李孜孜

（西南油氣田分公司天然氣經濟研究所，成都610000）

我國頁巖氣對外合作政策分析及前景展望

李孜孜

（西南油氣田分公司天然氣經濟研究所，成都610000）

在頁巖氣成為獨立礦種之后，我國不斷通過稅費減免和制度創(chuàng)新為頁巖氣產業(yè)快速發(fā)展提供支撐。國家鼓勵與外資就頁巖氣勘探開發(fā)進行合作，不僅沒有設置對外合資專營權，還允許外國企業(yè)通過和國內企業(yè)成立合資公司參與頁巖氣區(qū)塊探礦權招標。這就意味著外國企業(yè)不僅有了對國內合作伙伴的選擇權，更通過在合資公司持股的形式享有了頁巖氣礦業(yè)權權益。2012年以來，頁巖氣產業(yè)領域已越來越頻繁地出現(xiàn)了外國企業(yè)的身影。未來，頁巖氣對外合作領域還存在發(fā)展空間。

頁巖氣；探礦權；稅收優(yōu)惠；對外合作

一、我國頁巖氣對外合作領域已經呈現(xiàn)投資主體多元化特征

我國頁巖氣對外合作領域目前已存在產品分成合同、組建合資公司、兼并與收購、服務業(yè)務承攬4種模式。殼牌、BP、道達爾、斯倫貝謝、貝克休斯、哈里伯頓等大石油公司、油服公司仍然是主要合作對象。而中方除了傳統(tǒng)的中石油、中石化兩家以外，眾多通過招投標涌入頁巖氣上游領域的地方國企等新的投資主體也同外方展開了合作。

二、我國現(xiàn)階段頁巖氣對外合作政策

（一）不再設置對外合作專營權

我國并未設置頁巖氣對外合作專營權。在國家發(fā)改委2012年印發(fā)的《關于印發(fā)頁巖氣發(fā)展規(guī)劃（2011—2015年）的通知》（以下簡稱“規(guī)劃”）中，出于鼓勵頁巖氣對外合作的目的，允許“從事頁巖氣勘探開發(fā)的企業(yè)，經國土資源部前置性審查，由國家發(fā)改委報經國務院批準后，與國外有經驗的公司合作，引進頁巖氣勘探開發(fā)技術”。從該項表述來看，國家從頁巖氣產業(yè)起步階段，就開放了上游領域，不再用專營權來限制社會資本和外資進行合作勘探開發(fā)。

2013國家能源局發(fā)布的《頁巖氣產業(yè)政策》對規(guī)劃關于放開對外合作的構想進行了明確。第9條明確鼓勵“從事頁巖氣勘探開發(fā)的企業(yè)”對外進行“技術合作”或者“勘探開發(fā)區(qū)內的合作”，不僅將可以進行對外合作的企業(yè)范圍擴大至所有進行頁巖氣勘探開發(fā)的企業(yè)，更是在整個《產業(yè)政策》中都沒有提及《規(guī)劃》當中設想的對外合作審查批準程序，表現(xiàn)出我國政府切實擴大頁巖氣對外合作開發(fā)的決心，也表明了合作專營權取消的政策動向。

（二）鼓勵外資參與頁巖氣勘探開發(fā)

2011年12月，在國家發(fā)改委發(fā)布的《外商投資產業(yè)指導目錄（2011年修訂）》中，頁巖氣資源勘探、開發(fā)被列入了鼓勵外商投資產業(yè)目錄中。外國公司可以通過合資、合作的方式，進入我國頁巖氣上游領域。2015年，國家對該目錄進行了修訂，頁巖氣勘探開發(fā)仍然是國家鼓勵外商進行投資的領域，投資方式仍然限于合資、合作。

國土資源部負責頁巖氣勘查、開采登記管理，主要通過招標等競爭性方式出讓探礦權。①即礦業(yè)權一級市場轉讓。在2012年國土資源部進行的頁巖氣探礦權第二次招標中，首次允許國內民營企業(yè)和中外合資企業(yè)參與投標。

三、其他影響頁巖氣對外合作的主要政策

（一）鼓勵包括外資在內的多種主體投資頁巖氣勘探開發(fā)

《頁巖氣產業(yè)政策》第4條提出，“鼓勵包括民營企業(yè)在內的多元投資主體投資頁巖氣勘探開發(fā)”上游業(yè)務。第10條提出，鼓勵頁巖氣資源地所屬地方企業(yè)以合資、合作等方式，參與頁巖氣勘探開發(fā)。第9條鼓勵外國企業(yè)與國內從事頁巖氣勘探開發(fā)的企業(yè)進行技術合作、勘探開發(fā)合作。

（二）降低頁巖氣上游準入門檻

在2012年發(fā)布的《國土資源部關于加強頁巖氣資源勘查開采和監(jiān)督管理有關工作的通知》第7條中規(guī)定，允許不具有石油天然氣或氣體礦產勘查資質的企業(yè)，通過與具有相應地質勘查資質的勘查單位進行合作，共同開展頁巖氣的勘查、開采。而在同年稍早前國土資源部公布的《國土資源部頁巖氣探礦權招標公告》中，對參與投標的企業(yè)資質有更為明確的規(guī)定。其中包括，可以是內資以及中方控股的中外合資企業(yè)，注冊資本金在人民幣30 000萬元以上；投標人應具有石油天然氣或氣體礦產勘查資質，或已與具有石油天然氣或氣體礦產勘查資質的企事業(yè)單位建立合作關系。

（三）以招標的形式出讓頁巖氣探礦權

2011—2012年，我國開展了兩輪頁巖氣探礦權招標。第一輪招標由國土資源部邀請6家公司參與投標4個頁巖氣區(qū)塊的探礦權，第二輪則推出了20個區(qū)塊全面公開招標，且首次允許中方控股的中外合資企業(yè)參加投標。在最后中標的企業(yè)當中，首次出現(xiàn)了民營企業(yè)的身影。

（四）通過制度創(chuàng)新保證頁巖氣勘探開發(fā)進度

1.實行強制勘探制度

由于我國已探明的頁巖氣區(qū)塊大多數(shù)和常規(guī)油氣區(qū)塊存在重疊，而常規(guī)油氣區(qū)塊的礦權基本上集中在中石油、中石化、中海油等公司手中，因此，為促進頁巖氣勘探，特別是已登記石油天然氣礦業(yè)權區(qū)塊的頁巖氣勘探，防止企業(yè)“圈而不探（采）”，國土資源部在2012年下發(fā)的《國土資源部關于加強頁巖氣資源勘查開采和監(jiān)督管理有關工作的通知》（國土資發(fā)〔2012〕159號文）中要求：（1）常規(guī)天然氣勘察投入不足、勘察前景不明朗但具備頁巖氣資源潛力的區(qū)塊，探礦權人不進行頁巖氣勘察的，應當退出該區(qū)塊；（2）對具備頁巖氣資源潛力的常規(guī)油氣勘查區(qū)塊，探礦權人不進行頁巖氣勘查，則國家將在該區(qū)塊另行設置頁巖氣探礦權。

2.實行勘查投入承諾制

《國土資源部關于加強頁巖氣資源勘查開采和監(jiān)督管理有關工作的通知》（國土資發(fā)〔2012〕159號）第十二款確立了頁巖氣勘查投入的承諾制度。探礦權申請人在申請頁巖氣探礦權（含變更和增列申請）時，應向國土資源部承諾勘查責任和義務，包括資金投入、實物工作量、勘查進度、綜合勘查、區(qū)塊退出、違約和失信責任追究等。

在2012年國土資源部進行的頁巖氣探礦權第二次招標中，規(guī)定招標出讓的探礦權有效期為3年，年均勘查投入應達到每平方公里3萬元人民幣及以上，也即1 000平方公里的區(qū)塊3年最低投資為9 000萬元；鉆達目的層的預探井等鉆探工程量最低應滿足每500平方公里兩口。

在承諾的違約和失信責任追究方面，2014年11月3日，國土資源部公布了對中石化和河南煤層氣開發(fā)利用有限公司（簡稱河南煤層氣）因未完成承諾的勘查投入，實行繳納相當數(shù)額的違約金并核減區(qū)塊面積的處罰措施。

四、以協(xié)商的形式解決礦權重疊的情形

國土資源部關于頁巖氣礦業(yè)權重疊的規(guī)定，主要是由頁巖氣礦業(yè)權申請人進行不進入申請區(qū)塊內已有固體礦產探礦權勘查范圍的承諾，或者通過雙方協(xié)商一致后進入。省級國土資源主管部門負責具體的協(xié)調工作，包括協(xié)調頁巖氣與固體礦產的勘查、開采時空關系，對協(xié)議執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查等。

五、財政補貼及稅收優(yōu)惠政策

我國目前專門針對頁巖氣制定的財稅政策并不多。盡管國家能源局在《頁巖氣發(fā)展規(guī)劃（2011—2015）》（2012）、《頁巖氣產業(yè)政策》（2013）提出要通過財稅優(yōu)惠手段增加企業(yè)進行頁巖氣勘探開發(fā)的積極性，但是，除執(zhí)行中的頁巖氣補貼外，其他的財稅優(yōu)惠措施并沒有落地。

（一）稅費減免

1.探礦權、采礦權使用費減免

《關于加強頁巖氣資源勘查開采和監(jiān)督管理有關工作的通知》中提出，減免頁巖氣礦業(yè)權使用費和礦產資源補償費。2014年國家財稅部將原油、天然氣礦產資源補償費費率降為零。①《國家稅務總局關于調整原油、天然氣資源稅有關政策的通知》，財稅〔2014〕73號。礦業(yè)權使用費方面，2011年9月30日之前簽訂合作開發(fā)合同的企業(yè)，在合同有效期內，繼續(xù)繳納礦區(qū)使用費，合同到期后改繳資源稅。2011年9月30日之后簽訂合作開發(fā)合同的企業(yè)不繳納礦區(qū)使用費，只繳納資源稅。

2.稅收減免

國家能源局在2013年發(fā)布的《頁巖氣產業(yè)政策》中提出要研究出臺資源稅、增值稅、所得稅等稅收激勵政策，但截至目前，國家還沒有專門就頁巖氣生產企業(yè)的上述稅種出臺具體的減免辦法。

增值稅執(zhí)行《國務院關于外商投資企業(yè)和外國企業(yè)適用增值稅、消費稅、營業(yè)稅等稅收暫行條例有關問題的通知》（國發(fā)[1994]10號）的規(guī)定，對中外合作氣田開采出的天然氣按實物征收，稅率為5%。

所得稅方面，根據(jù)《企業(yè)所得稅法》，對國內企業(yè)和外商企業(yè)等同對待，一律執(zhí)行25%的稅率。由于西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策的繼續(xù)執(zhí)行，在川渝兩地進行頁巖氣生產的企業(yè)仍然執(zhí)行15%的所得稅率。

資源稅方面，比照常規(guī)天然氣征收，最新調整后的稅率為6%，川渝地區(qū)按5.23%執(zhí)行。①

3.進口設備關稅減免

在2014年下發(fā)的《關于調整重大技術裝備進口稅收政策的通知》（財關稅[2014]2號）中，新增對進口油氣鉆采裝備進行免征關稅和進口環(huán)節(jié)增值稅。

4.免征城鎮(zhèn)土地使用稅

根據(jù)國家財政部財稅〔2015〕76號文的規(guī)定，頁巖氣生產企業(yè)的生產建設用地免征城鎮(zhèn)土地使用稅。具體的用地類型包括，生產建設臨時用地，企業(yè)廠區(qū)以外的鐵路專用線、公路及輸油（氣、水）管道用地，油氣長輸管線用地，以及獨立工礦區(qū)內的消防、防洪排澇、防風、防沙設施用地。

（二）生產補貼

頁巖氣目前執(zhí)行0.4元/立方米的補貼標準。從2016年開始，到2018年，中央財政對頁巖氣開采企業(yè)的補貼將下調至0.3元/立方米；①關于頁巖氣開發(fā)利用財政補貼政策的通知（財建〔2015〕112號）。2019—2020年補貼標準為0.2元/立方米。

外企可以合資、合作的方式參與頁巖氣勘查、開采。

六、對外合作政策評述及合作方向展望

（一）對外合作政策綜合評述

頁巖氣在成為獨立礦種之后，我國不斷通過稅費減免和制度創(chuàng)新為頁巖氣產業(yè)快速發(fā)展提供支撐。國家鼓勵與外資就頁巖氣勘探開發(fā)進行合作，不僅沒有設置對外合資專營權，還允許外國企業(yè)通過和國內企業(yè)成立合資公司，參與頁巖氣區(qū)塊探礦權招標。這就意味著，外國企業(yè)不僅有了對國內合作伙伴的選擇權，更通過在合資公司持股的形式享有了頁巖氣礦業(yè)權權益。2012年以來，頁巖氣產業(yè)領域已越來越頻繁地出現(xiàn)了外國企業(yè)的身影?？梢哉f，國家以頁巖氣作為油氣領域體制改革的突破口，打破了以往國企對油氣礦業(yè)權的壟斷，是釋放外國企業(yè)投資熱情的最大助推力。

但是，隨著近年來國內外油氣市場環(huán)境的劇變，頁巖氣產業(yè)發(fā)展勢頭受到了一定挫折。在目前頁巖氣盈利極為依賴生產補貼的情況下，如果逐步減少乃至取消補貼，對頁巖氣生產企業(yè)的打擊是非常大的。因此，借助外國企業(yè)的先進技術，降低生產成本，吸收外國企業(yè)的先進經驗，提高管理效率，引入外國投資者，降低投資風險，是國內頁巖氣企業(yè)應對發(fā)展環(huán)境趨緊、進而實現(xiàn)可持續(xù)健康發(fā)展的有效途徑?？梢哉f，由于頁巖氣對外合作鼓勵政策的存在和產業(yè)發(fā)展的內生需求，未來我國頁巖氣對外合作的發(fā)展前景仍然是十分良好的。

（二）對外合作展望

1.區(qū)塊對外合作還有發(fā)展空間

中國政府鼓勵國外有經驗的公司與中國公司進行頁巖氣區(qū)塊合作開發(fā)。在第二輪頁巖氣招標中，獲得區(qū)塊的企業(yè)都是非油氣企業(yè)，這些企業(yè)資金雄厚但缺乏技術，都在尋找技術合作方，擁有技術優(yōu)勢和管理經驗的國外頁巖氣企業(yè)顯然在潛在合作對象之列?？梢灶A見的是，隨著頁巖氣招標區(qū)塊面積的逐步增加，頁巖氣產業(yè)政策的進一步完備，以及天然氣交易市場的進一步發(fā)展，在今后的頁巖氣勘探開發(fā)領域，或將更多出現(xiàn)外資企業(yè)的身影。另外，國家為了促進頁巖氣上游發(fā)展，未來的區(qū)塊招投標可能進一步放開，不再限制競標企業(yè)的屬性，允許外國公司直接參與區(qū)塊投標。

2.技術合作空間較大

頁巖氣技術的對外合作在我國不存在政策障礙。中國已經掌握了壓裂和水平井的基本技術，但是在壓裂力度等技術方面還不成熟。頁巖氣開發(fā)生產技術的專業(yè)化程度非常高，鉆井、壓裂液、測井技術方面都有合作的空間。國內企業(yè)比較傾向于與資金技術實力較強的國際大公司合作，有些企業(yè)已經陸續(xù)開始了工程招標。已完成的頁巖氣井中，有的由中國和外國公司共同進行初期設計，由國內一方施工。

表1 2009—2015年國內頁巖氣對外技術合作匯總

3.頁巖氣管輸設施建設領域存在良好的合作前景

我國頁巖氣的資源分布零散，并且很多有利區(qū)塊周圍缺乏管輸設施?！俄搸r氣產業(yè)政策》第22條提出，“鼓勵企業(yè)在基礎設施缺乏地區(qū)投資建設天然氣輸送管道、壓縮天然氣（CNG）與小型液化天然氣（LNG）等基礎設施?！钡?0條提出，“鼓勵各種投資主體進入頁巖氣銷售市場。”因此，在局域管網和小型LNG撬裝站建設方面，存在著與外資企業(yè)進行合作的較大空間，包括工程服務、技術服務或者咨詢服務。雖然目前國家和地方政府的相關政策文本當中并未明確外資能否通過建立合資企業(yè)的形式參與修建和運營頁巖氣管輸及儲運設施，但未來如果明確，將極大釋放外國企業(yè)在該領域的投資熱情。

【責任編輯 李 楠】

F206

A

1673-291X（2016）23-0150-03

2016-08-15

李孜孜（1984-），女，經濟師，從事天然氣經濟、政策研究；馮琦（1973-），男，經濟師，碩士，從事財務研究。