◎蘆艷艷

?

我國高標準基本農(nóng)田的五大整治模式探討

◎蘆艷艷

“三少一差”（人均耕地少，優(yōu)質(zhì)耕地少，宜耕后備耕地資源少，基礎(chǔ)設(shè)施條件差）是我國耕地資源的特點，也是我國土地的基本國情。考慮到當前乃至今后較長一段時期內(nèi)我國將處于經(jīng)濟社會快速發(fā)展階段，建設(shè)用地需求將進一步增大，土地供應(yīng)形勢也日益嚴峻，筆者認為土地整治能極大地滿足經(jīng)濟社會發(fā)展對土地管理的現(xiàn)實需求，并成為落實最嚴格耕地保護制度和加強改善土地管理的重要手段。

《全國土地整治規(guī)劃（2011～2015年）》和《全國高標準基本農(nóng)田建設(shè)總體規(guī)劃》明確了土地整治總體戰(zhàn)略，確定“十二五”期間和2020年建成旱澇保收高標準基本農(nóng)田4億畝和8億畝的建設(shè)任務(wù)。但由于任務(wù)繁重，時間緊迫，高標準基本農(nóng)田建設(shè)目標實現(xiàn)難度大，一時間很難完成。目前多數(shù)地方推進這項工作面臨資金短缺、整治模式欠缺、運行機制不協(xié)調(diào)和整治能力不足等問題。針對這些問題，本文對高標準基本農(nóng)田整治模式和問題進行初步探討，以期對指導(dǎo)我國高標準農(nóng)田建設(shè)有所裨益。

高標準基本農(nóng)田建設(shè)現(xiàn)狀及問題

現(xiàn)代意義的土地整治是在改革開放以后提出的，因此，大規(guī)模的土地整治只有十幾年的歷史。1998年（以“土地整理”概念為標志）以來，我國開展的一系列土地整治工作，為保障耕地數(shù)量、提升耕地質(zhì)量做出了重大貢獻。1998～2007年（1999～2007年以“土地開發(fā)整理”概念為標志）全國土地整治補充耕地4042萬畝，土地整治工作受到各級政府高度重視和社會的廣泛關(guān)注，社會影響進一步擴大。黨的十七屆三中全會第一次在中央層面提出“土地整治”的概念，是對“土地整理”和“土地開發(fā)整理”概念的繼承和發(fā)展，同時全會要求“大規(guī)模實施土地整治”，進而使土地整治上升到國家戰(zhàn)略層面，開啟了土地整治事業(yè)的里程碑。自2011年我國首個高標準基本農(nóng)田建設(shè)規(guī)范出臺以來，高標準基本農(nóng)田建設(shè)成為土地整治的主旋律。此后《高標準農(nóng)田建設(shè)標準》被視為推薦性行業(yè)標準開始實施，直到2014年5月發(fā)布的《高標準農(nóng)田建設(shè)通則》進一步將其上升為國家標準。

高標準基本農(nóng)田建設(shè)面臨的主要問題：一是農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施比較薄弱，離農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要求甚遠。良好的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能夠很好地促進農(nóng)村土地利用模式化和現(xiàn)代化建設(shè)，但我國農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施比較薄弱，離大型化、專業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的農(nóng)機作業(yè)要求甚遠。二是規(guī)劃建設(shè)標準難以統(tǒng)一，建設(shè)資金投入存在不足。我國農(nóng)田建設(shè)由于缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)性行業(yè)規(guī)劃和規(guī)范的建設(shè)標準，且各部門分別編制規(guī)劃，分頭組織實施，造成建設(shè)標準參差不齊，整治項目安排銜接困難，效益考核評價難以統(tǒng)一。另外由于投資總量不足，資金使用分散，項目后期資金匱乏。三是農(nóng)田工程建后缺乏管護，項目長效機制有待完善。農(nóng)田建設(shè)中“重建設(shè)、輕管護”的現(xiàn)象較為普遍，田間工程設(shè)施產(chǎn)權(quán)不明晰、耕地質(zhì)量監(jiān)測和管理手段薄弱、建后管護責(zé)任和措施不到位、管護資金不落實等問題突出。

高標準基本農(nóng)田整治模式探討

不同的區(qū)域由于自然地理條件、社會經(jīng)濟發(fā)展水平和社會狀況等存在較大差異，土地利用方式、耕作制度、作物品種及結(jié)構(gòu)各不相同，在高標準基本農(nóng)田建設(shè)過程中的主導(dǎo)方向、基本內(nèi)容和要求也不同，為此本文圍繞這些差異提出以下五種整治模式：

良田改造模式

該模式主要針對的是良田區(qū)（一般為基本農(nóng)田整備區(qū)），主要對現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施條件較好的進行提升改造等活動，提高高標準基本農(nóng)田建設(shè)投資標準，使農(nóng)田水利設(shè)施（排、灌、蓄等）、田間道路、農(nóng)田防護與生態(tài)環(huán)境保護等農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施配套更加完善。該模式主要為改善耕作條件、增加有效耕地面積、提高耕地質(zhì)量。

產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)模式

農(nóng)村土地利用模式的鞏固在于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化模式的形成，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化模式的形成立足于富有特色的土地利用格局。該模式主要以市場為主導(dǎo)，在了解現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、形勢及發(fā)展趨勢的基礎(chǔ)上，以經(jīng)濟效益為中心，按照產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)總體布局的要求，以主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和區(qū)域特色農(nóng)產(chǎn)品為重點，優(yōu)化組合土地生產(chǎn)要素，科學(xué)設(shè)計一套高標準基本農(nóng)田建設(shè)方案，并大力培育農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，建立農(nóng)業(yè)經(jīng)濟合作組織，加強農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化基地建設(shè)。

規(guī)模集約模式

該模式主要以增加生產(chǎn)資料、勞動力等方面的投入為手段，以提高高標準基本農(nóng)田的農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和機械化規(guī)模耕作的需求為目標。內(nèi)容主要是：按照高標準基本農(nóng)田建設(shè)的要求，開展規(guī)模集約型土地整治，形成規(guī)模經(jīng)營田塊格局后，通過農(nóng)田灌溉排水設(shè)施工程和田間道路工程來完善配套設(shè)施。同時，引導(dǎo)建設(shè)用地等其他地類逐步退出，開展內(nèi)部零星地類的整治，促進優(yōu)質(zhì)農(nóng)田集中連片，實現(xiàn)農(nóng)田向種糧大戶集中。

水資源引導(dǎo)模式

我國水資源總體不足，西部大部分地方屬于溫帶大陸性干旱氣候區(qū)，水資源的總體約束較大，必須將農(nóng)業(yè)的發(fā)展和水資源優(yōu)化配置緊密結(jié)合。水資源的數(shù)量和分布決定農(nóng)田整治規(guī)模和格局，所以該模式主要以節(jié)水設(shè)施工程的建設(shè)為核心，采取渠道防滲、地下管灌、地上膜灌、噴微灌等措施，配套土地平整、田間道路、農(nóng)田防護與生態(tài)環(huán)境保護等工程，實現(xiàn)節(jié)水高標準農(nóng)田建設(shè)。

生態(tài)保護模式

在我國南部、中西部地區(qū)，地形地貌多樣，丘陵、山地廣布，很多地方水土流失嚴重，土壤養(yǎng)分平衡失調(diào)，生態(tài)環(huán)境退化。所以該模式以生態(tài)文明理念（即尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然）為基礎(chǔ)，并將其貫穿于高標準基本農(nóng)田規(guī)劃編制、項目選址、規(guī)劃設(shè)計工程施工、后期管護的全過程，主要措施為土壤改良 （增加表土厚度）、平整土地（坡改梯工程）、修筑田坎、修建蓄水灌排系統(tǒng)、種植護坡林草（恢復(fù)地表植被）等，目標在于提高耕地質(zhì)量，維護和改善生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)生態(tài)安全和糧食安全的有機結(jié)合以及土地資源的可持續(xù)利用。

完善高標準基本農(nóng)田建設(shè)的建議

針對我國高標準基本農(nóng)田建設(shè)存在的資金短缺、整治模式欠缺、運行機制不協(xié)調(diào)和整治能力不足等問題，特提出以下三個緩解途徑：

統(tǒng)籌各類建設(shè)資金，加強工程資金監(jiān)管

按照“渠道不變、用途不變、專賬管理、統(tǒng)籌安排、各記其功”的原則，發(fā)揮專項資金的引導(dǎo)作用和整合規(guī)模效應(yīng)，聚合農(nóng)村道路建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)田水利建設(shè)等，同時吸收政策性信貸資金融資、財政信用融資以及社會閑散資金等，整合社會各類資源，集中投入，整體推進，做到建成一片，見效一片，實現(xiàn)“各炒一盤菜、共辦一桌席”。

建立部門聯(lián)動機制，完善公眾參與制度

目前高標準基本農(nóng)田建設(shè)尚沒有統(tǒng)一的建設(shè)標準，與高標準基本農(nóng)田建設(shè)有關(guān)的國土、農(nóng)業(yè)、水利、農(nóng)發(fā)辦等部門存在職能交叉重疊、職責(zé)界定不清的問題。同時，受職責(zé)限制，任何部門都不具備實施全部建設(shè)工作的職能，導(dǎo)致土地整治在推進過程中的平臺作用沒有充分發(fā)揮。因此，筆者認為應(yīng)該建立健全“政府主導(dǎo)、國土搭臺、部門聯(lián)動、農(nóng)民主體、社會參與、統(tǒng)籌規(guī)劃”的農(nóng)村土地整治工作機制，各部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，有序開展，其中核心工作應(yīng)由國土、農(nóng)發(fā)辦和水利部門等協(xié)同開展，建立“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一實施、統(tǒng)一驗收”的部門協(xié)作機制。

推進工程全程管護，實施效益動態(tài)監(jiān)測

工程管護是維持工程正常使用、達到預(yù)期使用年限的必要手段，也是實現(xiàn)資金投放效益和工程效益的必要措施。強化高標準農(nóng)田建設(shè)監(jiān)測監(jiān)管工作是推進土地整治工作規(guī)范有序發(fā)展的必然選擇和要求，嚴格界定不同工程的管護主體，做到責(zé)任明晰；明確工程產(chǎn)權(quán)歸屬，使產(chǎn)權(quán)受益人、所有人、管護人合一，充分調(diào)動群眾對管護工作的積極性。另外，應(yīng)集成應(yīng)用3S技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等先進技術(shù)手段和技術(shù)支撐體系對工程實施效益進行監(jiān)測，強化土地整治綜合監(jiān)管技術(shù)支撐實現(xiàn)直觀動態(tài)監(jiān)測。首先，評價整治后土地數(shù)量質(zhì)量變化和登記確定整治前后權(quán)屬變化，以保證整治效果和保障土地權(quán)益；其次，監(jiān)測項目資金使用情況，做到資金使用率最大化；再次，進行項目實施效益監(jiān)測及評價；最后，建立健全“部級宏觀監(jiān)管、省級負總責(zé)、市縣級組織實施”的土地整治管理格局。

（作者單位：河南省土地整理中心）