王雅民

摘要：隨著法治實踐的深入，行政復(fù)議與行政訴訟在制度和實踐銜接上在受案范圍、追加第三人等問題上暴露出一些沖突與不足，由于二者在制度適用及實踐操作上的不同導(dǎo)致其程序銜接上的脫節(jié)，嚴(yán)重阻礙了行政爭議的順利解決。應(yīng)建立健全聯(lián)席會議制度；建立信息溝通共享機制。

關(guān)鍵詞：行政訴訟；行政復(fù)議；程序銜接

中圖分類號：D915 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1005-913X（2016）05-0063-02

一、行政訴訟與行政復(fù)議之間相互地位與關(guān)系

（一）行政訴訟與行政復(fù)議的聯(lián)系

雖然行政復(fù)議與行政訴訟是兩種不同的權(quán)利救濟(jì)手段，但這并不影響它們之間存在的密切聯(lián)系。行政復(fù)議與行政訴訟的聯(lián)系主要體現(xiàn)為。

1.產(chǎn)生的根據(jù)相同。行政復(fù)議與行政訴訟都以行政爭議為處理對象。行政復(fù)議與行政訴訟，旨在解決行政糾紛，不解決民事糾紛。兩者均以保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)為宗旨。

2.目的和作用相同。行政復(fù)議與行政訴訟都是一種權(quán)利救濟(jì)手段。兩者都對行政主體的具體行政行為進(jìn)行監(jiān)督，糾正違法和不當(dāng)。行政復(fù)議和行政訴訟都屬于救濟(jì)行為，都具有事后性和依申請的性質(zhì)，即它們都是事后的一種監(jiān)督手段，且又須以行政相對人的提起為前提條件。

3.審查的對象基本相同。都要對具體行政行為是否合法進(jìn)行審查，只是復(fù)議機關(guān)作為行政機關(guān)，所以審查范圍要寬一些。可以同時審查具體行政行為的合理性，以及作為具體行政行為依據(jù)的規(guī)章以下規(guī)范性文件。

4.產(chǎn)生的條件相同。都是一種依申請啟動的活動。兩種程序的啟動，都有賴于相對人的申請。

5.法律關(guān)系相似。在解決爭議的過程中，行政復(fù)議機關(guān)和人民法院都是居中的裁決者，所以行政復(fù)議屬于行政司法的范圍，與法院的審判活動有相似的地方。

（二）相互地位

行政訴訟與行政復(fù)議聯(lián)系密切是毋庸置疑的，但行政復(fù)議對于行政訴訟而言，究竟處于附屬地位還是獨立地位，一般看來，行政復(fù)議被當(dāng)做行政訴訟的配套制度來對待，在實踐中也確實如此。我國大部分學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)行行政復(fù)議制度作為1989年《行政訴訟法》的配套制度建立起來的，體現(xiàn)了行政復(fù)議制度對行政訴訟制度的依附性。[1] 也有學(xué)者認(rèn)為，這種配套性質(zhì)的行政復(fù)議制度，雖然在貫徹《行政訴訟法》方面確實起到了重要的作用，但同時也限制了行政復(fù)議作為行政監(jiān)督基本制度的應(yīng)有作用。

綜上所述，比較行政訴訟和行政復(fù)議各自的特點，可以得出結(jié)論： 發(fā)生行政爭議后，行政復(fù)議是最為直接有效的解決途徑，而行政訴訟是最為客觀公正的解決途徑。應(yīng)改變行政復(fù)議對行政訴訟的附屬地位，擺脫配套框架的束縛。[2]

二、行政訴訟與行政復(fù)議程序銜接的現(xiàn)實問題

（一）前置主義與選擇主義

在行政復(fù)議與行政訴訟的關(guān)系問題上，還有一個相當(dāng)重要的問題就是兩者在程序上的銜接問題。一是前置主義，即行政復(fù)議作為行政訴訟的先行程序，當(dāng)事人對行政行為不服時，必須先提前行政復(fù)議，對復(fù)議決定不服再提起行政訴訟。二是選擇主義，即當(dāng)事人可在行政復(fù)議與行政訴訟兩者中進(jìn)行自由選擇。 [3]行政復(fù)議與行政訴訟之間的銜接關(guān)系是采取復(fù)議前置和選擇救濟(jì)并存的原則。以選擇主義為原則，前置主義為例外的準(zhǔn)則，能夠充分尊重當(dāng)事人行使權(quán)利的自由。我國應(yīng)在行政復(fù)議或行政訴訟制度中明文確認(rèn)這一原則。

（二）行政訴訟與行政復(fù)議制度銜接的現(xiàn)實沖突

1.受案范圍銜接問題。有一些既不屬于行政復(fù)議的受案范圍也不是行政訴訟的受案范圍的信訪問題，往往被作為行政案件進(jìn)行處理。從理論上來說，這類問題并不涉及行政復(fù)議與行政訴訟的銜接問題。但在實踐中，行政機關(guān)往往迫于各方面的壓力而受理了這類糾紛，并且告知當(dāng)事人，如不服復(fù)議決定可向人民法院提起行政訴訟。法院受理后，一旦處理不當(dāng)，就有可能引發(fā)一定范圍內(nèi)的社會矛盾。

2.追加第三人的銜接問題。依照《行政復(fù)議法》第10 條第3 款的規(guī)定；“復(fù)議機關(guān)在決定是否需要通知某利害關(guān)系人作為第三人參加行政復(fù)議時，享有一定的自由裁量權(quán)?！倍缎姓V訟法》的規(guī)定則相對比較嚴(yán)格?！缎姓V訟法》第27 條規(guī)定：“同提起訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人申請參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟?！绷頁?jù)《行政訴訟法》的相關(guān)司法解釋，行政機關(guān)的同一具體行政行為涉及兩個以上利害關(guān)系人的，其中一部分利害關(guān)系人對具體行政行為不服提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)通知沒有起訴的其他利害關(guān)系人作為第三人參加訴訟。行政復(fù)議機關(guān)與人民法院針對是否追加第三人的審查力度并不一致。在行政復(fù)議程序中，復(fù)議機關(guān)認(rèn)為第三人是否參與并不影響行政復(fù)議案件的審理，然而，在行政訴訟程序中，這一部分人恰恰是應(yīng)當(dāng)參與訴訟的，因為其往往影響到當(dāng)事人實體權(quán)利的查明和認(rèn)定。由此可見，行政復(fù)議與行政訴訟關(guān)于是否追加第三人問題存在不對接的問題。

三、 行政訴訟與行政復(fù)議脫節(jié)的原因分析

（一）制度選擇層面的原因

1.價值選擇不同

一是法律立場不同。行政復(fù)議機關(guān)在進(jìn)行層級監(jiān)督上，為了防止被申請人在行政管理活動中濫用職權(quán)、超越職權(quán)、任意裁量等違法行為的發(fā)生，一旦發(fā)生了便盡可能地在層級監(jiān)督中予以救濟(jì)，而避免出現(xiàn)進(jìn)入訴訟后的被動局面?！缎姓?fù)議法》規(guī)定的可以涉及并且應(yīng)當(dāng)涉及的審查范圍、審查對象和審查依據(jù)，完全是從加強行政管理力度的角度出發(fā)的。而人民法院的地位和任務(wù)決定了它必須對行政權(quán)給予必要而充分的尊重，只能依據(jù)法律、法規(guī)對行政機關(guān)作出的具體行政行為進(jìn)行合法性審查。

二是審理范圍及裁決權(quán)力不同。行政復(fù)議中復(fù)議機關(guān)可以就具體行政行為的合法性以及合理性進(jìn)行全面審查， 并有權(quán)撤銷、變更原具體行政行為，或者代替原行政機關(guān)重新作出具體行政行為；而在行政訴訟中， 人民法院只能對具體行政行為進(jìn)行合法性審查， 一般不涉及合理性問題， 并且只能作出維持、撤銷等判決， 除行政處罰外無權(quán)變更原具體行政行為。通過人民法院對行政復(fù)議決定的合法性審查，敦促行政復(fù)議機關(guān)履行糾正不當(dāng)行政行為的職責(zé)。[4]

三是適用法律程序不同。《行政訴訟法》第52 條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)。地方性法規(guī)適用于本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的行政案件。人民法院審理民族自治地方的行政案件，以該民族自治地方的自治條例和單行條例為依據(jù)?！薄缎姓?fù)議法》則回避了行政復(fù)議的法律適用問題，對行政復(fù)議的法律適用沒有作出明確的規(guī)定。

因此，行政復(fù)議機關(guān)處理行政案件時在依據(jù)法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)的同時，還往往將規(guī)章、非法律形式的規(guī)范性文件適用于行政復(fù)議程序中去。

2.立法技術(shù)不同

一是受案范圍不同。目前行政訴訟的受案范圍主要限于人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容； 行政復(fù)議的受案范圍不僅包括人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)， 而且包括法律、法規(guī)所規(guī)定的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)以外的其他權(quán)利。

二是審查依據(jù)不同。行政復(fù)議的法律適用的范圍要比行政訴訟的范圍廣。行政復(fù)議機關(guān)審理復(fù)議案件， 以法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章以及上級行政機關(guān)依法制定和發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令為依據(jù)。而《行政訴訟法》第52 條規(guī)定： “ 人民法院審理行政案件， 以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)?！币罁?jù)這一規(guī)定， 人民法院審理行政案件以法律、法規(guī)為依據(jù)，其他任何機關(guān)制定、發(fā)布的規(guī)范性文件， 都不能作為審理行政案件的依據(jù)， 規(guī)章只能作為參照。

（二）實踐操作層面的原因

1.行政復(fù)議的復(fù)議機關(guān)方面

一是依法行政意識不強。由于傳統(tǒng)人治思想的影響，部分行政復(fù)議人員法治觀念淡薄，在處理行政爭議時不能嚴(yán)格按照《行政復(fù)議法》的相關(guān)規(guī)定認(rèn)真履行法定職責(zé)，主觀性和隨意性強，從而造成行政相對人的合法權(quán)益得不到保障。

二是內(nèi)部護(hù)短現(xiàn)象突出。由于行政機關(guān)上下級及部門與政府之間的隸屬關(guān)系，承擔(dān)行政復(fù)議職責(zé)的行政人員更習(xí)慣于以行政的方式而非司法的方式、以內(nèi)部監(jiān)督的姿態(tài)而非以救濟(jì)的姿態(tài)，履行法定的復(fù)議義務(wù)。一旦出現(xiàn)違法現(xiàn)象，下級就千方百計做工作，要求上級網(wǎng)開一面。這種內(nèi)部護(hù)短的做法，客觀上剝奪了行政相對人向上一級行政機關(guān)申請復(fù)議的權(quán)利，導(dǎo)致行政復(fù)議流于形式，使行政復(fù)議的作用難以得到充分發(fā)揮。

2.行政訴訟的人民法院方面

一是司法審查過于機械。訴訟機關(guān)在處理行政爭議時，往往死卡法律條文，嚴(yán)格執(zhí)行司法審查程序。但復(fù)議機關(guān)在處理行政爭議時，往往注重的是實體問題的解決，時常忽略程序的合法及合理性。法院往往僅以復(fù)議機關(guān)程序上的違法即對復(fù)議決定進(jìn)行裁撤，從而引起復(fù)議機關(guān)的不滿，影響了維護(hù)行政相對人的合法利益。

二是訴訟、復(fù)議溝通不足。復(fù)議機關(guān)在處理行政爭議時，由于擔(dān)心因處理不當(dāng)而在訴訟階段成為被告，便草草做出維持原具體行政行為的決定，把矛盾向法院一推了之。而法院在審理行政訴訟案件時，總是嚴(yán)格按照司法審查程序，往往以復(fù)議過程中不正當(dāng)、不合理，對復(fù)議決定一撤了之。兩者之間存有嚴(yán)重的矛盾，互不干涉，缺少溝通，影響相對人的合法權(quán)益。

四、行政訴訟與行政復(fù)議沖突的解決辦法

（一）建立健全聯(lián)席會議制度

行政復(fù)議機構(gòu)與法院行政庭共同召集年度聯(lián)席會議，遇有重大行政爭議案件，應(yīng)隨時召集會議研究協(xié)調(diào)。行政復(fù)議機構(gòu)與法院積極總結(jié)經(jīng)驗，探索新辦法、新方式，將處理同類問題的方式方法轉(zhuǎn)化為統(tǒng)一的行為規(guī)范，用制度的形式固定下來。

（二）建立信息溝通共享機制

行政復(fù)議機關(guān)應(yīng)當(dāng)與行政庭建立經(jīng)常性的信息通報制度。行政復(fù)議機關(guān)應(yīng)及時向法院行政庭通報新頒布的規(guī)范性文件，本地區(qū)行政復(fù)議案件相關(guān)情況統(tǒng)計和分析，行政復(fù)議案件受理、辦理情況，在行政復(fù)議審理過程中發(fā)現(xiàn)的突出問題等信息。行政復(fù)議機關(guān)可以根據(jù)行政庭的情況通報，及時了解日常行政審判監(jiān)督工作情況和已結(jié)典型案件的審理情況，著重分析審理中發(fā)現(xiàn)的行政執(zhí)法的主要問題，并就行政管理中的普遍性問題和群眾反映強烈的問題及時向政府提供綜合性信息和工作建議。

五、結(jié)論

總之，行政復(fù)議和行政訴訟作為處理行政爭議案件最有效的救濟(jì)路徑，在保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法行政等方面，發(fā)揮著不可替代的作用。二者緊密聯(lián)系在一起，發(fā)揮著同等重要的作用。在二者的銜接問題上應(yīng)著重通過建立健全的人民法院與復(fù)議機關(guān)的溝通機制，實現(xiàn)兩種行政爭議解決機制和諧的處理方式，這樣有利于行政復(fù)議與行政訴訟兩種制度本身的完善、發(fā)展，有利于行政爭議的依法妥善化解，進(jìn)而有利于積極推進(jìn)社會主義和諧社會的建設(shè)。

參考文獻(xiàn)：

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[2] 于 安.制定我國<行政復(fù)議法>的幾個重要問題[J].法學(xué)，1999（8）：5.

[3] 周漢華.行政復(fù)議司法化：理論、實踐與改革[M].北京：北京大學(xué)出版社，2005（4）：325.

[4] 姚建濤.論行政復(fù)議與行政訴訟的對接[J].臨沂師范學(xué)院學(xué)報，2005（4）：25.

[責(zé)任編輯：譚志遠(yuǎn)]