制風(fēng)險的各種規(guī)制都進(jìn)入到一定的軌道。

近幾年發(fā)生的群體性環(huán)境事件都是風(fēng)險社會視角下的一種典型社會風(fēng)險，傳統(tǒng)的行政風(fēng)險規(guī)制已經(jīng)無法完全勝任該風(fēng)險的規(guī)制，我們必須要制定一個新的規(guī)制來控制層出不窮的社會風(fēng)險。根據(jù)眾多學(xué)者的研究，我們進(jìn)行總結(jié)時可以發(fā)現(xiàn)，他們都具有一種共識，都從建構(gòu)程序為出發(fā)點，然后以公眾參與和信息公開為處理風(fēng)險的主要途徑，以溝通、共識以及合作為目標(biāo)，從而進(jìn)行建構(gòu)風(fēng)險行政規(guī)制。但是即便如此，從已經(jīng)發(fā)生的重大環(huán)境風(fēng)險事件可以看出，當(dāng)前我國的法律制度和行政風(fēng)險規(guī)制都沒有發(fā)揮其作用，從而使我國在重大環(huán)境風(fēng)險面前陷入困境。

重大環(huán)境風(fēng)險規(guī)制是一個新的種類，可以完善當(dāng)前的社會行政性風(fēng)險規(guī)制，該規(guī)制是一種補(bǔ)充，而不是一種例外，因此必須從過程、組織和理念等各個方面進(jìn)行創(chuàng)新和再造，才能真正滿足實踐的需求。所以當(dāng)前我國在構(gòu)建重大環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的時候一定要充分考慮以下幾個方面：首先，訴訟制度要便捷有效，要具有公益性；其次，對于公民的產(chǎn)于，一定要體現(xiàn)公民的合作、溝通和意見的表達(dá)，而且還要充分尊重并且突出在整個風(fēng)險分配過程中公民所處的主體地位；最后，信息公開時，一定要在保障“知情權(quán)”的同時，積極探索新的功能，可以針對風(fēng)險信息進(jìn)行交流，這也是現(xiàn)代風(fēng)險所具有的不確定和主觀建構(gòu)性所決定的。在層出不窮的重大環(huán)境風(fēng)險事件中，司法救濟(jì)一定要得到重視，特別是可以通過行政公益訴訟制度，讓風(fēng)險規(guī)制機(jī)關(guān)更加積極地在風(fēng)險事件中有所作為。只有充分考慮以上因素，才能真正有效處理和預(yù)防重大環(huán)境風(fēng)險事件。

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責(zé)任編輯：楊國棟