董文偉，竇正斌

(南京航空航天大學 人文與社會科學學院，南京 211100)

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國情國策研究

風險社會語境下公共政策的發(fā)展途徑

董文偉，竇正斌

(南京航空航天大學 人文與社會科學學院，南京 211100)

[摘要]隨著我國進入風險社會，風險對社會生活的影響毋庸置疑，它無處不在、無時不有地影響著每一個社會成員。面對復雜的、不確定的風險社會,政府能否有效地化解危機,應對來自社會各方面的風險,與其能否有效地運用和發(fā)展公共政策密切相關。我們必須在探討分析風險社會中公共政策所面臨的困境，如不利的政治文化環(huán)境、政策主題的阻梗及政策執(zhí)行中的一系列弊端及原因分析，并據(jù)此提出相關發(fā)展途徑以期更好地使公共政策在高風險社會背景下發(fā)揮其化解風險和治理危機的作用。

[關鍵詞]風險社會；公共政策；發(fā)展途徑

“風險社會”已成為現(xiàn)代社會不可回避的話題，從2003年的“非典”到“禽流感”再到2008年汶川大地震、“霧霾”為典型的日益嚴重的生態(tài)環(huán)境問題，幾乎遍及全球的經(jīng)濟危機和吸引全球關注的埃博拉病毒，這一系列讓人無法喘息的社會現(xiàn)象都可以一言以蔽之：高風險社會已然來臨！毫無疑問，高風險社會帶來的變化是細微且具體的，從個人到家庭，再到社會和政府，乃至整個國家和全球社會。如何在新形勢下應對風險，公共政策應是其中的關鍵，因為高風險社會涉及的首當其沖的便是公共安全性質(zhì)的公共事務，而且是最基本、最純粹的與公眾利益相關的公共事務。本文旨在探討分析高風險社會的背景下我國公共政策在制定、執(zhí)行方面的問題，并尋求有效路徑以更好地使公共政策在高風險社會背景下發(fā)揮其化解風險和治理危機的作用。

一、風險社會下公共政策日顯重要

自20世紀80年代以來，通過實行經(jīng)濟體制、政治體制等多方面的改革，我國經(jīng)濟領域和社會發(fā)展取得了舉世矚目的成績，綜合國力顯著提高，國際地位日益提升。然而，在取得成績的同時也伴隨著風險的生成，越來越多的社會風險和由風險轉(zhuǎn)化而來的公共危機的頻發(fā)已成為一個不容忽視的問題。

(一)風險社會下公共危機頻發(fā)

風險可界定為影響未來事件發(fā)生的可能性及后果的某種不確定性，這種不確定性表現(xiàn)為經(jīng)濟發(fā)展的突然停滯或倒退，社會結(jié)構(gòu)緊張乃至斷裂和社會沖突加劇，社會各系統(tǒng)、各要素之間的交互影響增強導致牽一發(fā)而動全身的結(jié)構(gòu)?！笆兰o之交的人類社會面臨著一次次的陣痛，從東南亞金融危機、美國‘9·11’事件到伊拉克戰(zhàn)爭、SARS危機，這一連串打擊全球經(jīng)濟、震撼全球社會，嚴重破壞我們生活秩序的事件，揭示了當前人類社會發(fā)展模式所隱藏的巨大風險，我們處在一個危機四伏的‘風險社會’之中。”[1]

(二)公共政策成為風險社會中必不可少的治理工具之一

“公共政策是公共權(quán)力機關經(jīng)由政治過程所選擇和制定的為解決公共問題、達成公共目標、以實現(xiàn)公共利益的方案，其作用是規(guī)范和指導有關機構(gòu)、團體或個人的行動，其表達形式包括法律法規(guī)、行政規(guī)定或命令、國家領導人口頭或書面的指示、政府規(guī)劃等”。[2]當今社會政府的行政管理活動大多由公共政策來推動，它是協(xié)調(diào)社會利益關系、化解社會矛盾、維護社會穩(wěn)定的重要工具，所以必定也是風險社會中必不可少的治理工具之一。

風險社會中隱藏著眾多危害社會公共利益的風險因素，也必然伴隨著對公共利益的巨大調(diào)整、危害和損害的可能性。作為公共管理重要工具的公共政策在維持良好社會秩序、減少風險危害、提高行政管理質(zhì)量的作用上不容小覷。然而就當今中國現(xiàn)行的政策體系而言還存在諸多不足，現(xiàn)行的公共政策理念和體系在高風險社會的背景下顯然面臨諸多挑戰(zhàn)和困境?！罢绺ダ仕魍摺ぐＭ郀柕滤?，風險是一種控制未來的方式，或者說可以是一種拓殖未來的方法，現(xiàn)在還不存在的事件強烈地影響著我們當前的事務和行為……，威脅越大，改變當前事務的要求和力量也就越大?！盵3]

圖1　國家危機預警系統(tǒng)流程示意圖

從國家危機預警系統(tǒng)流程示意圖(圖1)看來，一項具有社會風險的事件從發(fā)現(xiàn)到處理的過程中無不體現(xiàn)著公共政策的作用，無論是從風險信息的收集，還是從風險的分析決策階段都需要政府為主的公共部門發(fā)揮其政策的主導作用。

二、風險社會中公共政策面臨的困境及原因分析

正如前文所述，風險社會中各項不穩(wěn)定因素正在悄然地影響著我們的社會穩(wěn)定及社會發(fā)展進程，而有效化解危機因素以維護社會穩(wěn)定的關鍵正是公共政策；然而公共政策在制定與執(zhí)行中卻遭遇到各種困境使得其在應對效用上大打折扣。

(一)受到政治文化環(huán)境的不利影響

所謂政策選擇的政治文化環(huán)境是指一切影響政策選擇的社會價值、社會風氣和輿論等文化環(huán)境。就現(xiàn)階段而言，雖然社會大多數(shù)人認識到當前社會處于高風險社會的影響下，但與此同時卻缺乏采取相應的風險防范措施的主動性。且在政府公共管理過程中，部分官員風險防范意識淡薄，對社會中可能出現(xiàn)的風險因素缺乏系統(tǒng)考量，對危機的發(fā)生存在僥幸心理，因而在具體公共政策的制定執(zhí)行中疏于對風險社會中的風險因素加以考慮。另一方面，風險社會的來臨，我們必須反思以往偏重效率、一味追求GDP這種顯性的數(shù)字績效，卻忽視社會公正公平，進而導致嚴重自然和生態(tài)環(huán)境被破壞的問題。近年來社會群體性事件接連發(fā)生，民眾對政府的信任度較低，社會道德缺失的例子屢見不鮮……，在風險社會語境下，公共政策的單一性價值觀與社會要求的多元價值觀無疑是相互沖突的。

(二)來自政策主體的不利影響

我國有著濃厚的“官本位”思想，公民主體意識、參與意識不強，加上政策參與途徑不暢，導致公共政策活動的實際制定者、參與者和影響者僅僅限于政府，而與其利益密切相關的公民和具有某一領域?qū)I(yè)知識的社會組織發(fā)揮作用卻甚小，這種孤立的政策主體在面對風險時，顯示出其作用的有限性和應對風險力量的單薄性，僅僅依靠政府的單一力量將無法化解大規(guī)模的社會風險。在政府內(nèi)部應對風險社會方面，官僚機構(gòu)又會顯示出其職責不清、各自行事、相互推諉扯皮的“詬病”。

(三)政策執(zhí)行中受到阻梗

美國學者艾立森在研究古巴危機之后，曾經(jīng)斷言：“在達到美國政府目標的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余90%則依賴有效的執(zhí)行?！盵4]然而，在現(xiàn)實運行中的冰冷森嚴、層級繁雜的官僚制組織中，政策執(zhí)行的效度還有待提高，政策的執(zhí)行過程中偏離原有目標，政策價值被扭曲、變形，政策執(zhí)行緩慢、乏力、呆板。典型表現(xiàn)就是：一是“上有政策、下有對策”的變相執(zhí)行，違背政策制定者的初衷；二是“斷章取義、為我所用”的選擇性執(zhí)行，以滿足自己的個人或部門利益；三是陽奉陰違地象征性執(zhí)行，只做表面文章，使政策成了一紙空文；四是機械暴力地執(zhí)行，不能做到因地制宜，具體問題具體分析地執(zhí)行政策，比如近來頻發(fā)的城管暴力執(zhí)法事件，造成政府公職人員形象大跌和促使官民關系緊張，加劇了社會風險的擴大化。

三、風險社會中公共政策應對的途徑探析

風險問題依然成為公共管理者必須重視的刻不容緩的公共議題。風險是伴隨人類社會始終的現(xiàn)象，但當今社會生態(tài)環(huán)境下受其影響的已不僅僅是個人或者企業(yè)，而是需要整個社會普遍關注和參與的議題。然而當今公共政策的選擇面臨著上述諸多困境，無法發(fā)揮其減弱風險、化解危機的應有作用，因此需要我們不斷地改革創(chuàng)新，以其發(fā)揮公共政策在風險社會中的作用。

(一)構(gòu)建有利的風險社會的政策與文化環(huán)境

風險社會無疑已成為事實，然而在既定政治制度框架下卻并沒有形成積極防范風險、減弱風險的政治與文化環(huán)境。因此培育良好的風險文化氛圍、倡導風險防范意識應成為我國各級政府政治與文化環(huán)境建設的重要內(nèi)容之一。不僅如此，更應“自上而下”和“自下而上”地使人們認識到風險社會的潛在威脅和破壞力，在這里筆者想要強調(diào)的是人們在思想意識上給予風險社會的高關注度和敏感度，能主動及時地掌握風險社會的內(nèi)涵、關注社會風險熱點問題、認識了解各種潛在的社會風險因素以及可以采取的措施以防范各種風險危害，小到從流感易發(fā)期外出應戴口罩以防社會性流感病毒的傳播，大到能為潛在的自然災害做好應急準備。只有全社會形成一種高度靈敏的風險社會防范意識，營造出一種積極應對風險的文化環(huán)境，公共政策才能有壓力、有動力地做好社會風險應對策略。

另外，公共政策的主體在公共政策的分析制定、執(zhí)行和反饋的過程中,應始終貫徹公平公正公開的原則，協(xié)調(diào)不同利益群體的不同利益訴求，維護和保障弱勢群體的利益，平衡轉(zhuǎn)型期社會價值利益多元化的矛盾，切實履行起平衡利益矛盾的社會職責，確保風險社會下各風險因素的減弱甚至消退。

(二)完善政策主體建設

信息時代的來臨使傳統(tǒng)的公共管理方式面臨巨大挑戰(zhàn)，政府在面對一個充滿風險的社會環(huán)境下，采用傳統(tǒng)封閉保守、行政命令式的管理方式，很難應對社會的各種挑戰(zhàn)，而作為公共管理重要方式之一的公共政策，它的主體遭遇困境是不能有效、及時地化解風險帶來的嚴重影響。因此，公共政策主體需要重新定位，拓寬民意渠道，讓社會組織、人民群眾參與到公共政策活動中，發(fā)揮各方面的優(yōu)勢，增強風險責任意識，從而減少風險的破壞力。

1.公共政策主體的多元化。隨著政治體制改革的深入、民主進程的推進，雖有打破政府壟斷權(quán)力的趨勢，但是在社會組織、民眾參與的廣度和深度上都顯得力不從心?！翱偸谴嬖诟鞣N現(xiàn)代性主體和受影響群體競爭和沖突的要求、利益和觀點，它們共同被推動，以原因和結(jié)果、策動者和受害者的方式去界定風險。關于風險并不存在什么專家。無論是國家、市場還是被許多人寄予厚望的公民社會都無法單獨承擔應對風險的重任，因為他們本身也是風險的制造者?！盵5]由此可見，風險社會中更需要多元的民眾力量的滲入，尤其在公共政策主體當中的體現(xiàn)更為明顯。

因此，在風險社會背景下，公共政策的主體必須多元化，包括各類具有相關風險社會與危機管理知識的非政府組織和社會組織、公民群體和私人機構(gòu)等，增強政策的社會力量參與，同時需要拓寬參與渠道、保證有序參與，為此，可以加大各類輿論媒體的政策信息宣傳和及時披露力度，制定規(guī)范的公開報道制度、健全群眾上訪制度、社會協(xié)商對話機制等信息和政務公開制度，形成共同參與治理的公共政策管理模式。

2.建立各政策主體的協(xié)同關系。風險社會不僅要求政策主體的多元化，更要求有效的協(xié)同治理，以使各政策主體效用最大化?！坝捎诂F(xiàn)代社會的高度發(fā)展，社會各個部分緊密復雜的聯(lián)系在一起，而由于人類社會實踐活動引發(fā)的風險也是高度的復合化和復雜化。從自然風險轉(zhuǎn)向人為風險，從個別風險、區(qū)域風險轉(zhuǎn)向全球性風險，從物質(zhì)風險轉(zhuǎn)向文化風險、道德風險，從單一風險后果轉(zhuǎn)向多重風險后果?！盵6]因此，風險一旦發(fā)生，如何調(diào)動與協(xié)調(diào)社會不同階層中的各個階層力量以有效地應對社會風險，同時及時有效地整合社會資源，加強各政策主體間的通力合作，充分利用網(wǎng)絡平臺、新聞媒體暢通信息，具有專業(yè)風險知識的非政府組織在上情下達方面可以發(fā)揮其過渡性作用，它既可以有效地整合民意，又能利用既有的專業(yè)知識為風險社會的公共政策制定發(fā)揮建設性作用。同時為保障這種作用的有效性，需要法定方式保障和落實公民的參與權(quán)，以及規(guī)定各社會組織參與的法定程序[7]。

3.建立健全政府風險責任追究機制。為保證政策的有效執(zhí)行，增強政策執(zhí)行者的責任感和危機意識，公共政策的執(zhí)行需強化責任追究機制，確立各級政策主體的責任與義務。雖然我國已經(jīng)出臺了相關責任追究制，但責任追究無法細化和具體落實,常常出現(xiàn)部門之間互相推諉、責任轉(zhuǎn)嫁等問題。風險社會之下，公共政策主體的責任意識不強，加上管理績效難以考核，加大了社會風險危害的可能性。因此，需建立健全風險責任追究制度，使相關責任追究機制更應細化、具體和規(guī)范。在風險發(fā)生的不同階段，應該有不同的責任分配，保證責任追究過程的公平與公正性。風險責任的追究制度建立和執(zhí)行之外，還要采取措施對其運行進行監(jiān)督，防止其流于形式，成為表面形象工程。通過拓展多元化的監(jiān)督機制來保證這一機制運行的合法性和公正性。

(三)完善政策的執(zhí)行

公共政策執(zhí)行就是將已經(jīng)制定出的政策內(nèi)容轉(zhuǎn)化為實際效果，從而實現(xiàn)公共政策的目標，政策作用的發(fā)揮將得益于其有效的執(zhí)行。而執(zhí)行不力不僅不能達成政策目標，反而會造成風險的擴大化。因此，風險的發(fā)生與治理需要及時、準確、有效的政策執(zhí)行力以遏制風險的擴大化。因此需要完善相關政策法律法規(guī)，對政策實施目標及行為條款盡量細化，將各級各部門的權(quán)力和責任以清單形式明確下來,政策執(zhí)行過程公之于眾、接受監(jiān)督[7]。權(quán)力的運行除了高效率地執(zhí)行機制以外，還需要制約權(quán)力的監(jiān)督機構(gòu)，只有這樣，才能防止執(zhí)行力不力等現(xiàn)象的發(fā)生[8]。對于執(zhí)行失范行為、偏離政策目標行為應嚴加懲處，對謀取私利而造成執(zhí)法不力的人員應依法追究其責任。

總之，風險社會依然存在，在面對錯綜復雜、難以確定的風險社會時，作為承擔公共事務和公共安全代言人的各級政府，必須化解來自于自身的各項政策制定及執(zhí)行的不利影響因素，保證制定出最有效并可實施的公共政策，以最快的速度、盡最大的努力化解各種風險，保障國家、社會和公眾的利益和安全。

[參考文獻]

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[8]法制日報.權(quán)力清單的實質(zhì)是責任清單[EB/OL].人民網(wǎng)，2015-03-26.

〔責任編輯：崔家善〕

[中圖分類號]C916；D63

[文獻標志碼]A

[文章編號]1000-8284(2016)04-0026-04

[作者簡介]董文偉(1992—),女,安徽滁州人,碩士研究生,從事公共管理研究。

[收稿日期]2016-03-24