環(huán)境保護部水司農(nóng)村處 孔源調(diào)研員

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環(huán)保新規(guī)給畜禽養(yǎng)殖業(yè)帶來的機遇與挑戰(zhàn)

環(huán)境保護部水司農(nóng)村處 孔源調(diào)研員

幾部關(guān)鍵法規(guī)的解讀

《環(huán)境保護法》四十九條第三款

條例內(nèi)容：各級人民政府及其農(nóng)業(yè)等有關(guān)部門和機構(gòu)應當指導農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者科學種植和養(yǎng)殖，科學合理施用農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)投入品，科學處置農(nóng)用薄膜、農(nóng)作物秸稈等農(nóng)業(yè)廢棄物，防止農(nóng)業(yè)源污染。

禁止將不符合農(nóng)用標準和環(huán)境保護標準的固體廢物、廢水施入農(nóng)田。施用農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)投入品及進行灌溉，應當采取措施，防止重金屬和其他有毒有害物質(zhì)污染環(huán)境。

畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)、定點屠宰企業(yè)等選址、建設和管理應當符合有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定。從事畜禽養(yǎng)殖和屠宰的單位和個人應當采取措施，對畜禽糞便、尸體和污水等廢棄物進行科學處置，防止污染環(huán)境。

縣級人民政府負責組織農(nóng)村生活廢棄物的處置工作。

解讀：這一條款專門對養(yǎng)殖業(yè)提出要求，重點是看養(yǎng)殖場和養(yǎng)殖小區(qū)，規(guī)模以上養(yǎng)殖要從事這個工作的，或者在這個方面經(jīng)營的單位和個人應該采取相應措施，對糞便、尸體、污水進行處置，防治污染環(huán)境，這是基本要求。

《環(huán)境保護法》五十條

條例內(nèi)容：各級人民政府應當在財政預算中安排資金，支持農(nóng)村飲用水水源地保護、生活污水和其他廢棄物處理、畜禽養(yǎng)殖和屠宰污染防治、土壤污染防治和農(nóng)村工礦污染治理等環(huán)境保護工作。

解讀：這一條表示各級人民政府應該在財政預算中安排資金支持包括畜禽養(yǎng)殖污染防治在內(nèi)的環(huán)境治理工作，這是在國家環(huán)境保護的基本大法里面把它作為人民政府的一項基本工作提出來的。從這兒看出，法律一方面對生產(chǎn)活動提出要求，同時也為解決環(huán)境問題指路子，想辦法。另一方面，并不是只給企業(yè)和老百姓提要求，也給政府布置了相應的工作任務。

《環(huán)境保護法》第五十九條

條例內(nèi)容：企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機關(guān)可以自責令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。

前款規(guī)定的罰款處罰，依照有關(guān)法律法規(guī)按照防治污染設施的運行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得等因素確定的規(guī)定執(zhí)行。

地方性法規(guī)可以根據(jù)環(huán)境保護的實際需要，增加第一款規(guī)定的按日連續(xù)處罰的違法行為的種類。

解讀：這一條顯示以前只罰一次，現(xiàn)在一天不改罰一天，罰到整改到位為止，這是連續(xù)處罰的一個條款，為了督促相應的整改措施盡快落實到位。

《環(huán)境保護法》六十一條

條例內(nèi)容：建設單位未依法提交建設項目環(huán)境影響評價文件或者環(huán)境影響評價文件未經(jīng)批準，擅自開工建設的，由負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門責令停止建設，處以罰款，并可以責令恢復原狀。

解讀：原先對于未批先建的情況是給予處罰并要求補環(huán)評。今后，根據(jù)本條規(guī)定，未批先建的不需要補做環(huán)評了，但會處以罰款，并視實際情況決定是否被責令恢復原狀，即自行拆除。

《畜牧法》

條例內(nèi)容：

第三十九條 畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)應當具備下列條件：

（一）有與其飼養(yǎng)規(guī)模相適應的生產(chǎn)場所和配套的生產(chǎn)設施；

（二）有為其服務的畜牧獸醫(yī)技術(shù)人員；

（三）具備法律、行政法規(guī)和國務院畜牧獸醫(yī)行政主管部門規(guī)定的防疫條件；

（四）有對畜禽糞便、廢水和其他固體廢棄物進行綜合利用的沼氣池等設施或者其他無害化處理設施；

（五）具備法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他條件。

養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)興辦者應當將養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)的名稱、養(yǎng)殖地址、畜禽品種和養(yǎng)殖規(guī)模，向養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)所在地縣級人民政府畜牧獸醫(yī)行政主管部門備案，取得畜禽標識代碼。省級人民政府根據(jù)本行政區(qū)域畜牧業(yè)發(fā)展狀況制定畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)的規(guī)模標準和備案程序。

第四十條 禁止在下列區(qū)域內(nèi)建設畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)：

（一）生活飲用水的水源保護區(qū)，風景名勝區(qū)，以及自然保護區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)；

（二）城鎮(zhèn)居民區(qū)、文化教育科學研究區(qū)等人口集中區(qū)域；

（三）法律、法規(guī)規(guī)定的其他禁養(yǎng)區(qū)域。

解讀：三十九條第四項規(guī)定，養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)應該對廢物進行綜合利用和其他處理設施，這是養(yǎng)殖場的基本設施配備要求。第四十條規(guī)定了禁養(yǎng)區(qū)的概念。對禁養(yǎng)區(qū)目前存在一些誤解，即禁止一切畜禽養(yǎng)殖活動存在，認為禁養(yǎng)區(qū)就是無豬區(qū)或無雞區(qū)等，其實不是這樣，禁養(yǎng)區(qū)是一種典型的中國式簡稱，其含義，依照法律法規(guī)的規(guī)定，禁養(yǎng)區(qū)是禁止建設達到省人民政府規(guī)定的規(guī)模以上標準養(yǎng)殖場所的區(qū)域。禁養(yǎng)區(qū)的設立是為了避免由于選址不合理導致日后產(chǎn)生搬遷或關(guān)閉的需要給業(yè)主帶來損失的一個措施。

《水污染防治法》

條例內(nèi)容：

第四十九條

國家支持畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)建設畜禽糞便、廢水的綜合利用或者無害化處理設施。

畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)應當保證其畜禽糞便、廢水的綜合利用或者無害化處理設施正常運轉(zhuǎn)，保證污水達標排放，防止污染水環(huán)境。

第九十一條 本法中下列用語的含義：

（一）水污染，是指水體因某種物質(zhì)的介入，而導致其化學、物理、生物或者放射性等方面特性的改變，從而影響水的有效利用，危害人體健康或者破壞生態(tài)環(huán)境，造成水質(zhì)惡化的現(xiàn)象。

（二）水污染物，是指直接或者間接向水體排放的，能導致水體污染的物質(zhì)。

解讀：國家明確支持糞便、污水處理設施，同時要求排放就得達標。什么是排放，水污染和水污染物的概念。在《水污染防治法》第九十一條已經(jīng)有明確表述，其含義就是是否應被視作污染物，要看行為的目標指向、實際效果和對環(huán)境的影響。因此，糞肥、沼液等肥料還田，如果符合農(nóng)田利用相關(guān)標準，沒有造成環(huán)境污染，就不能算是排污。

《固定廢物污染環(huán)境防治法》

條例內(nèi)容:

第二十條

從事畜禽規(guī)模養(yǎng)殖應當按照國家有關(guān)規(guī)定收集、貯存、利用或者處置養(yǎng)殖過程中產(chǎn)生的畜禽糞便，防止污染環(huán)境。

第七十一條

從事畜禽規(guī)模養(yǎng)殖未按照國家有關(guān)規(guī)定收集、貯存、處置畜禽糞便，造成環(huán)境污染的，由縣級以上地方人民政府環(huán)境保護行政主管部門責令限期改正，可以處五萬元以下的罰款。

解讀：七十一條按規(guī)定搜集、貯存、處置，否則罰款?！豆潭◤U物污染環(huán)境防治法》和《清潔生產(chǎn)促進法》一樣的，這是法規(guī)條例。

《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防止條例》

條例內(nèi)容：

基本思路：以糞便的綜合利用作為治理畜禽養(yǎng)殖污染的根本途徑。

定位：促發(fā)展，求共贏，促利用，推轉(zhuǎn)型。

問題分析：糞便等廢棄物資源大量浪費導致的污染。

條例的措施：

第15條：鼓勵糞肥還田等綜合利用。

第16條：鼓勵種養(yǎng)結(jié)合，實現(xiàn)就地就近利用。

第30條：購買使用有機肥的，享受不低于國家關(guān)于化肥的使用補貼等優(yōu)惠政策。

尊重自然規(guī)律，鼓勵還田利用；

促進種養(yǎng)平衡，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型；

減少資源浪費，防治環(huán)境污染；

講究綜合效益，保障健康發(fā)展。

解讀：同樣是一個行政法規(guī)，針對性和相應性更強，針對畜禽養(yǎng)殖業(yè)里面提出相應的要求，以及提出相應措施。基本架構(gòu)先講的預防，后面講的綜合利用和治理，再講了對綜合利用和治理的激勵措施。這樣的篇章在其他農(nóng)業(yè)法規(guī)里應該是第一次，在其他條例里也不多見。體現(xiàn)了對畜禽行業(yè)特殊性的考慮，以及對解決畜禽養(yǎng)殖污染問題根本途徑的考慮。也就是說通過激勵和扶持措施和法規(guī)的規(guī)范來引導更多廢棄物通過進入綜合利用以減少污染。所以這個條例并非是將處罰作為目的或管理的唯一手段，而是通過指導或者引領(lǐng)整個畜牧業(yè)能夠把更多的廢棄物資源轉(zhuǎn)入到利用環(huán)節(jié)，以利用來減少環(huán)境污染。

看條例具體措施十五條說鼓勵糞肥還田綜合利用，實現(xiàn)就地就近，從理解環(huán)境問題本質(zhì)來講，可以說環(huán)境問題也是個經(jīng)濟問題，畜禽養(yǎng)殖方面，當前的污染就是因為資源利用不到位所致，解決這個問題應該強調(diào)如何做到更多的資源化。資源化就要打破或者解決資源化里面的瓶頸問題?，F(xiàn)在資源化瓶頸在于養(yǎng)殖業(yè)和種植業(yè)結(jié)合還不夠緊密，種養(yǎng)分離、種養(yǎng)脫節(jié)的情況還普遍存在，導致很多糞肥不能在經(jīng)濟合理范圍之內(nèi)被有效利用，產(chǎn)生了相對過剩、流失而導致污染。

廓清兩大關(guān)鍵理念

什么是污染物？——“排”和“污”

按照水污染防治法九十條第一項第二條規(guī)定，條例第十八條里面也有體現(xiàn)，十八條寫的還田，解釋了要怎樣還田，什么叫還田，確切說是還田的要求，反過來理解就是什么叫還田。還田有兩個條件，第一做到無害化，第二滿足土壤利用的需求，或者說不超過土壤的利用需求，這叫做還田。簡單講第一能用，第二不超量，這樣的行為可以定義為這是還田行為。

還田利用和向環(huán)境排污的區(qū)別？

還田在下一個生產(chǎn)環(huán)節(jié)在經(jīng)濟上有增值，向環(huán)境排放污染的行為則不會。對于排放《條例》第20條有規(guī)定，即達標達總量。

機遇和挑戰(zhàn)

把握政策的基本目標指向

目前，國家整體的政策導向是進一步提升資源利用和環(huán)境保護水平，進一步轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，提升整個農(nóng)業(yè)行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的能力，提高行業(yè)的綜合效益。

應對措施：轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、拓展贏利渠道

積極落實《條例》精神和要求，大力推進種養(yǎng)結(jié)合、種養(yǎng)平衡，發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)+高端種植業(yè)復合型產(chǎn)業(yè)模式，拉長產(chǎn)業(yè)鏈條，增加盈利點，提升產(chǎn)業(yè)綜合效益。

不斷提高環(huán)境保護管理水平，完善綜合利用設施，提高糞便等廢棄物資源的綜合利用水平。

積極探索新的利用模式，如生物天然氣開發(fā)，不斷提高糞便等廢棄物綜合利用經(jīng)濟收益。

統(tǒng)籌開發(fā)糞便、秸稈等所有農(nóng)村和農(nóng)業(yè)生物質(zhì)資源，謀求資源利用效益最大化的模式。