■文/黃培東

從一起典型案例談?wù)聪騿?wèn)題發(fā)現(xiàn)機(jī)制

■文/黃培東

愛(ài)因斯坦曾說(shuō)：發(fā)現(xiàn)問(wèn)題比解決問(wèn)題更重要。當(dāng)前，隨著我國(guó)市場(chǎng)化改革的不斷深入，產(chǎn)品特別是消費(fèi)品質(zhì)量監(jiān)管正面臨新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。如何順應(yīng)形勢(shì)發(fā)展，提高發(fā)現(xiàn)各類(lèi)質(zhì)量安全問(wèn)題的效率，提升產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的治理水平，無(wú)疑是一個(gè)重要而緊迫的現(xiàn)實(shí)課題。

典型案例

2016年6月29日凌晨，美國(guó)消費(fèi)品安全委員會(huì)宣布，由于存在可能翻倒的風(fēng)險(xiǎn)，宜家公司（IKEA）同意在美國(guó)召回包括馬爾姆（Malm）系列在內(nèi)的2900萬(wàn)個(gè)抽屜柜。自1989年以來(lái)，這些問(wèn)題抽屜柜已造成6名兒童死亡，36名兒童受傷。整個(gè)召回涉及宜家產(chǎn)品中800萬(wàn)個(gè)馬爾姆系列抽屜柜，以及2000余萬(wàn)個(gè)其他款式的兒童和成人用抽屜柜。此外，宜家公司表示，因相同問(wèn)題在加拿大同時(shí)召回660萬(wàn)個(gè)抽屜柜，但召回行動(dòng)不包括歐盟和亞太地區(qū)。

針對(duì)宜家公司的聲明，國(guó)內(nèi)新聞媒體幾乎在同一時(shí)間進(jìn)行了廣泛報(bào)道，引發(fā)社會(huì)強(qiáng)烈反響。國(guó)家、地方兩級(jí)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管部門(mén)通過(guò)輿情監(jiān)測(cè)獲知信息后，高度重視，立即啟動(dòng)突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)，部署開(kāi)展缺陷產(chǎn)品召回調(diào)查工作。通過(guò)采取第一時(shí)間約談企業(yè)了解情況、開(kāi)展企業(yè)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查固定證據(jù)、聯(lián)合發(fā)布公告明確要求、組織專(zhuān)家研判鎖定問(wèn)題、教育引導(dǎo)企業(yè)提高認(rèn)知等方式，最終促使企業(yè)認(rèn)識(shí)到產(chǎn)品存在的缺陷。2016年7月12日，宜家（中國(guó)）投資有限公司向國(guó)家質(zhì)檢總局提交了召回計(jì)劃，決定自發(fā)布公告之日起，在中國(guó)市場(chǎng)上召回1999年至2016年期間銷(xiāo)售的馬爾姆等系列抽屜柜。其中，中國(guó)大陸地區(qū)受影響的產(chǎn)品（包括進(jìn)口產(chǎn)品）數(shù)量共計(jì)166萬(wàn)余件。

值得我們關(guān)注和研究的是，從發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的角度看，無(wú)論是美國(guó)還是中國(guó)，發(fā)現(xiàn)宜家公司產(chǎn)品存在缺陷都是基于社會(huì)力量的參與：美國(guó)消費(fèi)品安全委員會(huì)是在先后收到41起涉及馬爾姆抽屜柜的傾覆事故報(bào)告后，啟動(dòng)缺陷調(diào)查程序。中國(guó)質(zhì)檢部門(mén)則是通過(guò)輿情監(jiān)測(cè)，從新聞媒體的報(bào)道中獲取事件相關(guān)信息后，啟動(dòng)應(yīng)對(duì)處置響應(yīng)。

正反向機(jī)制

問(wèn)題作為一種客觀存在，無(wú)處不在，無(wú)時(shí)不有。要有效地解決問(wèn)題，核心和關(guān)鍵在如何準(zhǔn)確、高效地發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。就產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管而言，通常發(fā)現(xiàn)問(wèn)題有兩種機(jī)制：一是正向機(jī)制，即產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管部門(mén)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)質(zhì)量監(jiān)管部門(mén)）依法履行職責(zé)，通過(guò)主動(dòng)實(shí)施企業(yè)監(jiān)督檢查、產(chǎn)品質(zhì)量抽查等，尋找和發(fā)現(xiàn)企業(yè)違法違規(guī)或產(chǎn)品質(zhì)量問(wèn)題的應(yīng)對(duì)機(jī)制。二是反向機(jī)制，即社會(huì)各方共同參與質(zhì)量監(jiān)督，通過(guò)有效的信息通道，為質(zhì)量監(jiān)管部門(mén)提供企業(yè)違法違規(guī)或產(chǎn)品質(zhì)量問(wèn)題信息的社會(huì)治理機(jī)制。可以看到，正反向機(jī)制都是發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的一種方法和手段，彼此各有所長(zhǎng)、各具特色。但深入分析，兩者亦存在明顯的區(qū)別。

一是主體不同。從發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問(wèn)題的主導(dǎo)者看，正向機(jī)制的主體在質(zhì)量監(jiān)管部門(mén)，其擔(dān)負(fù)著主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的重任，發(fā)揮著重要的主力軍作用。反向機(jī)制的主體則在社會(huì)各方（包括企業(yè)、消費(fèi)者、行業(yè)組織、新聞媒體等），其擔(dān)負(fù)著發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、提供信息的重任，是質(zhì)量社會(huì)共治的一支重要力量，發(fā)揮著不可或缺的生力軍作用。

二是方法不同。從質(zhì)量問(wèn)題信息的獲取途徑看，正向機(jī)制主要依靠質(zhì)量監(jiān)管部門(mén)的依法行政和履職監(jiān)管，通過(guò)運(yùn)用行政力量和監(jiān)管資源，以開(kāi)展企業(yè)檢查、產(chǎn)品抽查、集中整治等方式，查找和發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問(wèn)題。比如，《產(chǎn)品質(zhì)量法》第15條規(guī)定，國(guó)家對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量實(shí)行以抽查為主要方式的監(jiān)督檢查制度。質(zhì)量監(jiān)管部門(mén)可依法在市場(chǎng)上或者企業(yè)成品倉(cāng)庫(kù)內(nèi)的代銷(xiāo)產(chǎn)品中實(shí)施隨機(jī)抽查。反向機(jī)制則主要依靠社會(huì)各方力量的共同參與，通過(guò)投訴舉報(bào)、信息反饋、輿論曝光等方式，向質(zhì)量監(jiān)管部門(mén)提供案件線索、反映質(zhì)量問(wèn)題。

三是要求不同。由于實(shí)施主體和操作方法各有不同，正反向機(jī)制對(duì)質(zhì)量監(jiān)管部門(mén)有著截然不同的需求：正向機(jī)制強(qiáng)調(diào)的是政府部門(mén)依法行政和主動(dòng)作為，要求質(zhì)量監(jiān)管部門(mén)必須加強(qiáng)自身隊(duì)伍建設(shè)，改進(jìn)質(zhì)量監(jiān)管方式，提升依法履職能力，提高發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的準(zhǔn)確性和有效性。反向機(jī)制則強(qiáng)調(diào)的是質(zhì)量共治和社會(huì)參與，要求質(zhì)量監(jiān)管部門(mén)必須重視質(zhì)量宣傳和政策引導(dǎo)，強(qiáng)化信息技術(shù)的應(yīng)用，提升信息歸集、分析、處置能力，提高發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的及時(shí)性和廣泛性。

面臨的挑戰(zhàn)

傳統(tǒng)質(zhì)量監(jiān)管體制注重政府監(jiān)管部門(mén)的作用，突出正向機(jī)制的應(yīng)用，在長(zhǎng)期的工作實(shí)踐中逐步形成了一整套固有的監(jiān)管模式。比如，質(zhì)量監(jiān)管部門(mén)通常習(xí)慣采用檢查、抽查、核查、專(zhuān)項(xiàng)整治等方法，力求發(fā)現(xiàn)和解決質(zhì)量問(wèn)題。然而，隨著形勢(shì)的發(fā)展和變化，正向機(jī)制的應(yīng)用正面臨新的壓力和挑戰(zhàn)。

一是監(jiān)管力量與監(jiān)管對(duì)象不平衡。我國(guó)是制造業(yè)大國(guó)，無(wú)論是生產(chǎn)企業(yè)還是產(chǎn)品數(shù)量，都具有“點(diǎn)多、量大、面廣”的特點(diǎn)。當(dāng)前，隨著簡(jiǎn)政放權(quán)和“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”政策的推進(jìn)，市場(chǎng)主體活力得到有效激發(fā)，企業(yè)和產(chǎn)品數(shù)量不斷擴(kuò)增。與之相對(duì)，近年來(lái)我國(guó)全面推進(jìn)了市場(chǎng)監(jiān)管體制的改革，逐步建立起覆蓋街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍，填補(bǔ)了以往基層質(zhì)量監(jiān)管的空白。然而，從工作實(shí)踐來(lái)看，出于習(xí)慣思維、問(wèn)責(zé)壓力、編制限額等原因，基層單位在監(jiān)管力量的配備上還存在明顯的偏科，“重食品藥品、特種設(shè)備，輕產(chǎn)品質(zhì)量”的現(xiàn)象極為普遍，產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管力量和對(duì)象不平衡的矛盾始終客觀存在。

二是監(jiān)管能力與監(jiān)管效率不平衡。產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管涉及法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、生產(chǎn)條件、管理體系等諸多內(nèi)容，具有較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性和技術(shù)性。這要求基層監(jiān)管人員在應(yīng)用正向機(jī)制查找問(wèn)題時(shí)，既要熟悉質(zhì)量法律法規(guī)、監(jiān)管程序等行政性?xún)?nèi)容，也要了解產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、工藝流程等技術(shù)性?xún)?nèi)容。然而，在目前的監(jiān)管實(shí)踐中，基層監(jiān)管隊(duì)伍中絕大多數(shù)監(jiān)管人員都來(lái)自于工商、食藥監(jiān)部門(mén)，對(duì)產(chǎn)品或消費(fèi)品質(zhì)量監(jiān)管的業(yè)務(wù)不了解、流程不熟悉、方法不掌握。監(jiān)管能力的缺失，容易導(dǎo)致畏難情緒的滋生，監(jiān)管中“走馬觀花、淺嘗輒止”的現(xiàn)象客觀存在，監(jiān)管能力與效率不平衡的矛盾日益凸顯。

三是監(jiān)管方式與監(jiān)管要求不平衡。監(jiān)管的目的在于“保安全、提質(zhì)量、促發(fā)展”，而要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，發(fā)現(xiàn)并解決問(wèn)題是根本途徑。在傳統(tǒng)的質(zhì)量監(jiān)管方法中，依托正向機(jī)制、加大檢查（抽查）頻次通常成為必然選項(xiàng)。然而，當(dāng)監(jiān)管能力不濟(jì)、難以發(fā)現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，單純依靠正向機(jī)制、一味增加監(jiān)管頻次，極有可能誤入“難以發(fā)現(xiàn)問(wèn)題——加大監(jiān)管頻次——疲于應(yīng)付——效率下降——更難發(fā)現(xiàn)問(wèn)題”的怪圈。因此，要想有效達(dá)成監(jiān)管目標(biāo)，必須調(diào)整和改進(jìn)監(jiān)管方式，著力解決監(jiān)管方式與監(jiān)管要求不平衡的矛盾，提高監(jiān)管的科學(xué)性和有效性。

機(jī)制的應(yīng)用途徑

《莊子 .內(nèi)篇》中有言：吾生也有涯，而知也無(wú)涯，以有涯隨無(wú)涯，殆已。人的認(rèn)知是有限的，知識(shí)是無(wú)限的。在新的歷史條件下，正向機(jī)制的局限性客觀存在。質(zhì)量監(jiān)管部門(mén)必須在有序繼承傳統(tǒng)監(jiān)管方式的同時(shí)，加快推進(jìn)正反向機(jī)制的融合，積極探索構(gòu)建一條符合形勢(shì)發(fā)展所需的質(zhì)量監(jiān)管新路。

一、厘清思路，正確認(rèn)識(shí)正反向機(jī)制。產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管工作是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既需要政府的有效監(jiān)管，也需要社會(huì)的共同協(xié)作。從本質(zhì)上講，正反向機(jī)制都是產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管的一種手段，都是發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問(wèn)題的一種方式。兩者間既無(wú)優(yōu)劣之分，也非互相排斥，而是彼此互為補(bǔ)充、相互促進(jìn)。正向機(jī)制強(qiáng)調(diào)政府部門(mén)的監(jiān)管作用，反向機(jī)制強(qiáng)調(diào)其他社會(huì)力量的參與作用。正反向機(jī)制的有機(jī)融合，恰恰是質(zhì)量社會(huì)共治的真實(shí)寫(xiě)照。因此，各級(jí)質(zhì)量監(jiān)管部門(mén)必須樹(shù)立綜合治理和質(zhì)量共治理念，通過(guò)資源整合和機(jī)制融合，全面發(fā)揮正反向兩種機(jī)制的作用，努力打造政府、企業(yè)、消費(fèi)者、行業(yè)組織等全社會(huì)共同參與的質(zhì)量共治格局。

二、分門(mén)別類(lèi)，合理運(yùn)用正反向機(jī)制。依照法律法規(guī)規(guī)定，質(zhì)量監(jiān)管部門(mén)承擔(dān)著保障質(zhì)量安全、提高產(chǎn)品質(zhì)量水平、維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的重任。從這個(gè)意義上講，產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管的對(duì)象并不僅僅局限于某幾類(lèi)產(chǎn)品，而應(yīng)當(dāng)是所有產(chǎn)品。因此，各級(jí)質(zhì)量監(jiān)管部門(mén)必須在行政資源有限的情況下，突出重點(diǎn)、區(qū)分類(lèi)別，合理運(yùn)用好正反向兩種機(jī)制，最大限度地發(fā)揮各方資源的優(yōu)勢(shì)。

一是正向機(jī)制應(yīng)當(dāng)保障重點(diǎn)。質(zhì)量監(jiān)管部門(mén)要在摸清轄區(qū)生產(chǎn)企業(yè)底數(shù)、梳理掌握相關(guān)企業(yè)和產(chǎn)品情況的基礎(chǔ)上，將重點(diǎn)企業(yè)（如工業(yè)產(chǎn)品許可證獲證企業(yè)、強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證企業(yè)等）和重點(diǎn)產(chǎn)品（如可能危及人體健康和人身財(cái)產(chǎn)安全的產(chǎn)品、影響國(guó)計(jì)民生的重要工業(yè)產(chǎn)品、消費(fèi)者等反映有質(zhì)量問(wèn)題的產(chǎn)品等），納入正向機(jī)制的應(yīng)用范疇。要通過(guò)依法行政，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，切實(shí)有效地履行監(jiān)督職責(zé)。要合理配備行政資源，集中力量運(yùn)用正向機(jī)制主動(dòng)查找和發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。

二是反向機(jī)制應(yīng)當(dāng)覆蓋全面。質(zhì)量監(jiān)管部門(mén)要高度重視社會(huì)力量在質(zhì)量監(jiān)管中的作用，將社會(huì)資源充分融入監(jiān)管的總體設(shè)計(jì)中，加強(qiáng)反向機(jī)制在質(zhì)量監(jiān)管實(shí)踐中的推廣和應(yīng)用。要針對(duì)當(dāng)前基層存在的監(jiān)管資源有限、監(jiān)管能力不足等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，將非重點(diǎn)類(lèi)產(chǎn)品（如風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)較小、危險(xiǎn)程度較低等）納入反向機(jī)制的應(yīng)用范疇。要探索拓寬應(yīng)用領(lǐng)域，逐步在重點(diǎn)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管過(guò)程中引入反向機(jī)制，實(shí)現(xiàn)正反向機(jī)制的有機(jī)融合。

三、夯實(shí)基礎(chǔ)，有效助力正反向機(jī)制。無(wú)論是正向機(jī)制還是反向機(jī)制，要在質(zhì)量監(jiān)管的實(shí)踐中開(kāi)花結(jié)果、取得實(shí)效，都離不開(kāi)監(jiān)管隊(duì)伍、工作平臺(tái)、管理方式等一系列基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

一是正向機(jī)制需要監(jiān)管效率提升。質(zhì)量監(jiān)管部門(mén)要充分認(rèn)識(shí)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管的重要性和復(fù)雜性，切實(shí)消除輕視產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管的思維模式，將加強(qiáng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管放在工作的重要位置予以謀劃。要加強(qiáng)監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)，不斷完善基層監(jiān)管力量配備，確保產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管工作“有人抓、有人管”。要強(qiáng)化監(jiān)管人員業(yè)務(wù)能力建設(shè)，大力推進(jìn)法律法規(guī)宣傳和業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，提升監(jiān)管人員知法、懂法、用法水平，規(guī)范監(jiān)督檢查、調(diào)查等行為，提高發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問(wèn)題的能力。要注重監(jiān)管效能建設(shè)，積極引入移動(dòng)監(jiān)管平臺(tái)、“雙隨機(jī)”抽查、分級(jí)分類(lèi)監(jiān)管等，著力解決任性檢查、監(jiān)管缺失、低效重復(fù)等問(wèn)題，提高質(zhì)量監(jiān)管的實(shí)效。

二是反向機(jī)制需要監(jiān)管方式創(chuàng)新。反向機(jī)制注重質(zhì)量安全的社會(huì)共治和現(xiàn)代信息技術(shù)的應(yīng)用，這對(duì)質(zhì)量監(jiān)管工作無(wú)疑提出了新的更大挑戰(zhàn)。質(zhì)量監(jiān)管部門(mén)要充分認(rèn)識(shí)信息資源的重要性和必要性，將現(xiàn)代信息技術(shù)有機(jī)融入日常監(jiān)管工作中。要加強(qiáng)信息平臺(tái)建設(shè)，積極推進(jìn)質(zhì)量信息監(jiān)測(cè)、產(chǎn)品質(zhì)量追溯等系統(tǒng)建設(shè)，進(jìn)一步暢通申訴舉報(bào)、信息反饋渠道，提高社會(huì)反映質(zhì)量問(wèn)題的效率。要加強(qiáng)信息應(yīng)用能力建設(shè)，集中精力培育一支“懂業(yè)務(wù)、知信息、會(huì)分析”的專(zhuān)業(yè)技術(shù)隊(duì)伍，提高質(zhì)量問(wèn)題信息的歸集、分析和處置能力。要全面推進(jìn)大質(zhì)量工作機(jī)制建設(shè)，通過(guò)制度宣貫、知識(shí)普及、政策引導(dǎo)等，營(yíng)造全社會(huì)關(guān)注質(zhì)量、重視質(zhì)量、參與質(zhì)量的良好氛圍。

（作者單位：上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局）