聶月

[摘要]通過對大學(xué)生為代表的電信消費群體對電信服務(wù)的質(zhì)量評價調(diào)研梳理分析，針對運營商利用格式合同侵害消費者權(quán)益以及電信監(jiān)管缺位等突出問題，提出有針對性的解決思路，為規(guī)制電信企業(yè)的不法經(jīng)營行為，完善電信消費者權(quán)益保障機制，盡快出臺電信立法提供有益的參考。

[關(guān)鍵詞]電信消費者；規(guī)制

[中圖分類號]G640 [文獻標(biāo)識碼]A [文章編號]1671-5918（2016）06-0033-02

隨著我國電信行業(yè)的改革發(fā)展，促生了多元化的電信消費產(chǎn)品和多樣化的電信客戶服務(wù)，而其中的電信消費者對于電信的需求也不僅僅局限于基本的電信服務(wù)，他們開始關(guān)注并主張自己在電信服務(wù)中所享有的權(quán)利。大學(xué)生作為接受高等教育并對新生事物和電子科技充滿濃厚興趣的龐大群體，在電信服務(wù)市場上同樣扮演著重要的角色，已然成為當(dāng)下電信消費的新生消費主力，每年高校開學(xué)季的“換機潮”便是最好的印證。

一、對青海省大學(xué)生電信消費權(quán)益保護的調(diào)研

青海省現(xiàn)有各類高等院校11所，在校學(xué)生總數(shù)10萬余人，其中本科院校3所，分別為青海大學(xué)、青海師范大學(xué)以及青海民族大學(xué)，且都位于西寧市區(qū)。上述三所高校在校學(xué)生總?cè)藬?shù)52178人，占青海省高?？?cè)藬?shù)的52%左右。因此，對該三所高校的在校大學(xué)生進行實地走訪，能為調(diào)研提供大量的受訪群體，確保調(diào)研樣本來源的廣泛性與調(diào)研數(shù)據(jù)的真實性。調(diào)研采用隨機發(fā)放調(diào)查問卷的形式進行，累計發(fā)放調(diào)查問卷900份，回收問卷883份，其中有效問卷870份。就答卷人性別分析，男性306人，占總?cè)藬?shù)的35.17%；女性564人，占總?cè)藬?shù)的64.83%。通過對青海省屬高校的走訪調(diào)研，為分析電信服務(wù)市場中大學(xué)生權(quán)益受到侵害的主要成因，以及提供相應(yīng)的解決途徑，獲取到了有效的第一手資料。

二、青海省大學(xué)生電信消費權(quán)益受到侵害的主要原因

（一）電信運營商利用格式合同損害消費者的合法權(quán)益。國有企業(yè)在支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展、發(fā)展市場經(jīng)濟、保障國計民生等方面發(fā)揮了積極的作用，然而在某些領(lǐng)域國有企業(yè)的過分壯大乃至牽涉壟斷經(jīng)營卻為很多人所詬病，在尚無民營資本進入的電信領(lǐng)域更是如此。在實踐當(dāng)中，電信企業(yè)在提供電信服務(wù)時通常會與消費者簽訂電信服務(wù)類的格式合同，一方面是為了明晰合同締約雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，另一方面則是工信部、公安部等政府部門嚴格要求電信企業(yè)恪守行業(yè)規(guī)范，以切實保障電信消費者的合法權(quán)益。格式合同在商事生活領(lǐng)域中的大量使用，本是為了給交易提供便利，免去因為交易內(nèi)容重復(fù)而帶來的耗時耗力，但通過電信企業(yè)的“精心運作”卻成了壟斷和強制消費者的工具，也成為電信消費領(lǐng)域的突出問題。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，僅有29.66%的大學(xué)生在辦理電信業(yè)務(wù)時會關(guān)注印刷于辦理業(yè)務(wù)憑證背面的電信服務(wù)合同，同時只有18.62%消費者表示其在營業(yè)廳辦理業(yè)務(wù)時，電信工作人員會提示關(guān)注電信服務(wù)合同的內(nèi)容。不難看出，絕大多數(shù)人未曾關(guān)注電信服務(wù)合同的具體內(nèi)容，因而對其中雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系并不知曉。電信服務(wù)合同是事先印制的，電信企業(yè)在制定合同時為了其利益的最大化，會很少或者根本不顧及消費者的利益，致使消費者無法就其中的內(nèi)容與電信企業(yè)進行協(xié)商，排除了消費者的自主選擇權(quán)，損害了消費者的締約自由。此外，由于電信消費者對格式合同內(nèi)容關(guān)注不夠，會導(dǎo)致出現(xiàn)糾紛時因為格式合同的規(guī)定嚴重失衡，加大電信消費者的合同義務(wù)致使其維權(quán)之路困難重重。

（二）資費不透明，消費陷阱頻現(xiàn)。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有62.07%的大學(xué)生認為當(dāng)前電信服務(wù)套餐的資費偏貴，究其原因有二：一是由于大學(xué)生自身的消費能力和水平有限，對電信套餐資費金額比較敏感；但更為重要的是當(dāng)前我國的電信資費確實存在套餐內(nèi)容與用戶實際使用不符、計費方式不透明等問題。此外，運營商不顧消費者利益或意愿，以各種限制性條件強制消費者定制消費項目的強制消費行為也在高校校園頻頻發(fā)生。由此可見，電信資費不透明是當(dāng)前電信服務(wù)領(lǐng)域的頑疾。另外，由于電信業(yè)是技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，消費者在面對電信產(chǎn)品時無法知悉其真實完整的服務(wù)內(nèi)容，電信運營商則利用管理和技術(shù)上的漏洞，強制為消費者訂制其他電信產(chǎn)品或信息服務(wù)，在實現(xiàn)其創(chuàng)收盈利目的的同時而將電信消費者置于消費陷阱之中。

（三）網(wǎng)際互聯(lián)互通難以實現(xiàn)。網(wǎng)際互聯(lián)互通有狹義和廣義之分，狹義的概念是指一個電信運營商的用戶可以通過接人其他電信運營商的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，而與另一方或第三方運營商所屬的用戶進行通信聯(lián)系或數(shù)據(jù)傳輸以及使用該電信運營商所經(jīng)營的電信業(yè)務(wù)；廣義的互聯(lián)互通除了上述的基本內(nèi)容之外，還包括電信用戶可以自由攜號轉(zhuǎn)網(wǎng)、實現(xiàn)跨網(wǎng)實時通信以及電信運營商向用戶提供電信普遍服務(wù)等。調(diào)研中很多大學(xué)表示由于受電信服務(wù)提供商的限制，不得不使用多個運營商的手機號或購買幾個不同網(wǎng)絡(luò)制式的手機來滿足和親友溝通聯(lián)系的需要，不但給日常的保管帶來不便，更加重了學(xué)生和家庭的經(jīng)濟負擔(dān)。此外，各運營商為了相互競爭搶奪用戶群而爭相推出了親情套餐或親情號碼服務(wù)以及針對外網(wǎng)通信而單獨制定資費標(biāo)準，限制本網(wǎng)用戶與其他網(wǎng)絡(luò)用戶的通信聯(lián)系，進一步加劇了電信市場的割裂，使得網(wǎng)際互聯(lián)互通難以實現(xiàn)。

（四）大學(xué)生消費者維權(quán)困難。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，僅有24.14%的用戶對電信服務(wù)的投訴制度表示滿意，而有60.68%的電信投訴是電信用戶直接面向運營商提出的。在面對電信運營商侵權(quán)行為時，有34.48%的大學(xué)生表示會向電信運營商反映情況，與之商討具體的解決方案；19.31%的用戶則表示因為電信企業(yè)太強大會自認倒霉。作為已經(jīng)成年但相對缺乏足夠社會經(jīng)驗以及完備法律知識的大學(xué)生來說，電信侵權(quán)范圍面廣而涉及金額較小、電信維權(quán)渠道較少以及欠缺法律維權(quán)意識等多方面原因共同導(dǎo)致大學(xué)生在面對此類案件時由于勢單力薄而選擇忍氣吞聲。即便有個別大學(xué)生嘗試進行電信維權(quán)，但由于諸多因素的干擾，最終結(jié)果也往往差強人意。因此，電信維權(quán)困難已成為不爭的事實。

三、完善大學(xué)生電信消費權(quán)益保護的對策

（一）改革電信企業(yè)經(jīng)營模式。隨著市場經(jīng)濟發(fā)展的不斷深化電信行業(yè)在國民經(jīng)濟中扮演著越來越重要的角色，而現(xiàn)有的電信運營商利用市場壟斷地位牢牢掌控通信產(chǎn)業(yè)的發(fā)展走向，因此，探索建立適合我國國情的電信企業(yè)經(jīng)營模式既是實現(xiàn)市場經(jīng)濟法治化的應(yīng)然要求，也是調(diào)整電信產(chǎn)業(yè)布局、實現(xiàn)電信服務(wù)標(biāo)準化、規(guī)范化的必然選擇。改革電信企業(yè)經(jīng)營模式，應(yīng)當(dāng)首先加強對電信經(jīng)營企業(yè)的反壟斷經(jīng)營調(diào)查，因為中國畢竟是一個從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的國家，國企還在不同程度上受到政府的保護。其次，建立和健全電信服務(wù)合同的有關(guān)法律規(guī)范，在此基礎(chǔ)上由信息產(chǎn)業(yè)部牽頭制定符合《合同法》、《消費者權(quán)益保護法》以及《電信條例》等規(guī)范性文件且旨在維護電信消費者的合法權(quán)益的格式合同，嚴格限制電信企業(yè)隨意更改其中的條款內(nèi)容，從而全面從立法上對電信服務(wù)合同條款予以規(guī)制。再次，嘗試將民間資本和社會資本引入電信行業(yè)，制造和增強行業(yè)的競爭力，打破現(xiàn)有運營商的利益格局，同時及時遏制國有企業(yè)的不當(dāng)競爭行為，規(guī)范電信經(jīng)營市場的秩序。

（二）加強電信行業(yè)市場監(jiān)管。電信業(yè)是一個特殊的行業(yè)，網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟的特性決定了它不能完全放開由市場配置資源，還必須通過政府監(jiān)管這只“有形的手”來協(xié)調(diào)。目前我國由工信部負責(zé)在電信經(jīng)營領(lǐng)域中電子終端的審批、備案以及電信企業(yè)的日常監(jiān)管等工作，但現(xiàn)行的中央、地方兩級監(jiān)管體制存在著電信監(jiān)管缺位乏力、無法擺脫對主導(dǎo)電信企業(yè)的依賴、缺少技術(shù)監(jiān)測平臺等諸多弊端。因此，設(shè)立完全獨立于電信企業(yè)、專門從事電信監(jiān)管工作的監(jiān)管機構(gòu)，嚴格遵循政企分離的原則，完善電信行業(yè)的政策制定和監(jiān)管落實，使電信監(jiān)管與市場競爭有機結(jié)合起來很有必要。同時，積極引導(dǎo)電信行業(yè)協(xié)會或組織發(fā)揮作用，加強企業(yè)之間的交流與協(xié)調(diào)，樹立行業(yè)準則與行業(yè)規(guī)范；電信企業(yè)則要努力擺脫國企經(jīng)營的自利性，強化自身的社會公共服務(wù)職能，提高電信服務(wù)的水平和效能。此外，要善于挖掘新聞媒體和社會各界對電信行業(yè)開展社會監(jiān)督，加大對以《消費者權(quán)益保護法》、《電信條例》為代表的法律法規(guī)的普法宣傳力度，提高電信消費者的依法維權(quán)意識，實現(xiàn)政府、企業(yè)、社會及用戶良性的互動，形成“政府監(jiān)管、企業(yè)自律、社會監(jiān)督”相結(jié)合的監(jiān)管局面。

（三）拓寬電信服務(wù)申訴渠道，提高電信消費者的維權(quán)意識。對涉及消費者權(quán)益的電信服務(wù)爭議，消費者協(xié)會應(yīng)當(dāng)積極履行職能，會同電信監(jiān)管部門、工商管理部門等一起進行協(xié)同解決，維護消費者的合法權(quán)益。同時，針對當(dāng)前電信服務(wù)投訴率居高不下，電信申訴制度尚不健全的情況，電信運營企業(yè)應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變經(jīng)營理念，提高電信從業(yè)人員的就職門檻，加強對電信工作人員的業(yè)務(wù)知識和禮儀技能的培訓(xùn)，依托現(xiàn)有的電信服務(wù)平臺和自助服務(wù)終端，及時回應(yīng)電信用戶的訴求，不斷提高和改善電信服務(wù)質(zhì)量。此外，要加強法制宣傳教育，提高消費者的維權(quán)意識，使依法維權(quán)的理念深入人心。最后，消費者維權(quán)意識的培養(yǎng)非一朝一夕之功，需要消費理念的培育、消費者自身的覺醒、消費知識的宣傳等諸多環(huán)節(jié)形成合力，方能取得成效。

（四）完善電信消費者權(quán)益的法律保護

1.設(shè)立小額訴訟法庭，方便消費者尋求司法救濟。《消費者權(quán)益保護法》第35條的規(guī)定：“人民法院應(yīng)當(dāng)采取措施，方便消費者提起訴訟。對符合《中華人民共和國民事訴訟法》起訴條件的消費者權(quán)益爭議，必須受理，及時審理?！贝藯l明確了電信消費者在自身受到侵害時，可以通過司法途徑維護其合法權(quán)益。但現(xiàn)實中因為電信服務(wù)糾紛涉及金額較小，很多消費者不愿意通過繁冗的訴訟程序?qū)崿F(xiàn)對其權(quán)利的保護。因此，各基層人民法院可以結(jié)合本區(qū)域的實際，成立專門審理此類涉案金額較小的消費合同的小額訴訟法庭，方便消費者及時參與訴訟。

2.確立有利于電信消費者的管轄制度。在《民事訴訟法》及其司法解釋的規(guī)定中，將“原告就被告”的屬地管轄原則確立為人民法院案件管轄的首要原則。但在電信服務(wù)糾紛中，因為各運營商總部與具體的電信消費者相隔甚遠而且其設(shè)在各省的分公司又不具備法人資格，消費者若要提起訴訟需要在兩地之間往返奔波，既耗費了大量的經(jīng)濟成本和人力成本，也不利于案件的審理與后續(xù)的執(zhí)行。我國可以借鑒國外一些國家的經(jīng)驗，盡快確立以電信消費者住所地為管轄原則的特殊地域管轄，實現(xiàn)案件的快速審結(jié)，保障其合法權(quán)益。

（責(zé)任編輯：桂杉杉）