石燕捷（中原工學(xué)院法學(xué)院，河南　鄭州　450007）

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角色與資源：我國農(nóng)村環(huán)境污染健康損害補償政策行動者分析

石燕捷
（中原工學(xué)院法學(xué)院，河南鄭州450007）

［摘要］本文運用政策網(wǎng)絡(luò)理論在靜態(tài)面上對我國農(nóng)村環(huán)境污染健康損害補償政策主要行動者的角色和資源進(jìn)行分析，認(rèn)為不均衡的資源分布現(xiàn)狀將導(dǎo)致“權(quán)威推動”的政策制定模式，從而不利于政策制定的科學(xué)性和民主性；應(yīng)該規(guī)范政策制定程序，吸納主要政策行動者的意見，促進(jìn)主體間資源的互換。

［關(guān)鍵詞］農(nóng)村環(huán)境污染；健康損害補償；政策行動者；角色；資源

Shi Yanjie
（Law School，Zhongyuan University of Technology，Zhengzhou Henan 450007）

Abstract：By the theory of Policy Networks，this paper analyzed the roles and resources of the main policy actors of China’s rural environmental pollution health damage compensation. The author believedthat the uneven distribution of resources wouldlead to the "authoritative driven" policy-making model，which would go against the scientific and democratic policy formulation. Hence，the government should standardize policy-making procedures，consult with major policy actors and promote the resources exchange among policy actors.

Keywords：rural environmental pollution；health damage compensation；policy actors；roles；resources.

1　問題的提出

農(nóng)村地區(qū)環(huán)境污染對農(nóng)村居民造成的健康、生命和財產(chǎn)等方面的損害已經(jīng)成為引發(fā)我國群體性事件的一個重要原因。由污染責(zé)任主體對受害者進(jìn)行賠償是侵權(quán)與賠償?shù)幕痉蛇壿嫛５?，由于環(huán)境污染損害的形成原因復(fù)雜、期限長，責(zé)任主體的構(gòu)成難以確定等問題，受害者要求污染企業(yè)賠償?shù)脑V求很難得到法律的支持［1］。由地方政府對水污染受害者進(jìn)行衛(wèi)生和健康方面的先行補償和介入是最大限度地減少損害，保障農(nóng)村環(huán)境污染受害者基本生存權(quán)利的現(xiàn)實選擇。

針對農(nóng)村環(huán)境污染損害的健康補償政策屬于公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)社會政策的一部分，是通過選擇主義原則，使用政府公共財政支出，對特殊群體進(jìn)行特殊關(guān)照的社會救助行動。根據(jù)我國農(nóng)村環(huán)境污染損害的現(xiàn)實，借鑒日本公害補償項目，我國農(nóng)村環(huán)境污染健康補償?shù)膬?nèi)容應(yīng)主要由受害者醫(yī)療費用補償和醫(yī)療救助政策、受害者康復(fù)保健政策和環(huán)境污染地區(qū)健康損害預(yù)防政策三部分組成［2］。

我國農(nóng)村環(huán)境污染健康損害補償還處于政策倡導(dǎo)和推動階段，因此理清該政策有哪些行動者，并客觀分析他們各自在政策行動中的角色地位、影響力和所擁有的資源，分析關(guān)鍵組織和人物對政策的支持和反對的態(tài)度和程度等，可以在接下來的政策倡議中采取現(xiàn)實可行的戰(zhàn)略規(guī)劃，推動農(nóng)村環(huán)境污染健康損害補償問題盡快進(jìn)入政府政策的議程。

2　分析框架

長期以來，我國社會政策領(lǐng)域的傳統(tǒng)是由政府相關(guān)論，行動者的資源主要包括信息、制度、組織、專業(yè)知識和權(quán)威等。每一方行動者都不擁有所有必要的資源，而只擁有不同等的角色和資源。在上述眾多政策行動者中，最關(guān)心政策結(jié)果、最迫切向決策者造成影響的莫過于環(huán)境污染健康受害群體、當(dāng)?shù)孛耖g環(huán)保組織，以及一些投身于環(huán)境與健康的學(xué)者和政策倡導(dǎo)者，這三者是政策推動的主體力量。另外，來自體制內(nèi)部的政府決策部門也是本政策重要的甚至是起決定作用的推動力量。部門發(fā)現(xiàn)問題，討論解決問題，既制定政策又落實政策，政策行動主體單一，政策行動過程基本上不涉及或較少涉及動員、利用非政府組織和公眾的力量。在多元化社會治理模式影響下，非政府的社會組織和個人開始與政府決策機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)一起參與政策制定，構(gòu)成了多元的政策行動者共同影響政策執(zhí)行過程及其結(jié)果。政策網(wǎng)絡(luò)理論就是對這一過程的描述和分析。英國政策網(wǎng)絡(luò)研究者羅茨認(rèn)為，政策網(wǎng)絡(luò)是參與某一政策問題的相關(guān)行動者基于權(quán)力、資金、人員、技術(shù)與設(shè)備等資源的相互依賴而結(jié)成的組織集群。政策行動者是政策網(wǎng)絡(luò)中的節(jié)點，行動者基于各自的角色、地位和資源在參與政策行動中形成或多或少、或強或弱的關(guān)系模式，在平衡權(quán)利、協(xié)調(diào)利益、交換資源過程中，共同推動政策的形成和執(zhí)行［3］。

我國農(nóng)村環(huán)境污染健康損害補償政策網(wǎng)絡(luò)中的行動者，主要有官方政策決策者和執(zhí)行者、非官方參與者如專家學(xué)者、民間政策倡導(dǎo)者、社會公益慈善組織、社區(qū)組織、媒體、企業(yè)、政策對象以及關(guān)注政策的公眾等（見表1）。

農(nóng)村環(huán)境污染健康損害補償政策是否能夠得以順利決策和實施，很大程度上取決于以上各行動者各自所依賴的資源及其在政策過程中的互動。根據(jù)政策網(wǎng)絡(luò)理

3　我國農(nóng)村環(huán)境污染健康損害補償政策主要行動者分析

3.1農(nóng)村環(huán)境污染健康受損者的角色和資源

農(nóng)村環(huán)境污染健康受損者是政策網(wǎng)絡(luò)中最直接和最重要的利益相關(guān)者，是健康和利益受損害的一方，他們的集體身份特征是“弱勢群體”。農(nóng)村環(huán)境污染健康受損者對資源和權(quán)力的擁有情況決定如下。

第一，在信息和專業(yè)知識的擁有方面，農(nóng)村環(huán)境污染健康受損者掌握自身受害信息，可以為官方?jīng)Q策者提供重要的決策內(nèi)容。但是，絕大多數(shù)健康受損者是基層的農(nóng)民，他們?nèi)狈τ嘘P(guān)環(huán)境污染、飲用水和食品安全、疾病防治等知識，難以全面地界定自身面臨的問題。他們普遍缺乏利益表達(dá)的知識和技能，對公共參與的途徑、方法、程序知之甚少。另外，受害者參與公共事務(wù)的意識較弱，對于如何通過參政議政追討自身合法權(quán)益感到困惑與無奈。

第二，由于自組織發(fā)展不健全，農(nóng)村環(huán)境污染健康受損者沒有形成組織化和制度化的利益表達(dá)機制，受害群體總是處于分散狀態(tài)，大部分弱勢群體很難通過合法的渠道主動進(jìn)行有效的利益表達(dá)。另外，精英決策模式也嚴(yán)重增加了受害群體利益表達(dá)的成本，造成了對受害群體利益表達(dá)回應(yīng)度低的狀況。

第三，在政策制定的權(quán)威方面，農(nóng)村環(huán)境污染健康受損者既缺乏技術(shù)權(quán)威又沒有制度權(quán)威，無法對補償標(biāo)準(zhǔn)、補償水平及補償內(nèi)容等進(jìn)行決定和產(chǎn)生影響。

3.2民間環(huán)保組織的角色和資源

3.2.1民間環(huán)保組織的角色。民間環(huán)保組織是社會大眾參與政策過程的載體，可以代表農(nóng)村環(huán)境污染受害者，面向政府和社會各界，提出和界定社會問題，推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境治理、受害者補償及其他相關(guān)政策的發(fā)展。與環(huán)境污染健康受害者相比，民間環(huán)保組織的角色更為多元化。

表1　農(nóng)村環(huán)境污染健康損害補償政策的行動者

第一，政策的積極倡導(dǎo)者。向社會大眾和政府倡導(dǎo)農(nóng)村環(huán)境污染健康受損群體及受害社區(qū)的需求、合法權(quán)利以及公正公平的價值觀，論證農(nóng)村環(huán)境污染健康損害補償?shù)谋匾院途o迫性，倡議政府與市場組織及社會力量展開合作，順利推行污染受害者健康補償?shù)墓舱摺?/p>

第二，政策的協(xié)調(diào)推動者。民間組織與各級地方政府沒有上下級關(guān)系，與政府、企業(yè)、社區(qū)和社會力量等各政策行動者也都是平等的合作關(guān)系。所以，往往成為協(xié)調(diào)各利益相關(guān)方的中間者角色，發(fā)揮著推動各方合作的橋梁作用。例如，積極說服諸如政府、排污企業(yè)、社區(qū)組織、受害家庭等合作對象，把合作能帶來的變化和結(jié)果清晰地告訴合作各方。

第三，信息提供者。我國目前環(huán)境污染與健康影響的監(jiān)測尚未形成一個完整的網(wǎng)絡(luò)，政府缺乏有關(guān)污染源、污染物和人群暴露方面的數(shù)據(jù)，而民間環(huán)保組織長期立足于基層工作，掌握著農(nóng)村環(huán)境污染和污染損害的第一手資料，能夠?qū)】凳軗p者分散的利益訴求和相關(guān)的政策信息進(jìn)行整合并轉(zhuǎn)達(dá)給政府政策制定部門，從而避免因信息不完整帶來的政策低效［4］。

第四，能力建設(shè)者。民間環(huán)保組織通過教育、動員受災(zāi)社區(qū)的居民參與到政策行動中，從而間接地推動救助政策的發(fā)展。例如，通過社會工作專業(yè)方法培養(yǎng)社區(qū)領(lǐng)袖，針對社區(qū)訴求進(jìn)行有效發(fā)言，并且參與制定補償社區(qū)水污染受害者損失、恢復(fù)社區(qū)生態(tài)的社會救助政策。

第五，服務(wù)提供者。有的民間環(huán)保組織兼具倡導(dǎo)和服務(wù)的使命（如“淮河衛(wèi)士”），它們在倡導(dǎo)的同時，先于政府整合社會救助資源為健康受損者提供救助服務(wù)，極大地推動了農(nóng)村環(huán)境污染健康損害補償問題進(jìn)入公眾視野，成為公眾政策議程。

3.2.2民間環(huán)保組織所擁有的資源。相應(yīng)地，民間環(huán)保組織所擁有的資源與污染受害者相比，更有利于推動社會問題進(jìn)入政府視野，成為政策問題。

第一，信息方面和專業(yè)知識。民間環(huán)保組織一般都堅持社會公正和公平的價值觀，主動了解受害者的權(quán)利損害狀況，這是一種信念的專業(yè)知識。它們常常比受害者更了解問題所在和其真正利益所在。民間環(huán)保組織掌握一定的環(huán)境污染防治知識、環(huán)境與健康知識等，雖有一定局限性。但是，可以通過及時與各種研究機構(gòu)合作而彌補這種局限性。民間環(huán)保組織還常常掌握一定的公共參與和影響決策層的途徑、方法和程序。

第二，組織和制度化參與方面。民間環(huán)保組織是非營利的獨立法人實體，能夠進(jìn)行組織化的利益表達(dá)。近年來，我國民間組織在生存、發(fā)展和參與政策的行動中得到越來越有力的制度支持，特別是2016年3月第十二屆全國人大四次會議審議通過的《慈善法》，有力地推動了民間慈善組織參與社會問題解決的法制化進(jìn)程。但是，目前民間組織大多參與的是政策執(zhí)行階段社會服務(wù)的送達(dá)任務(wù)，而對政策制定的影響力度仍很薄弱。

第三，權(quán)威方面。民間環(huán)保組織和環(huán)境污染受害者一樣，對健康補償政策的制定和政策內(nèi)容不擁有權(quán)威，無法對救助標(biāo)準(zhǔn)、救助水平及救助內(nèi)容等進(jìn)行決定和產(chǎn)生影響。但是，民間組織可以通過一定方式影響到官方?jīng)Q策者的行為，從而間接地推動政策進(jìn)程。

3.3政策創(chuàng)新者的角色和資源

在當(dāng)代公共政策過程中，政策創(chuàng)新者是一個嶄新的概念，特指社會大眾中關(guān)心社會需求及需求的表達(dá)，專注于公共政策公平性和科學(xué)性的專家學(xué)者和公民權(quán)的倡導(dǎo)者。政策創(chuàng)新者是推動政策的政治行動者，他們一般獨立思考，具有自己的政策理念和見解，為了讓他們所信奉的政策觀念或支持的政策方案得到實現(xiàn)，政策創(chuàng)新者主動、積極地參與公共政策過程。因此，政策創(chuàng)新者能夠充當(dāng)農(nóng)村環(huán)境污染健康損害補償政策的主要建議者和規(guī)劃者，定義或重新界定政策問題，研究現(xiàn)有的政策框架和管理制度，協(xié)調(diào)政策行動者的不同觀點間，協(xié)助政府設(shè)計、制定政策議程。政策創(chuàng)新者可能來自高校和研究機構(gòu)，也可能是民間環(huán)保積極人士和學(xué)者型的政府官員。他們有著不同的專業(yè)背景，但都圍繞著環(huán)境與健康這一主題展開廣泛而深入的研究。政策創(chuàng)新者所擁有的資源主要體現(xiàn)在其作為政策從業(yè)者的專業(yè)方面。

3.3.1信息和知識。政策創(chuàng)新者主要在政策科學(xué)和政治哲學(xué)的學(xué)術(shù)層面對社會問題進(jìn)行把握和界定。他們可能不是環(huán)境污染或衛(wèi)生健康方面的專家，但是具備整合和聯(lián)系不同知識系統(tǒng)的能力，深諳現(xiàn)有制度的優(yōu)勢和局限性，善于運用制度內(nèi)外途徑推銷新觀點和新方案，善于在政府內(nèi)外建立政策網(wǎng)絡(luò)。

3.3.2組織和制度。政策創(chuàng)新者沒有自己的組織，他們存在于政府系統(tǒng)內(nèi)部和外部。處于政府系統(tǒng)外的政策創(chuàng)新者往往會以正常的渠道積極地參與政策，獻(xiàn)計獻(xiàn)策，影響政府決策層。處在政府系統(tǒng)內(nèi)的政策創(chuàng)新者在很多情況下都會運用個人的影響力而不是職位權(quán)力對公共政策產(chǎn)生影響。因此，個體是否能成為政策創(chuàng)新者受所持價值觀以及參與動機強弱等因素影響。

3.3.3權(quán)威。絕大多數(shù)的政策創(chuàng)新者不處于決策的核心層，但是與民間環(huán)保組織相比，他們在政策規(guī)劃階段有更強的影響力，甚至有時就是政策方案的制定者。因此，他們有可能對補償標(biāo)準(zhǔn)、補償水平及補償內(nèi)容等產(chǎn)生重要影響。

3.4官方?jīng)Q策者的角色和資源

官方?jīng)Q策者是指地方各級黨的領(lǐng)導(dǎo)組織、地方人大、政協(xié)以及地方民政、環(huán)保、衛(wèi)生、社會保障等職能部門，是農(nóng)村環(huán)境污染健康損害補償政策的決策者，是政策推動中最重要的角色，也是其他行動者主要的游說和影響的對象。

官方?jīng)Q策者對于農(nóng)村環(huán)境污染健康損害補償政策擁有決策權(quán)威，對于是否補償、補償標(biāo)準(zhǔn)和水平以及補償內(nèi)容等有最終決定權(quán)，這是因為在我國這樣的發(fā)展中國家“一般不存在專業(yè)性的文官系統(tǒng)，因而行政部門在絕大部分政策制定中都起到核心作用。另外，發(fā)展中國家的權(quán)力更為集中，所以政務(wù)部門無須去考慮建立政治聯(lián)盟的問題，它們有更多的政策自主權(quán)。”［5］但是，正是由于政府一家擁有決策權(quán)威，容易造成政策的其他重要利益相關(guān)者參與的缺失，資源的互換缺乏保障，不能全面掌握社會問題信息和弱勢群體的真實需求，從而導(dǎo)致政策方案的合理性和有效性受損。

4　結(jié)論與建議

通過以上分析發(fā)現(xiàn)，非官方的政策參與者總體上處于資源劣勢，官方?jīng)Q策者在組織、制度、權(quán)威等方面擁有絕對優(yōu)勢。

對于環(huán)境污染健康受害者而言，雖然他們是最重要的政策利益相關(guān)者，但是由于他們所掌握的資源有限，利益訴求表達(dá)的組織化和制度化程度低，因而在與其他行動者尤其是官方?jīng)Q策者交換資源的過程中容易被邊緣化，政治參與效能較低，難以形成影響和推動政策的有效力量。民間環(huán)保組織是最活躍的政策推動者和參與者，他們有較多的信息資源和一定的組織資源，立足社會公正的價值觀，以慈善事業(yè)作為載體，代表受害者群體，因而容易獲得公眾的支持，并采取靈活的策略去向決策層施壓，影響政策的走向。政策創(chuàng)新者可以通過專家意見和學(xué)術(shù)觀點在政府內(nèi)產(chǎn)生影響。但是，民間組織和政策創(chuàng)新者都不具有制度所賦予的決策“權(quán)威”?？偠灾@樣的政策資源分配現(xiàn)狀，必然形成由政府少數(shù)部門主導(dǎo)的“權(quán)威推動”型的政策制定模式［6］，難以保證公共政策的公平公正，真正維護(hù)弱勢群體的利益。

本文認(rèn)為，對農(nóng)村環(huán)境污染健康受損者進(jìn)行救助和補償是保障弱勢群體基本生存權(quán)利和健康權(quán)利的現(xiàn)實選擇，政策相關(guān)者的充分參與是保證補償政策公正、科學(xué)的根本前提。因此，應(yīng)該進(jìn)一步規(guī)范政策制定程序，吸納各主要政策行動者的意見，促進(jìn)各主體之間資源的互換。

第一，完善弱勢群體利益表達(dá)機制，使農(nóng)村環(huán)境污染受害者通過合理的制度化渠道來表達(dá)他們的利益和主張。在社區(qū)和基層政府設(shè)置專門負(fù)責(zé)收集社區(qū)居民反映社情民意的機構(gòu)，并落實人民代表聯(lián)系制度，及時收集重要信息，為政策制定提供參考依據(jù)?！疤貏e是要建立經(jīng)常性的社情民意分析制度，采用科學(xué)方法隨時了解、測定和把握社情民意發(fā)展的動態(tài)”［7］。

第二，通過立法規(guī)范政策制定前的意見征詢和信息獲取制度。要把向社會公開收集信息和意見固化為政策制定的必經(jīng)程序，使政策最直接的利益相關(guān)者和其他政策行動者與官方?jīng)Q策者平等地商討政策方案，同時發(fā)揮監(jiān)督作用，限制政府濫用政策資源，維護(hù)弱勢群體的合法權(quán)益。

第三，完善專家咨詢和論證制度，增強政策創(chuàng)新者和專家在政策網(wǎng)絡(luò)中的地位和力量。成立專門的政策咨詢機構(gòu)，加強政策制定的科學(xué)性和嚴(yán)肅性，實現(xiàn)政策方案制定與決策的相對分離，使政策工作走向?qū)I(yè)化。

最后，建立和完善民間組織參與政策制定的制度化途徑，實現(xiàn)民間環(huán)保組織與政府之間積極有效的互動合作。這樣，一方面，有利于民間組織所擁有的豐富決策信息順利輸入政府的決策系統(tǒng)，推動決策的科學(xué)化和民主化；另一方面，可以發(fā)揮對官方?jīng)Q策者監(jiān)督和制約的功能，防止決策者在政策制定過程中偏向自身的部門利益而損害政策對象的合法權(quán)利。同時，民間組織參與機制還可以與專家咨詢制度形成制衡，預(yù)防“專家意見代替公眾意見”的發(fā)生。

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·科技預(yù)測與評價·

Roles and Resources：Analysis on the Actors of China’s Rural Environmental Pollution Health Damage Compensation Policy

作者簡介：石燕捷（1971-），女，碩士，講師，研究方向：社會工作與社會政策。

基金項目：河南省教育廳重點項目“河南省城市流浪乞討人員救助管理制度創(chuàng)新研究——社會化救助視野下政府責(zé)任與民間組織責(zé)任”（2013-ZD-074）。

收稿日期：2016-2-3

［中圖分類號］X321

［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A

文章編號：1671-0037（2016）03-27-4