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        我國頁巖氣對外合作政策分析及前景展望

        2016-06-05 14:17:39李孜孜
        經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊 2016年23期
        關(guān)鍵詞:探礦權(quán)國土資源部頁巖

        李孜孜

        (西南油氣田分公司天然氣經(jīng)濟(jì)研究所,成都610000)

        我國頁巖氣對外合作政策分析及前景展望

        李孜孜

        (西南油氣田分公司天然氣經(jīng)濟(jì)研究所,成都610000)

        在頁巖氣成為獨(dú)立礦種之后,我國不斷通過稅費(fèi)減免和制度創(chuàng)新為頁巖氣產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展提供支撐。國家鼓勵(lì)與外資就頁巖氣勘探開發(fā)進(jìn)行合作,不僅沒有設(shè)置對外合資專營權(quán),還允許外國企業(yè)通過和國內(nèi)企業(yè)成立合資公司參與頁巖氣區(qū)塊探礦權(quán)招標(biāo)。這就意味著外國企業(yè)不僅有了對國內(nèi)合作伙伴的選擇權(quán),更通過在合資公司持股的形式享有了頁巖氣礦業(yè)權(quán)權(quán)益。2012年以來,頁巖氣產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域已越來越頻繁地出現(xiàn)了外國企業(yè)的身影。未來,頁巖氣對外合作領(lǐng)域還存在發(fā)展空間。

        頁巖氣;探礦權(quán);稅收優(yōu)惠;對外合作

        一、我國頁巖氣對外合作領(lǐng)域已經(jīng)呈現(xiàn)投資主體多元化特征

        我國頁巖氣對外合作領(lǐng)域目前已存在產(chǎn)品分成合同、組建合資公司、兼并與收購、服務(wù)業(yè)務(wù)承攬4種模式。殼牌、BP、道達(dá)爾、斯倫貝謝、貝克休斯、哈里伯頓等大石油公司、油服公司仍然是主要合作對象。而中方除了傳統(tǒng)的中石油、中石化兩家以外,眾多通過招投標(biāo)涌入頁巖氣上游領(lǐng)域的地方國企等新的投資主體也同外方展開了合作。

        二、我國現(xiàn)階段頁巖氣對外合作政策

        (一)不再設(shè)置對外合作專營權(quán)

        我國并未設(shè)置頁巖氣對外合作專營權(quán)。在國家發(fā)改委2012年印發(fā)的《關(guān)于印發(fā)頁巖氣發(fā)展規(guī)劃(2011—2015年)的通知》(以下簡稱“規(guī)劃”)中,出于鼓勵(lì)頁巖氣對外合作的目的,允許“從事頁巖氣勘探開發(fā)的企業(yè),經(jīng)國土資源部前置性審查,由國家發(fā)改委報(bào)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后,與國外有經(jīng)驗(yàn)的公司合作,引進(jìn)頁巖氣勘探開發(fā)技術(shù)”。從該項(xiàng)表述來看,國家從頁巖氣產(chǎn)業(yè)起步階段,就開放了上游領(lǐng)域,不再用專營權(quán)來限制社會資本和外資進(jìn)行合作勘探開發(fā)。

        2013國家能源局發(fā)布的《頁巖氣產(chǎn)業(yè)政策》對規(guī)劃關(guān)于放開對外合作的構(gòu)想進(jìn)行了明確。第9條明確鼓勵(lì)“從事頁巖氣勘探開發(fā)的企業(yè)”對外進(jìn)行“技術(shù)合作”或者“勘探開發(fā)區(qū)內(nèi)的合作”,不僅將可以進(jìn)行對外合作的企業(yè)范圍擴(kuò)大至所有進(jìn)行頁巖氣勘探開發(fā)的企業(yè),更是在整個(gè)《產(chǎn)業(yè)政策》中都沒有提及《規(guī)劃》當(dāng)中設(shè)想的對外合作審查批準(zhǔn)程序,表現(xiàn)出我國政府切實(shí)擴(kuò)大頁巖氣對外合作開發(fā)的決心,也表明了合作專營權(quán)取消的政策動向。

        (二)鼓勵(lì)外資參與頁巖氣勘探開發(fā)

        2011年12月,在國家發(fā)改委發(fā)布的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄(2011年修訂)》中,頁巖氣資源勘探、開發(fā)被列入了鼓勵(lì)外商投資產(chǎn)業(yè)目錄中。外國公司可以通過合資、合作的方式,進(jìn)入我國頁巖氣上游領(lǐng)域。2015年,國家對該目錄進(jìn)行了修訂,頁巖氣勘探開發(fā)仍然是國家鼓勵(lì)外商進(jìn)行投資的領(lǐng)域,投資方式仍然限于合資、合作。

        國土資源部負(fù)責(zé)頁巖氣勘查、開采登記管理,主要通過招標(biāo)等競爭性方式出讓探礦權(quán)。①即礦業(yè)權(quán)一級市場轉(zhuǎn)讓。在2012年國土資源部進(jìn)行的頁巖氣探礦權(quán)第二次招標(biāo)中,首次允許國內(nèi)民營企業(yè)和中外合資企業(yè)參與投標(biāo)。

        三、其他影響頁巖氣對外合作的主要政策

        (一)鼓勵(lì)包括外資在內(nèi)的多種主體投資頁巖氣勘探開發(fā)

        《頁巖氣產(chǎn)業(yè)政策》第4條提出,“鼓勵(lì)包括民營企業(yè)在內(nèi)的多元投資主體投資頁巖氣勘探開發(fā)”上游業(yè)務(wù)。第10條提出,鼓勵(lì)頁巖氣資源地所屬地方企業(yè)以合資、合作等方式,參與頁巖氣勘探開發(fā)。第9條鼓勵(lì)外國企業(yè)與國內(nèi)從事頁巖氣勘探開發(fā)的企業(yè)進(jìn)行技術(shù)合作、勘探開發(fā)合作。

        (二)降低頁巖氣上游準(zhǔn)入門檻

        在2012年發(fā)布的《國土資源部關(guān)于加強(qiáng)頁巖氣資源勘查開采和監(jiān)督管理有關(guān)工作的通知》第7條中規(guī)定,允許不具有石油天然氣或氣體礦產(chǎn)勘查資質(zhì)的企業(yè),通過與具有相應(yīng)地質(zhì)勘查資質(zhì)的勘查單位進(jìn)行合作,共同開展頁巖氣的勘查、開采。而在同年稍早前國土資源部公布的《國土資源部頁巖氣探礦權(quán)招標(biāo)公告》中,對參與投標(biāo)的企業(yè)資質(zhì)有更為明確的規(guī)定。其中包括,可以是內(nèi)資以及中方控股的中外合資企業(yè),注冊資本金在人民幣30 000萬元以上;投標(biāo)人應(yīng)具有石油天然氣或氣體礦產(chǎn)勘查資質(zhì),或已與具有石油天然氣或氣體礦產(chǎn)勘查資質(zhì)的企事業(yè)單位建立合作關(guān)系。

        (三)以招標(biāo)的形式出讓頁巖氣探礦權(quán)

        2011—2012年,我國開展了兩輪頁巖氣探礦權(quán)招標(biāo)。第一輪招標(biāo)由國土資源部邀請6家公司參與投標(biāo)4個(gè)頁巖氣區(qū)塊的探礦權(quán),第二輪則推出了20個(gè)區(qū)塊全面公開招標(biāo),且首次允許中方控股的中外合資企業(yè)參加投標(biāo)。在最后中標(biāo)的企業(yè)當(dāng)中,首次出現(xiàn)了民營企業(yè)的身影。

        (四)通過制度創(chuàng)新保證頁巖氣勘探開發(fā)進(jìn)度

        1.實(shí)行強(qiáng)制勘探制度

        由于我國已探明的頁巖氣區(qū)塊大多數(shù)和常規(guī)油氣區(qū)塊存在重疊,而常規(guī)油氣區(qū)塊的礦權(quán)基本上集中在中石油、中石化、中海油等公司手中,因此,為促進(jìn)頁巖氣勘探,特別是已登記石油天然氣礦業(yè)權(quán)區(qū)塊的頁巖氣勘探,防止企業(yè)“圈而不探(采)”,國土資源部在2012年下發(fā)的《國土資源部關(guān)于加強(qiáng)頁巖氣資源勘查開采和監(jiān)督管理有關(guān)工作的通知》(國土資發(fā)〔2012〕159號文)中要求:(1)常規(guī)天然氣勘察投入不足、勘察前景不明朗但具備頁巖氣資源潛力的區(qū)塊,探礦權(quán)人不進(jìn)行頁巖氣勘察的,應(yīng)當(dāng)退出該區(qū)塊;(2)對具備頁巖氣資源潛力的常規(guī)油氣勘查區(qū)塊,探礦權(quán)人不進(jìn)行頁巖氣勘查,則國家將在該區(qū)塊另行設(shè)置頁巖氣探礦權(quán)。

        2.實(shí)行勘查投入承諾制

        《國土資源部關(guān)于加強(qiáng)頁巖氣資源勘查開采和監(jiān)督管理有關(guān)工作的通知》(國土資發(fā)〔2012〕159號)第十二款確立了頁巖氣勘查投入的承諾制度。探礦權(quán)申請人在申請頁巖氣探礦權(quán)(含變更和增列申請)時(shí),應(yīng)向國土資源部承諾勘查責(zé)任和義務(wù),包括資金投入、實(shí)物工作量、勘查進(jìn)度、綜合勘查、區(qū)塊退出、違約和失信責(zé)任追究等。

        在2012年國土資源部進(jìn)行的頁巖氣探礦權(quán)第二次招標(biāo)中,規(guī)定招標(biāo)出讓的探礦權(quán)有效期為3年,年均勘查投入應(yīng)達(dá)到每平方公里3萬元人民幣及以上,也即1 000平方公里的區(qū)塊3年最低投資為9 000萬元;鉆達(dá)目的層的預(yù)探井等鉆探工程量最低應(yīng)滿足每500平方公里兩口。

        在承諾的違約和失信責(zé)任追究方面,2014年11月3日,國土資源部公布了對中石化和河南煤層氣開發(fā)利用有限公司(簡稱河南煤層氣)因未完成承諾的勘查投入,實(shí)行繳納相當(dāng)數(shù)額的違約金并核減區(qū)塊面積的處罰措施。

        四、以協(xié)商的形式解決礦權(quán)重疊的情形

        國土資源部關(guān)于頁巖氣礦業(yè)權(quán)重疊的規(guī)定,主要是由頁巖氣礦業(yè)權(quán)申請人進(jìn)行不進(jìn)入申請區(qū)塊內(nèi)已有固體礦產(chǎn)探礦權(quán)勘查范圍的承諾,或者通過雙方協(xié)商一致后進(jìn)入。省級國土資源主管部門負(fù)責(zé)具體的協(xié)調(diào)工作,包括協(xié)調(diào)頁巖氣與固體礦產(chǎn)的勘查、開采時(shí)空關(guān)系,對協(xié)議執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查等。

        五、財(cái)政補(bǔ)貼及稅收優(yōu)惠政策

        我國目前專門針對頁巖氣制定的財(cái)稅政策并不多。盡管國家能源局在《頁巖氣發(fā)展規(guī)劃(2011—2015)》(2012)、《頁巖氣產(chǎn)業(yè)政策》(2013)提出要通過財(cái)稅優(yōu)惠手段增加企業(yè)進(jìn)行頁巖氣勘探開發(fā)的積極性,但是,除執(zhí)行中的頁巖氣補(bǔ)貼外,其他的財(cái)稅優(yōu)惠措施并沒有落地。

        (一)稅費(fèi)減免

        1.探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費(fèi)減免

        《關(guān)于加強(qiáng)頁巖氣資源勘查開采和監(jiān)督管理有關(guān)工作的通知》中提出,減免頁巖氣礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)。2014年國家財(cái)稅部將原油、天然氣礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率降為零。①《國家稅務(wù)總局關(guān)于調(diào)整原油、天然氣資源稅有關(guān)政策的通知》,財(cái)稅〔2014〕73號。礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)方面,2011年9月30日之前簽訂合作開發(fā)合同的企業(yè),在合同有效期內(nèi),繼續(xù)繳納礦區(qū)使用費(fèi),合同到期后改繳資源稅。2011年9月30日之后簽訂合作開發(fā)合同的企業(yè)不繳納礦區(qū)使用費(fèi),只繳納資源稅。

        2.稅收減免

        國家能源局在2013年發(fā)布的《頁巖氣產(chǎn)業(yè)政策》中提出要研究出臺資源稅、增值稅、所得稅等稅收激勵(lì)政策,但截至目前,國家還沒有專門就頁巖氣生產(chǎn)企業(yè)的上述稅種出臺具體的減免辦法。

        增值稅執(zhí)行《國務(wù)院關(guān)于外商投資企業(yè)和外國企業(yè)適用增值稅、消費(fèi)稅、營業(yè)稅等稅收暫行條例有關(guān)問題的通知》(國發(fā)[1994]10號)的規(guī)定,對中外合作氣田開采出的天然氣按實(shí)物征收,稅率為5%。

        所得稅方面,根據(jù)《企業(yè)所得稅法》,對國內(nèi)企業(yè)和外商企業(yè)等同對待,一律執(zhí)行25%的稅率。由于西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策的繼續(xù)執(zhí)行,在川渝兩地進(jìn)行頁巖氣生產(chǎn)的企業(yè)仍然執(zhí)行15%的所得稅率。

        資源稅方面,比照常規(guī)天然氣征收,最新調(diào)整后的稅率為6%,川渝地區(qū)按5.23%執(zhí)行。①

        3.進(jìn)口設(shè)備關(guān)稅減免

        在2014年下發(fā)的《關(guān)于調(diào)整重大技術(shù)裝備進(jìn)口稅收政策的通知》(財(cái)關(guān)稅[2014]2號)中,新增對進(jìn)口油氣鉆采裝備進(jìn)行免征關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅。

        4.免征城鎮(zhèn)土地使用稅

        根據(jù)國家財(cái)政部財(cái)稅〔2015〕76號文的規(guī)定,頁巖氣生產(chǎn)企業(yè)的生產(chǎn)建設(shè)用地免征城鎮(zhèn)土地使用稅。具體的用地類型包括,生產(chǎn)建設(shè)臨時(shí)用地,企業(yè)廠區(qū)以外的鐵路專用線、公路及輸油(氣、水)管道用地,油氣長輸管線用地,以及獨(dú)立工礦區(qū)內(nèi)的消防、防洪排澇、防風(fēng)、防沙設(shè)施用地。

        (二)生產(chǎn)補(bǔ)貼

        頁巖氣目前執(zhí)行0.4元/立方米的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。從2016年開始,到2018年,中央財(cái)政對頁巖氣開采企業(yè)的補(bǔ)貼將下調(diào)至0.3元/立方米;①關(guān)于頁巖氣開發(fā)利用財(cái)政補(bǔ)貼政策的通知(財(cái)建〔2015〕112號)。2019—2020年補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為0.2元/立方米。

        外企可以合資、合作的方式參與頁巖氣勘查、開采。

        六、對外合作政策評述及合作方向展望

        (一)對外合作政策綜合評述

        頁巖氣在成為獨(dú)立礦種之后,我國不斷通過稅費(fèi)減免和制度創(chuàng)新為頁巖氣產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展提供支撐。國家鼓勵(lì)與外資就頁巖氣勘探開發(fā)進(jìn)行合作,不僅沒有設(shè)置對外合資專營權(quán),還允許外國企業(yè)通過和國內(nèi)企業(yè)成立合資公司,參與頁巖氣區(qū)塊探礦權(quán)招標(biāo)。這就意味著,外國企業(yè)不僅有了對國內(nèi)合作伙伴的選擇權(quán),更通過在合資公司持股的形式享有了頁巖氣礦業(yè)權(quán)權(quán)益。2012年以來,頁巖氣產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域已越來越頻繁地出現(xiàn)了外國企業(yè)的身影??梢哉f,國家以頁巖氣作為油氣領(lǐng)域體制改革的突破口,打破了以往國企對油氣礦業(yè)權(quán)的壟斷,是釋放外國企業(yè)投資熱情的最大助推力。

        但是,隨著近年來國內(nèi)外油氣市場環(huán)境的劇變,頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢頭受到了一定挫折。在目前頁巖氣盈利極為依賴生產(chǎn)補(bǔ)貼的情況下,如果逐步減少乃至取消補(bǔ)貼,對頁巖氣生產(chǎn)企業(yè)的打擊是非常大的。因此,借助外國企業(yè)的先進(jìn)技術(shù),降低生產(chǎn)成本,吸收外國企業(yè)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),提高管理效率,引入外國投資者,降低投資風(fēng)險(xiǎn),是國內(nèi)頁巖氣企業(yè)應(yīng)對發(fā)展環(huán)境趨緊、進(jìn)而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)健康發(fā)展的有效途徑。可以說,由于頁巖氣對外合作鼓勵(lì)政策的存在和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)生需求,未來我國頁巖氣對外合作的發(fā)展前景仍然是十分良好的。

        (二)對外合作展望

        1.區(qū)塊對外合作還有發(fā)展空間

        中國政府鼓勵(lì)國外有經(jīng)驗(yàn)的公司與中國公司進(jìn)行頁巖氣區(qū)塊合作開發(fā)。在第二輪頁巖氣招標(biāo)中,獲得區(qū)塊的企業(yè)都是非油氣企業(yè),這些企業(yè)資金雄厚但缺乏技術(shù),都在尋找技術(shù)合作方,擁有技術(shù)優(yōu)勢和管理經(jīng)驗(yàn)的國外頁巖氣企業(yè)顯然在潛在合作對象之列??梢灶A(yù)見的是,隨著頁巖氣招標(biāo)區(qū)塊面積的逐步增加,頁巖氣產(chǎn)業(yè)政策的進(jìn)一步完備,以及天然氣交易市場的進(jìn)一步發(fā)展,在今后的頁巖氣勘探開發(fā)領(lǐng)域,或?qū)⒏喑霈F(xiàn)外資企業(yè)的身影。另外,國家為了促進(jìn)頁巖氣上游發(fā)展,未來的區(qū)塊招投標(biāo)可能進(jìn)一步放開,不再限制競標(biāo)企業(yè)的屬性,允許外國公司直接參與區(qū)塊投標(biāo)。

        2.技術(shù)合作空間較大

        頁巖氣技術(shù)的對外合作在我國不存在政策障礙。中國已經(jīng)掌握了壓裂和水平井的基本技術(shù),但是在壓裂力度等技術(shù)方面還不成熟。頁巖氣開發(fā)生產(chǎn)技術(shù)的專業(yè)化程度非常高,鉆井、壓裂液、測井技術(shù)方面都有合作的空間。國內(nèi)企業(yè)比較傾向于與資金技術(shù)實(shí)力較強(qiáng)的國際大公司合作,有些企業(yè)已經(jīng)陸續(xù)開始了工程招標(biāo)。已完成的頁巖氣井中,有的由中國和外國公司共同進(jìn)行初期設(shè)計(jì),由國內(nèi)一方施工。

        表1 2009—2015年國內(nèi)頁巖氣對外技術(shù)合作匯總

        3.頁巖氣管輸設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域存在良好的合作前景

        我國頁巖氣的資源分布零散,并且很多有利區(qū)塊周圍缺乏管輸設(shè)施。《頁巖氣產(chǎn)業(yè)政策》第22條提出,“鼓勵(lì)企業(yè)在基礎(chǔ)設(shè)施缺乏地區(qū)投資建設(shè)天然氣輸送管道、壓縮天然氣(CNG)與小型液化天然氣(LNG)等基礎(chǔ)設(shè)施。”第20條提出,“鼓勵(lì)各種投資主體進(jìn)入頁巖氣銷售市場?!币虼耍诰钟蚬芫W(wǎng)和小型LNG撬裝站建設(shè)方面,存在著與外資企業(yè)進(jìn)行合作的較大空間,包括工程服務(wù)、技術(shù)服務(wù)或者咨詢服務(wù)。雖然目前國家和地方政府的相關(guān)政策文本當(dāng)中并未明確外資能否通過建立合資企業(yè)的形式參與修建和運(yùn)營頁巖氣管輸及儲運(yùn)設(shè)施,但未來如果明確,將極大釋放外國企業(yè)在該領(lǐng)域的投資熱情。

        【責(zé)任編輯 李 楠】

        F206

        A

        1673-291X(2016)23-0150-03

        2016-08-15

        李孜孜(1984-),女,經(jīng)濟(jì)師,從事天然氣經(jīng)濟(jì)、政策研究;馮琦(1973-),男,經(jīng)濟(jì)師,碩士,從事財(cái)務(wù)研究。

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