王 磊

(北京大學(xué)法學(xué)院，北京 100871)

競爭評估的合理性標(biāo)準(zhǔn)研究*

王 磊

(北京大學(xué)法學(xué)院，北京 100871)

競爭評估旨在通過對擬訂中(或現(xiàn)行)的法律進(jìn)行評估，識別、剔除其中妨害競爭的“因子”，并尋求對競爭妨害最小的替代方案。競爭評估兼具對自由競爭秩序事前預(yù)防與事后修補(bǔ)的雙重功能，對一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展意義重大。為保證競爭評估的科學(xué)性、客觀性，競爭主管機(jī)構(gòu)可以遵循合理性標(biāo)準(zhǔn)展開評估。具體而言，從目的、手段兩個(gè)維度全面評估限制競爭行為，并以公共利益標(biāo)準(zhǔn)、成本—收益分析方法來判斷該行為是否真正具有合理性。

目的；手段；合理性；公共利益；成本—收益分析

一、問題的緣起與意義

盡管一些國家的政府致力于發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)，但削弱競爭的公共政策依然盛行*See James C. Cooper, William E. Kovacic, U.S. Convergence with International Competition Norms: Antitrust Law and Public Restraints on Competition, 90 B.U.L. Rev. 1558-1559(2010).。用這句話來描繪當(dāng)下中國之經(jīng)濟(jì)圖景再貼切不過。目前，我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，市場上存在諸多限制競爭的法律*這里“法律”是廣義的，包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章等。，它們已成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沉重羈絆。為此，2015年，中共中央、國務(wù)院接連4次發(fā)文，明確提出要建立和實(shí)施公平競爭審查制度*2015年3月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化體制機(jī)制改革加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》，首次提出“探索實(shí)施公平競爭審查制度”。5月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家發(fā)展改革委《關(guān)于2015年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》，要求“促進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策有效協(xié)調(diào)，建立和規(guī)范產(chǎn)業(yè)政策的公平性、競爭性審查機(jī)制?！蓖?月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于大力推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新若干政策措施的意見》，再次強(qiáng)調(diào)“加快出臺公平競爭審查制度，建立統(tǒng)一透明、有序規(guī)范的市場環(huán)境”。同年10月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干意見》，要求“逐步確立競爭政策的基礎(chǔ)性地位”、“實(shí)施公平競爭審查制度”。，希望借之規(guī)范市場秩序，提振市場活力。2016年4月，在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十三次會議上，審議通過了《關(guān)于建立公平競爭審查制度的意見》。這里的“公平競爭審查”即為競爭評估*有學(xué)者認(rèn)為，公平競爭審查與競爭評估(Competition Assessment)同義，如王健教授認(rèn)為，“2015年3月，中共中央、國務(wù)院頒布了《關(guān)于深化體制機(jī)制改革加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》，提出要‘探索實(shí)施公平競爭審查制度’…這里的‘公平競爭審查制度’實(shí)際上就是競爭評估制度。”參見王健.政府管制的競爭評估[J].華東政法大學(xué)學(xué)報(bào),2015,(4).本文也持此觀點(diǎn)，并將兩者作為同一概念使用。。可以預(yù)見，這一制度將在未來發(fā)揮非常重要的功用。然而，要實(shí)現(xiàn)競爭評估制度落地，實(shí)非易事，首先面臨的一個(gè)問題就是：競爭評估的標(biāo)準(zhǔn)是什么？尺度在哪里？倘若對這一問題不能形成較為準(zhǔn)確的認(rèn)知，競爭評估很可能會流于形式，制度的目的也將落空。

有鑒于以上，探討競爭評估的標(biāo)準(zhǔn)具有一定意義。囿于篇幅同時(shí)也為聚焦論題，本文以競爭評估的合理性標(biāo)準(zhǔn)為主題展開論述，這一研究能夠?yàn)楦偁幹鞴軝C(jī)構(gòu)在實(shí)踐操作時(shí)提供一個(gè)較為明確的指引，一定程度上提高競爭評估的科學(xué)性，同時(shí)也有助于在理論上進(jìn)一步厘清政府與市場的邊界，改善政府規(guī)制行為的效果。

二、合理性標(biāo)準(zhǔn)之“合理性”

競爭評估的作用對象是法律。學(xué)理上，審查、評估法律的標(biāo)準(zhǔn)可謂多元，包括合法性、合理性、合道德性等*嚴(yán)存生.合法性、合道德性、合理性——對實(shí)在法的三種評價(jià)及其關(guān)系[J].法律科學(xué),1999,(4).；鄭成良.論法律形式合理性的十個(gè)問題[J].法制與社會發(fā)展,2005,(6)；江必新.論形式合理性與實(shí)質(zhì)合理性的關(guān)系[J].法治研究,2013,(4).，不同的標(biāo)準(zhǔn)之間還可能存在一定的交叉，但合理性無疑是一項(xiàng)重要的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐中，這一標(biāo)準(zhǔn)也常被用以評估各類法律(如表1所示)。

表1 我國部分已完成立法評估的法律的評估主體、對象及標(biāo)準(zhǔn)

然而，“合理性”究竟是指什么？黑格爾認(rèn)為，“合理性”是指合乎規(guī)律，“合理性按其形式就是根據(jù)被思考的即普遍的規(guī)律和原則而規(guī)定自己的行動。”*[德]黑格爾.法哲學(xué)原理[M].范揚(yáng),張企泰譯.北京:商務(wù)印書館,1961.254.而且合理性與現(xiàn)實(shí)性高度統(tǒng)一，“凡是合乎理性的東西都是現(xiàn)實(shí)的；凡是現(xiàn)實(shí)的東西都是合乎理性的?！?[德]黑格爾.小邏輯[M].賀麟譯.北京:商務(wù)印書館,1980.43.韋伯在繼承黑格爾思想的基礎(chǔ)上，將合理性分為形式合理性與實(shí)質(zhì)合理性，在他看來，形式合理性是一種純粹形式的、客觀的、不包含任何價(jià)值判斷的，只是從程序上和邏輯上追求的合理性；實(shí)質(zhì)合理性是一種對信仰、理想或某一價(jià)值目標(biāo)進(jìn)行追求的合理性。同時(shí)，韋伯開始關(guān)注法的形式合理性與實(shí)質(zhì)合理性問題，但由于秉持價(jià)值無涉的方法論，總體上他對法的實(shí)質(zhì)合理性持否定態(tài)度，而更多地強(qiáng)調(diào)法的形式合理性。法的形式合理性，簡言之，就是要求法律要符合邏輯，條文簡潔，術(shù)語規(guī)范，具有可操作性、可預(yù)見性，法律體系要協(xié)調(diào)統(tǒng)一。相比之下，法的實(shí)質(zhì)合理性更多的是一個(gè)價(jià)值判斷問題，“實(shí)質(zhì)合理突出的方面不是符合邏輯的一致性，而是符合道德考慮、功效、便利和公共政策。”*[美] 哈羅德·J·伯爾曼.法律與革命[M].賀衛(wèi)方等譯.北京:中國大百科全書出版社,1993.654.在此意義而言，競爭評估的合理性標(biāo)準(zhǔn)所指稱的“合理性”是實(shí)質(zhì)合理性，而非形式合理性。因?yàn)楦偁幵u估是一項(xiàng)由競爭主管機(jī)構(gòu)評估擬訂中(或現(xiàn)行)的法律對市場競爭可能(或已經(jīng))造成的影響，并在不妨礙法律目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的前提下，尋求對競爭影響最小的替代方案的制度*張占江.中國法律競爭評估制度的建構(gòu)[J].法學(xué),2015，(4).。它關(guān)注的是目的與手段是否允當(dāng)，而不僅僅停留于對法律目的本身的質(zhì)疑，是一種目的與手段之間的權(quán)衡，因而是一個(gè)價(jià)值選擇的過程。競爭評估的本質(zhì)就是對法律在促進(jìn)競爭上的實(shí)質(zhì)合理性的恢復(fù)。

可以想見，追尋法的實(shí)質(zhì)合理性難度巨大，一如韋伯所言，“清晰地、預(yù)先地調(diào)節(jié)某些行為領(lǐng)域，都會遇到兩種不利條件，這是人類、也是立法所不能擺脫的困境。其一是我們對事實(shí)的相對無知；其二是我們對目的的相對模糊。”*[英]哈特.法律的概念[M].張文顯，鄭成良等譯.北京:中國大百科全書出版社,1996.128.人類理性是有限的，我們無法預(yù)知在各類生活場景下，所有可能發(fā)生的利益沖突以及這些沖突可能涉及的林林總總的價(jià)值目標(biāo)，而且當(dāng)這些目標(biāo)沖突時(shí)更是難以取舍，但我們不能棄實(shí)質(zhì)合理性于不顧，因?yàn)閮H具有形式合理性的法律“就可能讓我們有理由去做真正無理的事?！?[英]尼爾·麥考密克,奧塔·魏因貝格爾.制度法論[M].周葉謙譯.北京:中國政法大學(xué)出版社,2004.248.這在存在管制俘獲的情況下尤其如此。因此，競爭主管機(jī)構(gòu)要關(guān)切法律的“骨髓”而非“皮囊”，深入細(xì)致地體察法律，力保法律的競爭“品格”，但這一過程是艱難繁復(fù)的，面對這一挑戰(zhàn)，為保證競爭評估順利推進(jìn)，競爭主管機(jī)構(gòu)必須明確評估的標(biāo)準(zhǔn)、程序，而以合理性為標(biāo)準(zhǔn)，從目的與手段兩個(gè)維度進(jìn)行評估或是一條可行路徑。

三、合理性標(biāo)準(zhǔn)的雙重評估維度

(一)目的評估

目的是行為的靈魂，決定著行為的內(nèi)容、性質(zhì)、方向以及后果。“相比任何其他人類活動，法律可能更具有目的性；它不僅從過去，而且從未來獲得方向?！?[英]保羅·維諾格拉多夫.歷史法學(xué)導(dǎo)論[M].徐震宇譯.北京:中國政法大學(xué)出版社,2012.150.耶林也認(rèn)為，“目的是全部法律的創(chuàng)造者，每條法律規(guī)則的產(chǎn)生都源于一種目的，即一種事實(shí)上的動機(jī)。”*[美]E·博登海默.法理學(xué)、法律哲學(xué)與法律方法[M].鄧正來譯.北京:中國政法大學(xué)出版社,2004.114.毫不夸張地說，目的是行為的思想先導(dǎo)，它指引著行為。職是之故，評估限制競爭行為是否合理應(yīng)首先揣度行為的目的。

由于自身專業(yè)知識的局限，更主要的是受部門利益的驅(qū)動，規(guī)制機(jī)關(guān)常常認(rèn)為某一類利益比其他利益更具“一般性”和“公共性”*〔17〕[美]邁克·費(fèi)恩塔克.規(guī)制中的公共利益[M].戴昕譯.北京:中國人民大學(xué)出版社,2014.199.214.，公共利益此時(shí)有退化為“部門私益”之虞，為保證公共利益“公”的屬性，由競爭主管機(jī)構(gòu)對限制競爭行為的目的進(jìn)行評估是十分必要的*國家發(fā)展改革委價(jià)監(jiān)局競爭政策處.競爭政策與行政性壟斷[J].華東政法大學(xué)學(xué)報(bào),2015,(4).。只有限制競爭行為的目的是為了維護(hù)公共利益時(shí)，它才可能具有合理性。因?yàn)椤白非蠛途S護(hù)公共利益是現(xiàn)代反壟斷法的基本價(jià)值訴求，對公共利益的考量總是被允許超越市場，作為一個(gè)合法的反競爭事由存在?！?See CUTs,“Public Interest” Issues In Competition Analysis, CCIER-5-2008.而且“大量規(guī)制活動……都是根據(jù)某種公共利益的主張獲得正當(dāng)化的?！薄?7〕這里的公共利益包含的內(nèi)容較為寬泛，如節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境等，我國《反壟斷法》第15條第1款第四項(xiàng)即規(guī)定，“經(jīng)營者能夠證明所達(dá)成的協(xié)議屬于下列情形之一的，不適用本法第十三條、第十四條的規(guī)定……(四)為實(shí)現(xiàn)節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境、救災(zāi)救助等社會公共利益的?！背酥猓怖嫱ǔ＿€涉及自然壟斷行業(yè)、知識產(chǎn)權(quán)、能源安全、自由競爭秩序、消費(fèi)者福利等諸多方面，而且即使同為公共利益，不同類型的公共利益在價(jià)值位階上也有高低之分。實(shí)踐中，許多國家采取以公共利益來衡量限制競爭行為的目的是否合理的做法，如澳大利亞在《競爭原則協(xié)議》中規(guī)定，國家競爭政策的核心綱領(lǐng)應(yīng)該是對不正當(dāng)限制競爭的不恰當(dāng)法規(guī)進(jìn)行改革，除非是為了公眾利益，不能有限制競爭的規(guī)制存在*吳浩,李向東.國外規(guī)制影響分析制度[M].北京:中國法制出版社,2010.93.。韓國則將規(guī)制行為的目標(biāo)確定為，“確保安全、促進(jìn)國民健康、保護(hù)環(huán)境、維持質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、增強(qiáng)企業(yè)競爭力……”，規(guī)制行為必須符合上述目標(biāo)*KFTC, Competition Assessment Manual, October 2010, p.38.。

(二)手段(方案)評估

“任何不追求正當(dāng)目的的決定顯然是不合理的?！?Julian Rivers, Proportionality and Variable Intensity of Review, 65 Cambridge L.J.174,195(2006).如果作為起點(diǎn)的目的不合理，基于此目的而實(shí)施的行為自然不具有合理性，但即便目的是合理的，手段的選擇也未必一定合理。因?yàn)椋侄闻c目的之間存在一定的緊張關(guān)系。故而，競爭主管機(jī)構(gòu)除了對限制競爭行為的目的進(jìn)行評估之外，還應(yīng)對行為的手段進(jìn)行評估。

毋庸置疑，一定條件下，政府對競爭的限制幾乎不可避免*See Sidney A. Shapiro, Joseph P. Tomain, Regulatory Law and Policy: Cases and Materials, LexisNexis Law, 2003,p.21，但這種限制常常超過必要限度，美國學(xué)者桑斯坦認(rèn)為，規(guī)制過度或規(guī)制目標(biāo)未能充分實(shí)現(xiàn)可能是“未能向社會和經(jīng)濟(jì)規(guī)制中引入成比例性原則”的結(jié)果*Cass R. Sunstein, After the Rights Revolution: Reconceiving the Regulatory State, Harvard University Press,1990, p.181.。這一觀點(diǎn)引人深思，并給我們有益的啟示，反向思考，競爭主管機(jī)構(gòu)可依比例原則對限制競爭行為展開評估。比例原則源起于德國，并被不斷發(fā)展演繹。1958年，德國聯(lián)邦憲法法院在藥劑師執(zhí)照案*Apochecary Act Case,7 BVerfGE 377.判決中詳細(xì)闡發(fā)了該原則，法院認(rèn)為，只有經(jīng)過理智權(quán)衡公共利益，認(rèn)為限制具有合目的性時(shí)，執(zhí)業(yè)自由才可以通過“規(guī)制”予以限制?！绻茏C明對擇業(yè)自由的限制是不可避免的，立法者應(yīng)當(dāng)選擇對基本權(quán)利侵害最小的方式*張千帆.西方憲政體系(下冊·歐洲憲法)[M].北京:中國政法大學(xué)出版社,2001.353.。學(xué)界主流觀點(diǎn)認(rèn)為，比例原則包含三個(gè)子原則：妥當(dāng)性原則、必要性原則與狹義比例原則*[德]哈特穆特·毛雷爾.行政法學(xué)總論[M].高家偉譯.北京:法律出版社,2000.106-107；陳新民.行政法學(xué)總論[M].臺北:三民書局,2000.80-85；姜明安.行政法與行政訴訟法[M].6版.北京:北京大學(xué)出版社、高等教育出版社,2015.73-74；張樹義，張力.行政法與行政訴訟法學(xué)[M].3版.北京:高等教育出版社,2015.30-31；應(yīng)松年.行政法與行政訴訟法學(xué)[M].2版.北京:法律出版社,2009.38-39.。妥當(dāng)性原則，要求行為的手段必須具有妥當(dāng)性，能夠促進(jìn)所追求的目的的實(shí)現(xiàn)。必要性原則，要求行為主體所運(yùn)用的手段是必要的，造成的損害應(yīng)當(dāng)最小，必要性原則的要義是在諸種可供選擇的手段中，挑選出最“溫和的”(mildest mean)。舉例而言，為維護(hù)公眾身體健康，防止香煙過度消費(fèi)，政府可以全面禁止香煙廣告，也可以不禁止香煙廣告但要求生產(chǎn)商在香煙包裝上印制“吸煙有害健康”的字樣*〔27〕[德]烏茨·施利斯基.經(jīng)濟(jì)公法[M].喻文光譯.北京:法律出版社,2006.85-86.104.。很明顯，后者是損害較小的手段。再如，為了保護(hù)消費(fèi)者免受易與巧克力相混淆的食品的迷惑，立法者可以禁止該類食品的流通銷售，但禁止是不必要的，因?yàn)椤敖沽魍m然是為了保護(hù)消費(fèi)者不受到混淆和欺騙而可以采取的重要措施之一，但保護(hù)消費(fèi)者的目的可以通過同樣有效但危害較小的方式實(shí)現(xiàn)，如張貼注明產(chǎn)品成分的商品標(biāo)簽?！薄?7〕當(dāng)然，如果手段是唯一的，則不存在選擇的問題。狹義比例原則，則要求行為的手段所增進(jìn)的公共利益與其所造成的損害成比例。

需要明確的是，三個(gè)子原則之間并非涇渭分明，如妥當(dāng)性為必要性之前提，對手段妥當(dāng)性的考量其實(shí)已經(jīng)寓于必要性之中。雖是如此，但本文認(rèn)為，就思考問題的角度以及邏輯思維的遞進(jìn)順序而言，競爭主管機(jī)構(gòu)依照三個(gè)子原則評估限制競爭行為目的與手段的對稱性并無明顯不當(dāng)。當(dāng)然，個(gè)案適用時(shí)不必過于拘泥，甚至評估的次序也可以相應(yīng)調(diào)整，畢竟綜合運(yùn)用三者以判斷手段之合理性才是最重要的。此外，競爭主管機(jī)構(gòu)需要準(zhǔn)確認(rèn)識不同手段對競爭妨害的輕重程度，這對于正確適用比例原則至關(guān)重要。法律可以對企業(yè)的廣告宣傳和營銷行為進(jìn)行限制，如上文提到的政府要求生產(chǎn)商在香煙包裝上印制“吸煙有害健康”的字樣，或?qū)Ξa(chǎn)品的質(zhì)量、價(jià)格進(jìn)行限制等，此類限制行為并未禁止經(jīng)營者從事特定營業(yè)，只是對其營業(yè)方式提出了一些具體的要求，對競爭的妨害程度相對較輕；可以對“資質(zhì)”進(jìn)行限制，經(jīng)營者必須滿足特定資質(zhì)條件才能營業(yè)，這類限制對競爭的影響較大，只有為了維護(hù)比較重要的公共利益時(shí)才能施加；而對“市場準(zhǔn)入”進(jìn)行限制，如不允許經(jīng)營者進(jìn)入特定行業(yè)領(lǐng)域，從事特定營業(yè)，授予一些企業(yè)特許經(jīng)營權(quán)，該類限制對競爭的影響是十分明顯的，競爭主管機(jī)構(gòu)需給予足夠的警覺和重視。

四、合理性標(biāo)準(zhǔn)的適用

(一)合理性標(biāo)準(zhǔn)的適用環(huán)節(jié)

2015年6月，經(jīng)合組織(OECD)發(fā)布了《競爭評估工具書第3卷：操作手冊》(Competition Assessment Toolkit Volume III: Operational Manual)*See Competition Assessment Toolkit Volume III: Operational Manual, http://222.29.159.114/files/1254000000207BA9/www.oecd.org/daf/competition/COMP_Toolkit_Vol.3_2015.pdf, last visit on April 18, 2016.。此前，OECD分別發(fā)布了《第1卷：原則》和《第2卷：指南》*See Competition Assessment Toolkit Volume I: Principles, http://www.oecd.org/daf/competition/46193173.pdf, accessed April 18, 2016; Competition Assessment Toolkit Volume II: Guidance, http://www.oecd.org/daf/competition/45544507.pdf, last visit on April 18, 2016.。在競爭評估工具書的3卷本當(dāng)中，OECD一以貫之地將競爭評估分為兩個(gè)階段：初步評估和深入評估*當(dāng)然，在初步評估之前，競爭主管機(jī)構(gòu)需先完成相關(guān)市場的界定工作，即界定受到規(guī)制影響的相關(guān)產(chǎn)品(服務(wù))、地域等市場。。許多成員國如美、韓等在實(shí)踐中對法律的評估也大體分這兩步進(jìn)行*王健,汪望宇.美國競爭倡導(dǎo)制度研究——兼論我國如何導(dǎo)入競爭倡導(dǎo)制度[J].經(jīng)濟(jì)法論叢,2014,(2).；KFTC, Competition Assessment Manual, October 2010, p.4.。但在實(shí)踐操作中，不是每一項(xiàng)法律都有“資格”進(jìn)入深入評估環(huán)節(jié)，只有初步評估表明該法律存在限制競爭的可能時(shí)，進(jìn)行深入評估才有必要。合理性標(biāo)準(zhǔn)在初步評估環(huán)節(jié)并無適用空間，換言之，初步評估環(huán)節(jié)不涉及合理性評估，競爭主管機(jī)關(guān)在此環(huán)節(jié)只是“粗看”法律，這更多的是出于節(jié)約成本的考量。一國的法律往往名目龐雜、種類繁多，競爭主管機(jī)構(gòu)開展競爭評估需要投入相當(dāng)?shù)娜肆Α⑽锪?、?cái)力，且競爭評估有程序性要求和固定的評估周期，對每一部法律都進(jìn)行深入評估不僅不必要，競爭主管機(jī)構(gòu)也難負(fù)其重。至于哪些法律需要深入評估，OECD建議通過競爭核對清單(詳見表2)來識別。

表2 競爭核對清單

“限制競爭”是一個(gè)較為抽象的語詞，“當(dāng)抽象—一般概念及其邏輯體系不足以掌握某生活現(xiàn)象或意義脈絡(luò)的多樣形態(tài)時(shí)，大家首先會想到的補(bǔ)助思考形式是‘類型’”*[德] 卡爾·拉倫茨.法學(xué)方法論[M].陳愛娥譯.北京:商務(wù)印書館,2003.337.。OECD正是借助類型化的方法，將“限制競爭”的主要情形分為4大類10小項(xiàng)。競爭主管機(jī)構(gòu)評估法律時(shí)僅需逐項(xiàng)核對，若任何一項(xiàng)的評估結(jié)果為“是”，則需要借助合理性標(biāo)準(zhǔn)開展深入評估。

(二)合理性標(biāo)準(zhǔn)的適用方法

在深入評估環(huán)節(jié)，競爭主管機(jī)構(gòu)借助合理性標(biāo)準(zhǔn)，意欲實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)只有一個(gè)，即評估限制競爭的制度設(shè)計(jì)是否合理，如果合理則應(yīng)予以保留；反之，則要另尋對競爭妨害最小的替代方案，合理性標(biāo)準(zhǔn)的具體適用方法如下。

1.目的是否符合公共利益之判斷

公共利益具有整體性和普遍性兩大特點(diǎn)*孫笑俠.論法律與社會利益——對市場經(jīng)濟(jì)中公平問題的另一種思考[J].中國法學(xué),1995,(4).，這在一定程度上決定了它是一個(gè)“大詞”，彈性很強(qiáng)。公共利益在法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)等不同的學(xué)科體系內(nèi)含義有別，即使是在法學(xué)的同一語境下，公共利益在不同的法律中也呈現(xiàn)出不一樣的色彩，憲法、合同法與消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法中的公共利益自然是不同的。公共利益著實(shí)是“一塊香餑餑”，它是眾多法律競相保護(hù)的法益，而不專屬于某一法律。泛泛地談公共利益，確實(shí)給人以駁雜凌亂之感，而且人言言殊*陳銳雄.民法總則新論[M].臺北:三民書局,1982.913.，對公共利益的言說更應(yīng)在某一法律項(xiàng)下或針對某一具體問題進(jìn)行。

本文論及的競爭評估作為競爭倡導(dǎo)的一種實(shí)現(xiàn)方式，是反壟斷法視閾下的一個(gè)重要命題。因此，競爭主管機(jī)構(gòu)在探尋“公共利益”的內(nèi)涵時(shí)，須以反壟斷法為制度背景和精神皈依。反壟斷法維護(hù)自由競爭的秩序，“妨礙這種經(jīng)濟(jì)秩序的事態(tài)，就是直接違反公共利益……，某種行為具有限制競爭效果的話，該行為就是侵害自由競爭秩序?！?[日]丹宗昭信,厚谷襄兒.現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)法入門[M].謝次昌譯.北京:群眾出版社,1985.92.可見，競爭秩序是反壟斷法保護(hù)的公共利益之一，這里的競爭秩序既包括應(yīng)然的競爭秩序，即“合乎人的理性和自然本性的秩序?！?[德]何夢筆.秩序自由主義[M].董靖等譯.北京:中國社會科學(xué)出版社,2002.3-4.也包括實(shí)然狀態(tài)下的競爭秩序。除競爭秩序外，競爭效率、經(jīng)濟(jì)民主、消費(fèi)者利益等也是“公共利益”的應(yīng)有之義，且較之競爭秩序、競爭效率、經(jīng)濟(jì)民主等，消費(fèi)者利益更為核心，因?yàn)榉磯艛喾ňS護(hù)自由競爭秩序，提高競爭效率只是手段，最終的目的仍然是保護(hù)消費(fèi)者的利益，金澤良雄在解讀日本《禁止壟斷法》第1條時(shí)認(rèn)為，本條“具有這樣一種結(jié)構(gòu)，即《禁止壟斷法》雖以確保消費(fèi)者的利益為最終目的，但是它是通過維護(hù)自由競爭經(jīng)濟(jì)，從中實(shí)現(xiàn)事業(yè)者之間的經(jīng)濟(jì)民主，也就是作為其結(jié)果，可以自然達(dá)到確保消費(fèi)者利益(商品和服務(wù)選擇自由)的地步”*[日]金澤良雄.經(jīng)濟(jì)法概論[M].滿達(dá)人譯.北京:中國法制出版社,2005.180.。有鑒于此，競爭主管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)持守反壟斷法維護(hù)消費(fèi)者利益的要旨，對限制競爭行為的目的進(jìn)行個(gè)案式地審查，必要時(shí)應(yīng)組織聽證，認(rèn)真聽取利益相關(guān)方(如消費(fèi)者、企業(yè))的意見、建議，并向法學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家等專業(yè)人士咨詢，以便確定行為目的是否符合公共利益，是否具有合理性。

最后，有一個(gè)問題需要言明，雖然競爭主管機(jī)構(gòu)可以評估限制競爭行為的目的是否符合公共利益，并向(擬)立法部門提出廢除、改進(jìn)的建議，但它對公共利益的解說僅具有“代言”的性質(zhì)，嚴(yán)格意義上，惟有公眾自己最清楚什么是自身的共同利益，只有公眾才是公共利益的決定主體，競爭主管機(jī)構(gòu)對法律作出保留、修改、廢除的建議及理由都應(yīng)保存，并且在評估期結(jié)束后讓公眾查閱，接受公眾監(jiān)督。鑒于這是競爭評估程序的設(shè)置問題，本文不作詳述。競爭主管機(jī)構(gòu)所要做的就是“忠實(shí)”、“勤勉”地為公眾之利益而行事，用好“公共利益”這一張濾網(wǎng)，篩選出那些不合理的限制競爭行為。

2.最優(yōu)手段(方案)之選擇

在目的符合公共利益的前提下，競爭主管機(jī)構(gòu)要對包括現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)在內(nèi)的所有可供選擇的方案進(jìn)行優(yōu)先性排序，評估各個(gè)方案的成本和收益以確定是否存在產(chǎn)生凈收益的方案，并在此基礎(chǔ)上選擇凈收益最大的方案?？梢?，具有限制競爭效果的法律并不必然意味著它不該制定，重要的是，要權(quán)衡限制競爭行為造成的成本和法律可能獲得的收益，并保證收益大于成本。這時(shí)，競爭主管機(jī)構(gòu)要用到成本—收益分析(Cost-Benefit Analysis)方法，該方法與比例原則有“共同的法律思維”*高秦偉.美國規(guī)制影響分析與行政法的發(fā)展[J].環(huán)球法律評論,2012,(6).，且是對比例原則的量化、客觀化。

成本—收益分析是一種“用于改善公共政策，監(jiān)管、提高立法水平的技術(shù)，是對某一政策、法律所引起的累積個(gè)人福利變化的貨幣化衡量?！?Raymond J. Kopp, Alan J. Krupnick, and Michael Toman, Cost-benefit analysis and regulatory reform: An assessment of the science and the art, Discussion Paper 97-119.Washington,DC: resources for the Future.(1997).它的理論源頭可直溯至邊沁的效用理論*See Keith N. Hylton, Calabresi and the Intellectual History of Law and Economics, 64 Md.L.Rev.85, 86-91 (2005).; Symposium, Efficiency as a Legal Concern, 8 Hofstra L.Rev.485 (1980).，新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的發(fā)展為成本—收益的分析方法提供了更為堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)*See John D. Graham, Saving Lives through Administrative Law and Economics, 157 U. Pa. L. Rev.395, 405-407(2008).，而就競爭評估而言，成本—收益分析是這樣一種分析方法：競爭主管機(jī)構(gòu)主要從三類重要的主體(政府、企業(yè)、消費(fèi)者)出發(fā)，圍繞法律可能對競爭產(chǎn)生的影響，對擬訂中(或現(xiàn)行)的法律的總收益(包括經(jīng)濟(jì)性及非經(jīng)濟(jì)性收益，如市場信息更易獲?。簧a(chǎn)和配送的效率提高；企業(yè)產(chǎn)能增加；產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格降低，但質(zhì)量和安全性提高；消費(fèi)者獲得更多關(guān)于產(chǎn)品或服務(wù)的信息；公眾健康改善；就業(yè)崗位增多等)和總成本(包括阻礙創(chuàng)新，抑制企業(yè)開發(fā)新產(chǎn)品和服務(wù)的能力；效率損失；產(chǎn)品或服務(wù)漲價(jià)、產(chǎn)品或服務(wù)減少導(dǎo)致的消費(fèi)者福利損失；企業(yè)的生產(chǎn)成本提高；政府的監(jiān)管成本提高；企業(yè)的合規(guī)成本提高等)進(jìn)行貨幣化，以考察法律可能獲得的凈收益，凈收益越大，意味著制定法律的理由越充足，越合理。同時(shí)，還需考慮總成本、總收益中一些不可量化的因素，如消費(fèi)者的生命健康等。成本—收益分析方法在美國已被廣泛使用，“主要的法規(guī)和監(jiān)管動議”*Exec. Order No.12, 291, § 3, 3 C.F.R.127, 128-29 (1981), revoked by Exec. Order No.12, 866, § 11, 3 C.F.R.638, 649 (1993), reprinted in 5 U.S.C. §§ 603-04 (2000).只有通過了成本—收益分析，才可以進(jìn)一步頒布并實(shí)行*See Elena Kagan, Presidential Administration,114 Harv.L.Rev.2245,2278 (2001).。即便是在我國，成本—收益分析也不是一個(gè)新鮮的語詞。2004年，國務(wù)院在《關(guān)于印發(fā)全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要的通知》第17條中就已提出，要“積極探索對政府立法項(xiàng)目尤其是經(jīng)濟(jì)立法項(xiàng)目的成本效益分析制度。政府立法不僅要考慮立法過程成本，還要研究其實(shí)施后的執(zhí)法成本和社會成本?！?國務(wù)院《關(guān)于印發(fā)全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要的通知》(國發(fā)〔2004〕10號)。但該方法在我國的適用尚難稱成熟與完善。

實(shí)踐中，競爭主管機(jī)構(gòu)在運(yùn)用成本—收益分析方法時(shí)，可能面臨一些困境，諸如缺少客觀、準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)作為支撐；難以評估無形影響(如時(shí)間、健康、舒適度、環(huán)境質(zhì)量等)的貨幣價(jià)值；在確定風(fēng)險(xiǎn)水平時(shí)難以確定合適的假設(shè)條件；在評估未來影響時(shí)難以選擇合適的折現(xiàn)率*由于“通貨膨脹”、“時(shí)間偏好”(通常情況下，現(xiàn)在獲得收益的價(jià)值高于未來獲得的收益)等影響因素的存在，對成本、收益的貨幣價(jià)值進(jìn)行折現(xiàn)是十分必要的，但折現(xiàn)率與一國的經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展水平密切相關(guān)，與周期長短也聯(lián)系緊密，確定起來十分復(fù)雜。折現(xiàn)率的選擇一直是經(jīng)濟(jì)學(xué)界爭論的問題。參見吳浩，李向東.國外規(guī)制影響分析制度[M].北京:中國法制出版社,2010.206.等。上述困境的存在使得成本—收益分析方法遭受了一些詬病，并催生了其他一些分析方法，如絕對性分析方法、成本—效果分析(Cost-Effectiveness Analysis)方法等。絕對性分析方法僅考慮法律是否能夠達(dá)到預(yù)期目的，與成本—收益分析方法相比，它并不考慮法律產(chǎn)生的成本*Amy Sinden, Cass Sunstein’s Cost-Benefit Lite: Economics for Liberals, 29 Colum.J.Envtl.L.191,227(2004).，因而，容易導(dǎo)致忽視成本，“不擇手段”去實(shí)現(xiàn)立法目的的情形。成本—效果分析和成本—收益分析的主要不同在于，它不需要評估收益。成本—效果分析方法只關(guān)注單位收益損耗的成本，而不考慮收益的貨幣價(jià)值，需要的數(shù)據(jù)相對較少。這一方法在排除不良的替代方案方面作用明顯，例如，假定方案A可用1200萬元拯救6個(gè)人的生命，方案B可用1500萬元拯救5個(gè)人的生命，并且只能實(shí)施其中一個(gè)方案。在方案A中，每拯救一個(gè)生命的成本是200萬元，而在方案B中，每拯救一個(gè)生命的成本是300萬元，并且方案A拯救的生命總個(gè)數(shù)比方案B大。因此方案A更優(yōu)，但這種分析方法的弊端也是十分明顯的，它沒有給予法律的預(yù)期目的應(yīng)有的關(guān)照，這使得它“在決定最佳政策時(shí)不起決定性作用”*吳浩,李向東.國外規(guī)制影響分析制度[M].北京:中國法制出版社,2010.193.。除此之外，還有可行性分析、整體利益衡量等方法*趙雷.行政立法評估之成本收益分析——美國經(jīng)驗(yàn)與中國實(shí)踐[J].環(huán)球法律評論,2013,(6).，但這些方法本身也在遭受“拋棄立場、陷入泥潭”的質(zhì)疑*See Matthew D. Adler, Eric A. Ponser, Rethinking Cost-Benefit Analysis, 109 Yale Law Journal 165 (1999).; Richard O. Zerbe, Ethical Benefit Cost Analysis as Art and Science: Ten Rules for Benefit-Cost Analysis 12 U. Pa. J.L. & Soc. Change.73 (2008—2009).?？傮w而言，成本—收益分析方法目前仍然是最為主流、適用范圍最廣的方法。

成本—收益分析方法在理論上的感召力源于它可以通過對凈收益最大化的追求來模擬某項(xiàng)法律的功能實(shí)現(xiàn)，考察該法律的預(yù)期效果。盡管有學(xué)者認(rèn)為，數(shù)學(xué)模型、數(shù)學(xué)工具的運(yùn)用可以使得對成本、收益的估算趨于準(zhǔn)確*John D. Graham, Saving Lives through Administrative Law and Economics, 157 U. Pa. L. Rev.491(2008).，但精確的分析其實(shí)并不是成本—收益分析方法最重要的價(jià)值，這一方法最重要的價(jià)值在于“強(qiáng)迫法規(guī)制定者考慮替代性措施，并證明自己決定的正確性——這就改變了規(guī)制機(jī)構(gòu)的文化?！?吳浩,李向東.國外規(guī)制影響分析制度[M].北京:中國法制出版社,2010.106.從操作方法上講，進(jìn)行成本—收益分析，并非一定要對成本、收益進(jìn)行量化，也可以通過文字來表述*Guidelines to Standardize Measures of Costs and Benefits and the Format of Accounting Statements, https://www.whitehouse.gov/sites/default/files/omb/assets/omb/memoranda/m00-08.pdf, last visit on April 18, 2016.。目前，很多國家采用這種方法，將成本—收益分析作為對立法的效果進(jìn)行評估的一個(gè)必備環(huán)節(jié)，但從具體操作方法上而言，并不是那么單一和固定。

(三)小結(jié)

合理性標(biāo)準(zhǔn)的適用是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性過程，貫穿于深入評估環(huán)節(jié)的始終，每一步思維的跨越都是一次艱難的選擇，考驗(yàn)著競爭主管機(jī)構(gòu)的智慧。在依據(jù)合理性標(biāo)準(zhǔn)評估限制競爭行為時(shí)，競爭主管機(jī)構(gòu)應(yīng)采用正確的評估方法，審慎為之，將對目的的評估置于手段評估之前，由目的而至手段，借助公共利益的標(biāo)準(zhǔn)和成本—收益分析方法進(jìn)行雙重評估(詳見圖1)，且需格外關(guān)注行為的后果，以決定法律的立、留或者廢。

圖1 競爭評估流程圖

五、結(jié)論

競爭評估作為競爭倡導(dǎo)重要的實(shí)現(xiàn)途徑之一，對于落實(shí)競爭政策意義重大?，F(xiàn)階段，我國的競爭評估制度雖有“名”卻無“實(shí)”，不僅評估內(nèi)容的選擇、評估對象的確定沒有相應(yīng)的規(guī)則，連評估的標(biāo)準(zhǔn)、程序、主體也在缺位當(dāng)中。有學(xué)者提出，必須增加競爭評估的可操作性*張占江.競爭倡導(dǎo)研究[J].法學(xué)研究,2010,(5).，更有學(xué)者直言，沒有評估主體、程序和標(biāo)準(zhǔn)的競爭評估只能是“運(yùn)動式、一次性的”*徐士英.競爭政策視野下行政性壟斷行為規(guī)制路徑新探[J].華東政法大學(xué)學(xué)報(bào),2015,(4).，這一提法值得我們警醒。為此，本文拋磚引玉，對競爭評估的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了一些初步思考，主張將合理性標(biāo)準(zhǔn)作為競爭評估的一項(xiàng)重要標(biāo)準(zhǔn)，競爭主管機(jī)構(gòu)在評估擬訂中(或現(xiàn)行)的法律時(shí)，應(yīng)從目的、手段兩個(gè)維度出發(fā)，評估限制競爭行為是否合理。盡管因?yàn)閮r(jià)值判斷的存在，評估結(jié)果的不確定性永遠(yuǎn)不會革除，但若合理性標(biāo)準(zhǔn)的適用能夠在一定程度上減少不確定性的發(fā)生，使競爭評估盡可能科學(xué)、客觀，合理性標(biāo)準(zhǔn)的功能就已實(shí)現(xiàn)。

Study on Rationality Standard of Competition Assessment

WANG Lei

(Law School of Peking University, Beijing 100871, China)

Competition assessment aims to evaluate the existing laws or laws in the process of making, try to identify clauses which may restrict competition in these laws, and eliminate them. What is more, seeking the alternative minimize the impact to competition. Competition assessment can prevent the free competition order in advance and afterwards, so it is of great significance to a country’s economic development. In order to ensure the scientificity and objectivity of assessment, Competition authority can follow rationality standard, specifically, assess the behavior from two dimensions, goal and means, in addition, use the public interests standard and cost-benefit analysis method to determine whether the behavior has the rationality eventually.

goal; means; rationality; public interest; cost-benefit analysis

2016-05-06

王磊，男，北京大學(xué)法學(xué)院博士研究生，主要研究方向：經(jīng)濟(jì)法基礎(chǔ)理論、競爭法學(xué)。

D922.29

A

1672-769X(2016)06-0074-08