胡道才

司法制度研究

司法改革視野下人民法庭功能定位之重構(gòu)

胡道才*

隨著時(shí)代的發(fā)展,人民法庭設(shè)立之初的“兩便”功能定位已日趨式微,人民法庭的作用也正在受到質(zhì)疑。但人民法庭作為基層法院的重要組成部分,在化解糾紛、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面仍具有不可替代的作用,作為司法改革的“試驗(yàn)田”,人民法庭應(yīng)當(dāng)先行先試,其功能定位和司法技術(shù)等也應(yīng)當(dāng)隨著司法改革的潮流有所轉(zhuǎn)變。文章以東部地區(qū)人民法庭現(xiàn)狀的實(shí)證分析作為基礎(chǔ),逐一剖析人民法庭當(dāng)前功能定位存在的問(wèn)題,并嘗試提出東部地區(qū)人民法庭改造的基本路徑,即以提高司法效率為基礎(chǔ),核心定位于解決糾紛,對(duì)案件進(jìn)行類(lèi)型分流和繁簡(jiǎn)分流,并輔之以人的分流,以年長(zhǎng)法官和年輕法官搭配的方式,緩解現(xiàn)在人案矛盾激化的現(xiàn)實(shí)狀況,并將人民法庭作為培養(yǎng)鍛煉員額法官的實(shí)踐課堂,為法官梯隊(duì)持續(xù)、穩(wěn)定的發(fā)展貢獻(xiàn)力量。

人民法庭;案件繁簡(jiǎn)分流;案件類(lèi)型分流;年長(zhǎng)法官;年輕法官

人民法庭作為基層人民法院的派出機(jī)構(gòu),是我國(guó)司法系統(tǒng)的重要組成部分,人民法庭在設(shè)立之初,主要目的是“便于當(dāng)事人訴訟、便于人民法院審判”,是司法群眾路線主要載體和集中體現(xiàn)。長(zhǎng)期以來(lái),直接面對(duì)最基層的社會(huì)矛盾,在化解糾紛、方便訴訟、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面發(fā)揮了不可替代的作用。但隨著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,司法理念的更新、城市化的大規(guī)模推進(jìn)以及交通改善、信息化技術(shù)進(jìn)步,人民法庭設(shè)置之初的制度、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件等均已發(fā)生了顯著變化,在相當(dāng)?shù)貐^(qū),設(shè)立人民法庭“兩便原則”的前提,即妨礙人民群眾參與訴訟和法院審判的障礙已經(jīng)消除,因此,人民法庭的功能定位、司法技術(shù)等也應(yīng)隨之轉(zhuǎn)變。

最高人民法院周強(qiáng)院長(zhǎng)強(qiáng)調(diào),要把人民法庭作為司法改革的“試驗(yàn)田”,推進(jìn)司法改革要從人民法庭改起。①周強(qiáng):《人民法庭審判機(jī)制改革有條件地區(qū)可先行先試》,http://legal.people.com. cn/n/2014/0708/c42510-25255650.html,下載日期:2015年9月10日。筆者認(rèn)為,就東部發(fā)達(dá)地區(qū)的人民法庭而言,隨著30多年的改革開(kāi)放,經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、基礎(chǔ)設(shè)施等的飛速發(fā)展,法庭轄區(qū)內(nèi)的人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)規(guī)模、社會(huì)交往方式等均發(fā)生了根本性改變,如果仍然固守陳舊的“兩便”原則以及由此而生發(fā)的一系列司法理念、功能定位及工作方法,人民法庭的合理性將甚值疑慮。因此,必須結(jié)合訴訟制度改革、法院人員分類(lèi)管理、當(dāng)下法院受理案件的類(lèi)型和數(shù)量,對(duì)東部地區(qū)人民法庭的功能進(jìn)行重新定位,在案件繁簡(jiǎn)分流的基礎(chǔ)上,將人民法庭改造成小額、速裁法庭,以有效緩解法院的訴訟壓力。同時(shí),將具有一定審判經(jīng)驗(yàn)的初任法官作為人民法庭的主要辦案主體,以遵循司法規(guī)律,逐步培養(yǎng)并向上級(jí)法院遴選、輸送優(yōu)秀法官。本文擬從歷史與比較法的角度,以實(shí)證數(shù)據(jù)為基礎(chǔ),論證此一方案的可行性。

一、人民法庭的歷史回顧

1954年《人民法院組織法》的頒布,標(biāo)志著人民法庭制度的正式建立。在1954年之前,人民法庭更的地是作為一個(gè)臨時(shí)性的行政機(jī)構(gòu)而存在的,其任務(wù)主要是革命性、階段性的任務(wù),重在行使政治性職能,同時(shí)面向城市和鄉(xiāng)村社會(huì)。而在《人民法院組織法》頒布以后,人民法庭開(kāi)始走上了規(guī)范化的道路,它正式從行政機(jī)關(guān)分離出來(lái),成為基層人民法院的派出機(jī)構(gòu),同時(shí)也是一個(gè)獨(dú)立行使審判權(quán)的常設(shè)機(jī)構(gòu)。主要面對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)(包括農(nóng)村和城市郊區(qū)),是國(guó)家司法權(quán)下延輻射鄉(xiāng)村社會(huì)的唯一司法機(jī)構(gòu)。自1954年法院組織法對(duì)人民法庭的設(shè)置作出規(guī)定以后,其后歷次法院組織法的修訂均未再對(duì)人民法庭進(jìn)行修改。

20世紀(jì)八九十年代,在發(fā)展社會(huì)主義民主、加強(qiáng)社會(huì)主義法制的大背景下,全國(guó)范圍內(nèi)掀起了一股創(chuàng)建人民法庭的熱潮,甚至提出了“鄉(xiāng)鄉(xiāng)建法庭”的口號(hào)。在此期間,我國(guó)人民法庭數(shù)量呈逐年增加的態(tài)勢(shì)。截止到1992年,全國(guó)人民法庭數(shù)量多達(dá)18000個(gè)。②高其才、黃宇寧、趙彩鳳:《基層司法——社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的三十二個(gè)先進(jìn)人民法庭實(shí)證研究》,法律出版社2009年版,第475頁(yè)。1993年至1997年5年內(nèi),全國(guó)人民法庭共受理一審案件10074984件,占全國(guó)法院受理一審案件總數(shù)的50.27%。其中一審民事案件占全國(guó)法院受理一審民事案件總數(shù)的56.97%;經(jīng)濟(jì)糾紛案件占全國(guó)法院受理一審經(jīng)濟(jì)糾紛總數(shù)的36.36%;刑事自訴案件占全國(guó)法院受理一審刑事自訴案件總數(shù)的33.43%。③任鳴:《我國(guó)人民法庭工作面臨新的挑戰(zhàn)》,載《法律適用》1999年第1期。

自20世紀(jì)90年代以后,由于我國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)生了巨大變化,農(nóng)村地區(qū)的現(xiàn)代化、城市化進(jìn)程不斷推進(jìn),交通、辦公等條件的不斷改善,原來(lái)過(guò)于分散的人民法庭不僅沒(méi)有必要,而且大大分散了審判力量。1998年11月,最高人民法院召開(kāi)了首屆全國(guó)人民法庭工作會(huì)議,并于2009年6月發(fā)布了《關(guān)于人民法庭若干問(wèn)題的規(guī)定》,首次提出人民法庭“規(guī)?；?、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化”,提高了人民法庭設(shè)立的標(biāo)準(zhǔn)和要求,逐步實(shí)現(xiàn)了正規(guī)化,并開(kāi)始了人民法庭的適度撤并,人民法庭的設(shè)置逐步由“一鄉(xiāng)(鎮(zhèn))一庭”的設(shè)置方法過(guò)渡到“中心人民法庭”。2009年我國(guó)人民法庭數(shù)量銳減至9835個(gè),①最高人民法院:《人民法院工作年度報(bào)告(2009年)》,人民法院出版社2010年版,第62頁(yè)。比最高時(shí)期減少了45.1%。撤并后,人民法庭在大規(guī)模減少數(shù)量的同時(shí),也加強(qiáng)了人民法庭的人員配置和物質(zhì)裝備,使得審判資源配置更加合理。自2009年以來(lái),我國(guó)人民法庭的數(shù)量大體上處于穩(wěn)定狀態(tài)。截至2013年年底,全國(guó)共有10162個(gè)人民法庭,2006年至2013年間共審結(jié)各類(lèi)案件1929.5萬(wàn)件,占同期全國(guó)法院辦案數(shù)的23.76%。②《周強(qiáng)談深化司法改革:人民法庭要當(dāng)改革“試驗(yàn)田”》,載《人民日?qǐng)?bào)》2014年07月09日第11版。經(jīng)過(guò)這些年來(lái)的司法規(guī)范化改造,人民法庭也已日益規(guī)?；?、專(zhuān)業(yè)化和科學(xué)化,硬件設(shè)施及法官待遇均得到相當(dāng)程度的改善。

二、東部地區(qū)人民法庭的現(xiàn)狀和問(wèn)題

人民法庭是中國(guó)司法的一大創(chuàng)造,中國(guó)幅員遼闊,農(nóng)村地區(qū)尤其是廣大中西部地區(qū)人口密度較小、經(jīng)濟(jì)水平相對(duì)較低、交通等物質(zhì)條件長(zhǎng)期以來(lái)也較為困難,因此,扎跟于農(nóng)村的人民法庭在滿(mǎn)足鄉(xiāng)村基層人民群眾的司法需求上可以說(shuō)居功至偉,一定時(shí)期內(nèi),人民法庭在解決農(nóng)村告狀難、方便農(nóng)民訴訟、及時(shí)調(diào)處糾紛、參與綜合治理等方面發(fā)揮了重要作用。但是,我們也必須看到由于中國(guó)客觀存在的中西部差別和城鄉(xiāng)差別,人民法庭“兩便原則”的功能價(jià)值在不同的地區(qū)所能發(fā)揮的作用有著巨大的差異。就當(dāng)前東部地區(qū)人民法庭而言,由于近些年城市化進(jìn)程的加快,人民法庭原有的轄區(qū)基本已經(jīng)發(fā)展成交通便利的新城鎮(zhèn)、新農(nóng)村,從人口構(gòu)成、案件類(lèi)型、公民法律素養(yǎng)、交通通信等物質(zhì)條件各個(gè)方面來(lái)看,這些地區(qū)人民法庭原來(lái)“不便于當(dāng)事人訴訟”“不便于法院審判”的問(wèn)題已經(jīng)不復(fù)存在。

(一)東部地區(qū)法庭的現(xiàn)狀

東部地區(qū)人民法庭大多類(lèi)似“小法院”或基層人民法院的“分部”,其與院本部沒(méi)有案件類(lèi)型和程序上的明顯區(qū)分,人民法庭往往擁有自己的宿舍、食堂,審理自己所轄2～3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者街道的案件,自審自執(zhí),較院本部有一定的獨(dú)立性。其次,人民法庭各種程序混合,法官人均辦案數(shù)量較多,適用程序混雜,速裁、簡(jiǎn)易、普通程序混合。2014年南京全市人民法庭簡(jiǎn)易程序適用率為71.31%,調(diào)撤率為59.95%,與院本部無(wú)區(qū)別。再次,人民法庭的法官承擔(dān)了大量審判事務(wù)性工作,如送達(dá)難、執(zhí)行等,據(jù)統(tǒng)計(jì),送達(dá)的工作量約占法庭審判工作量的40%,送達(dá)問(wèn)題也成為法庭工作的一大難題,如何找到人,如何依法官職權(quán)送達(dá)、是否有效送達(dá),以什么樣簡(jiǎn)便的方式送達(dá)都成為法庭送達(dá)工作的疑難問(wèn)題。最后,案件類(lèi)型繁雜,繁簡(jiǎn)案件沒(méi)有有效分流,人民法庭受理的案件類(lèi)型與基層法院相關(guān)業(yè)務(wù)庭無(wú)異。以南京市某基層法院為例,其院本部專(zhuān)設(shè)6個(gè)民事業(yè)務(wù)庭,分別處理傳統(tǒng)民事糾紛、商事糾紛、醫(yī)療與交通事故糾紛、不動(dòng)產(chǎn)糾紛、金融類(lèi)糾紛、少年家事糾紛。同樣是該基層法院所轄的某人民法庭,除醫(yī)療與交通事故類(lèi)糾紛由院本部業(yè)務(wù)庭專(zhuān)門(mén)審理外,其他案件糾紛只要在該法庭轄區(qū)內(nèi)發(fā)生,均由法庭管轄,導(dǎo)致法庭案件類(lèi)型復(fù)雜,達(dá)到“一對(duì)五”的狀況(該法庭具體收案類(lèi)型詳見(jiàn)圖1)。其他如標(biāo)的大、案情復(fù)雜、程序要求高以及影響大的涉眾性、群眾關(guān)注度高的案件類(lèi)型,人民法庭同樣審理,與院本部審判業(yè)務(wù)庭并無(wú)差異。如2014年南京某人民法庭受理案件的最大標(biāo)的額高達(dá)4000多萬(wàn)元,基本已經(jīng)到達(dá)基層法院受理案件的上限。人民法庭的法官既不能高效處理簡(jiǎn)單案件,也不能集中精力專(zhuān)門(mén)審理復(fù)雜案件,流于“流水線作業(yè)”。正是由于人民法庭的案件類(lèi)型過(guò)于復(fù)雜,從“高大上”的證券、票據(jù)保險(xiǎn)糾紛到“雞毛蒜皮”的家事糾紛、相鄰關(guān)系糾紛,由于轄區(qū)的原因由法庭統(tǒng)一管轄,一些法官由于能力、精力問(wèn)題,一些本可快速高效處理的簡(jiǎn)單案件與復(fù)雜案件混雜在一起,久拖不決,引發(fā)當(dāng)事人的不滿(mǎn)和法院公信力的減弱。

圖1 東部某城區(qū)法庭2014年收案類(lèi)型圖

(二)“便于當(dāng)事人訴訟”定位弱化

1.交通便利度大大提高。隨著城市化的發(fā)展,地區(qū)間的交通日趨便利化,使得以前一直影響當(dāng)事人參加訴訟的交通不便因素得到大大的改善,而人民法庭的轄區(qū)一般在2～3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),轄區(qū)內(nèi)派出法庭與院本部的距離也全部不超過(guò)30公里。江蘇省人口稠密、地域較小,全省已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了“村村通公路、村村通公交”的目標(biāo)。江蘇省各區(qū)縣的人民法庭距離法院本部基本不超過(guò)20公里。如圖2所示,南京市所轄人民法庭的(如鎖金村法庭、孝陵衛(wèi)法庭、紅花法庭、南湖法庭、邁皋橋法庭、棲霞法庭等)與院本部的距離都不超過(guò)10公里。而且,公交路線的設(shè)計(jì)以縣城為中心呈放射狀,人民群眾到基層法院參加訴訟往往比到相鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人民法庭更加快捷、更加便利,花費(fèi)的時(shí)間、費(fèi)用也相差無(wú)幾。在公共交通網(wǎng)絡(luò)如此發(fā)達(dá)的當(dāng)下,訴訟不便的問(wèn)題已不再需要依靠人民法庭專(zhuān)門(mén)解決,當(dāng)事人對(duì)于人民法庭地理位置的就近性依賴(lài)已經(jīng)不存在。

圖2 南京地區(qū)派出人民法庭與院本部交通距離圖

另外,人民法庭的設(shè)置主要集中在中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者城郊,對(duì)于所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道來(lái)說(shuō)確有便捷高效之功能,但對(duì)相鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)說(shuō),便利性則大大弱化。而且城區(qū)法庭的“經(jīng)常居住地”經(jīng)常被有心人利用,成為逃避管轄的一種手段。

2.訴訟需求的重點(diǎn)發(fā)生變化。過(guò)往民眾到法院提起訴訟往往追求絕對(duì)公正,案由集中于離婚、宅基地糾紛,現(xiàn)在則側(cè)重于財(cái)產(chǎn)權(quán)等,公民的司法需求也隨著時(shí)代的發(fā)展而變化,便捷高效是現(xiàn)在當(dāng)事人追求的重點(diǎn)。同時(shí),人口的相對(duì)集中和規(guī)模的增長(zhǎng)也帶來(lái)了各類(lèi)資源的相對(duì)集中,法律服務(wù)供給日趨充分,民眾獲取法律服務(wù)也更加便利。隨著法院信息化建設(shè)的推進(jìn),民眾可以通過(guò)多種途徑獲取訴訟服務(wù),使得空間距離感進(jìn)一步弱化。如以南京市法院為例,在整合實(shí)體訴訟服務(wù)中心功能的同時(shí),加強(qiáng)網(wǎng)上訴訟服務(wù)中心建設(shè),開(kāi)通訴訟服務(wù)互動(dòng)平臺(tái)(提供網(wǎng)上立案、案件查詢(xún)、文書(shū)送達(dá)、材料轉(zhuǎn)接等服務(wù))、法官工作平臺(tái)(提供網(wǎng)上送達(dá)、法官約見(jiàn)、判后答疑、視頻接訪等)及非訴訟類(lèi)服務(wù)平臺(tái)(提供訴訟指南、連線社區(qū)、法律咨詢(xún)等服務(wù)),實(shí)現(xiàn)各類(lèi)訴訟服務(wù)“線上線下”的無(wú)縫鏈接。推出“南京法院網(wǎng)上訴訟服務(wù)中心”APP等信息系統(tǒng),開(kāi)通了手機(jī)APP的訴訟服務(wù)應(yīng)用。開(kāi)通12368訴訟服務(wù)熱線,安排20名座席員接聽(tīng)訴訟服務(wù)熱線,大力推行手機(jī)立案、自助立案等便民利民新舉措。還在互聯(lián)網(wǎng)上開(kāi)通“法官工作郵箱”,拓展了法官與當(dāng)事人和社會(huì)公眾直接溝通交流的渠道。

(三)“便于人民法院行使審判權(quán)”功能弱化

1.案件數(shù)量激增。城市化進(jìn)程的一個(gè)重要特征就是人口的高度集中,隨之而來(lái)的就是案件數(shù)量的高速增長(zhǎng)和法官人均辦案數(shù)量的增加。隨著立案登記制和法官員額制的實(shí)行,在案件數(shù)量增長(zhǎng)和法官人數(shù)減少的雙重作用下,法官的壓力進(jìn)一步增加。由于人民法庭管轄的都是所在地區(qū)的新區(qū),新建商品房和拆遷安置房較為集中,可供出租的房源相對(duì)于主城區(qū)更多,而租金則更便宜,因此,相對(duì)生活成本比主城區(qū)要低一些,再加上新區(qū)內(nèi)的生產(chǎn)企業(yè)較多,工作機(jī)會(huì)因此也更多一些,因此,人民法庭轄區(qū)聚集了大量的外來(lái)人口,人民法庭事實(shí)上承擔(dān)了所屬基層法院的大部分審判任務(wù)。但從人民法庭法官與院本部民商事法官的人均結(jié)案數(shù)對(duì)比來(lái)看(詳見(jiàn)圖3),法庭法官的結(jié)案數(shù)要明顯高于院本部民商事審判業(yè)務(wù)庭的法官,這也表明法庭法官工作負(fù)荷過(guò)重。

圖3 2014年人民法庭法官與院本部法官人均結(jié)案數(shù)對(duì)比圖

2.案件程序類(lèi)型混雜。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展和民眾維權(quán)意識(shí)的增強(qiáng),人民法庭轄區(qū)內(nèi)的民事糾紛復(fù)雜程度也在逐步增加,如前所述,人民法庭審理的案件中,相當(dāng)部分已不再是事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭(zhēng)議不大的簡(jiǎn)單民事糾紛。簡(jiǎn)易程序適用率可以在一定程度上反映案件的復(fù)雜程度。2014年,南京全市人民法庭共受理各類(lèi)民商事案件23863件,審結(jié)22569件,審結(jié)率為98.3%,簡(jiǎn)易程序適用率為71.31%,小額程序適用率僅為1.3%。從圖4可以看出,人民法庭的簡(jiǎn)易程序適用率和小額程序適用率雖略高于院本部,但人民法庭在簡(jiǎn)便、快速上并未體現(xiàn)出明顯的優(yōu)勢(shì)。

圖4 人民法庭與院本部程序適用對(duì)比圖

綜上所述,筆者認(rèn)為,東部地區(qū)人民法庭基于“兩便”原則的功能定位,已基本失去存在的意義,那么,是不是東部地區(qū)人民法庭就可以撤銷(xiāo)了呢?筆者認(rèn)為,東部地區(qū)的人民法庭仍有其存在的必要,但應(yīng)對(duì)其基本定位和功能進(jìn)行再造。在司法改革的背景下,在新民訴法及刑訴法的框架內(nèi),人民法庭與基層人民法院應(yīng)當(dāng)進(jìn)行再次分工,通過(guò)案件篩選機(jī)制,將訴爭(zhēng)標(biāo)的較小,事實(shí)相對(duì)清楚、法律關(guān)系較為明確的案件交由人民法庭審判。通過(guò)這種分工模式,不僅可以有效解決糾紛,同時(shí)也可以大幅提高司法效率。

三、東部地區(qū)人民法庭功能改造的基本路徑

分工提高效率,這是經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本常識(shí)。亞當(dāng)·斯密認(rèn)為勞動(dòng)生產(chǎn)率與分工有關(guān),分工是有助于生產(chǎn)力提高的最重要條件。①關(guān)于亞當(dāng)·斯密的分工理論,可參見(jiàn)亞當(dāng)·斯密:《國(guó)民財(cái)富的性質(zhì)和原因的研究》,商務(wù)印書(shū)館1974年版,第1～20頁(yè)。社會(huì)分工的發(fā)展以及以分工為基礎(chǔ)的合作,是社會(huì)生產(chǎn)力和生產(chǎn)效率不斷提高的重要驅(qū)動(dòng)力。各級(jí)法院在審判職能上的合理分工和協(xié)作同樣也是有效提高司法效率的基本前提。但是,從分工協(xié)作這一角度來(lái)看,中國(guó)各級(jí)法院之間在功能定位上尚不清晰、職能運(yùn)作方式也較單一,四級(jí)法院在審判權(quán)的具體運(yùn)作上呈現(xiàn)出“同一化”傾向,“上下級(jí)法院的審理模式高度‘同質(zhì)化’……至多是開(kāi)庭或不開(kāi)庭的區(qū)別”②何帆:《論上下級(jí)法院的職權(quán)配置——以四級(jí)法院職能定位為視角》,載《法律適用》2012年第8期。。究其根源,主要在于我國(guó)訴訟法并不區(qū)分事實(shí)審和法律審,無(wú)論在一審、二審還是再審程序上,均要求貫徹全面審理原則,因此,在審判職能上,我國(guó)并沒(méi)有嚴(yán)格意義上的上訴法院,只有上級(jí)法院與下級(jí)法院之分。各級(jí)法院的相互關(guān)系主要是政治的和管理的,而不是功能的和分工的。①蘇力:《道路通向城市:轉(zhuǎn)型中國(guó)的法治》,法律出版社2004年版,第149頁(yè)。由于上下級(jí)法院缺乏職能分層,各級(jí)法院在不同的訴訟環(huán)節(jié)反復(fù)進(jìn)行事實(shí)認(rèn)定,事實(shí)不清者,又發(fā)回重審……無(wú)法實(shí)現(xiàn)案件自下而上的有效分流。②何帆:《論上下級(jí)法院的職權(quán)配置——以四級(jí)法院職能定位為視角》,載《法律適用》2012年第8期。

因此,為提高司法效率,首先應(yīng)在職能定位上對(duì)四級(jí)法院進(jìn)行明確的分工,最高人民法院除了承擔(dān)終審職能以外,還應(yīng)承擔(dān)起參與政治決策、制定司法政策、統(tǒng)一全國(guó)范圍內(nèi)司法尺度之功能。高級(jí)人民法院除了承擔(dān)上訴審和少量的初審任務(wù),還負(fù)有司法指導(dǎo)和司法監(jiān)督義務(wù),中級(jí)人民法院作為主要的二審和初審法院,其主要功用在于案的定分止?fàn)?并通過(guò)個(gè)案的審理來(lái)具體指導(dǎo)基層法院的審判工作,而基層法院,作為初審法院,其核心定位解決糾紛。人民法庭作為基層法院的派出機(jī)構(gòu),其核心司法職能也與基層法院相同,但是,即使在解決糾紛這一共同的核心定位下,人民法庭也應(yīng)與基層法院之間進(jìn)行進(jìn)一步的分工,否則,在實(shí)行法院人員分類(lèi)改革和員額制改革以后,面對(duì)洶涌而至的案件,基層人民法院必將不堪重負(fù)。③2015年4月30日,最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整高級(jí)人民法院和中級(jí)人民法院管轄第一審民商事案件標(biāo)準(zhǔn)的通知》,顯然,最高人民法院希望通過(guò)提高中基層法院一審民商事案件的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)一步強(qiáng)化各級(jí)法院的分工,突出最高人民法院和高級(jí)人民法院的司法指導(dǎo)和司法監(jiān)督的功能,強(qiáng)化中基層法院的糾紛解決功能,應(yīng)該說(shuō),最高人民法院的這一做法,有利于科學(xué)地界定各級(jí)法院在審判職能上定位。但在客觀效果上,基層人民法院的訴訟壓力必將進(jìn)一步加大。

具體而言,基層法院和人民法庭的分工應(yīng)從兩個(gè)層面展開(kāi),堅(jiān)持人民法庭審理簡(jiǎn)單案件的本來(lái)定位,定位于方便群眾快速解決糾紛的效率便利性,而非交通便利;定位于方便行使審判權(quán),方便法庭法官快速地把糾紛處理結(jié)束,而不再糾纏在送達(dá)、程序轉(zhuǎn)化、查清復(fù)雜事實(shí)等問(wèn)題上。對(duì)此,我們建議:一是以案件角度來(lái)區(qū)分,將小額訴訟、刑事速裁和某些類(lèi)型化的簡(jiǎn)單案件交由人民法庭受理;二是從人的角度來(lái)區(qū)分,人民法庭的人員配置采取年長(zhǎng)法官+“年輕法官”的模式,使人民法庭成為法官成長(zhǎng)與積累的基地。

(一)案的角度:案件類(lèi)型分流+繁簡(jiǎn)分流

城區(qū)人民法院面對(duì)大量的基層矛盾糾紛,常感力不從心,除了人員配備不足外,主要原因還是因?yàn)槿狈τ行У陌讣至鳈C(jī)制,使得各種類(lèi)型、不同復(fù)雜程度的案件涌入人民法院,再加上民間調(diào)解和替代性糾紛解決機(jī)制的正當(dāng)性受到質(zhì)疑,使得大量本應(yīng)由民間調(diào)解、行政調(diào)解處理的糾紛不經(jīng)任何過(guò)濾直接進(jìn)入司法程序。從法治國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,可靠的案件分流制度能夠有效地緩解訴訟壓力。比如,英美法系國(guó)家源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的治安法庭和小額法庭承擔(dān)了半數(shù)以上的基層社會(huì)糾紛;而大陸法系的法國(guó)、日本則設(shè)有小審法院和調(diào)停法庭來(lái)分流基層瑣屑案件,而德國(guó)法院則通過(guò)快捷收債程序(支付令)程序處理了其基層法院80%以上的民事案件。①傅郁林:《以職能權(quán)責(zé)界定為基礎(chǔ)的審判人員分類(lèi)改革》,載《現(xiàn)代法學(xué)》2015年第4期。我們對(duì)案件的分流也應(yīng)當(dāng)從基層社會(huì)需要的角度,進(jìn)行有效的案件類(lèi)型分流或繁簡(jiǎn)程序分流,為基層民眾提供便利化、低成本、高效率的司法救濟(jì)途徑,充分發(fā)揮人民法庭的資源優(yōu)勢(shì)。

1.案件類(lèi)型分流。案件類(lèi)型分流是打造專(zhuān)業(yè)化審判的前提和基礎(chǔ),法院現(xiàn)有的民事、刑事、行政等審判業(yè)務(wù)庭只是粗線條的專(zhuān)業(yè)化審判方式。但隨著形勢(shì)發(fā)展,案件類(lèi)型不斷增加,現(xiàn)有的粗線條分工已經(jīng)不能完全適應(yīng)當(dāng)前訴訟多元化、復(fù)雜化的形勢(shì)。實(shí)行專(zhuān)業(yè)化審判分工,統(tǒng)一工作模式和裁判標(biāo)準(zhǔn),可以為公正司法、提高效率提供平臺(tái)。專(zhuān)業(yè)化審判也是世界各國(guó)發(fā)展的主要潮流,如大陸法系中最具代表性的德國(guó),其法院制度的一個(gè)重要特征就是高度專(zhuān)業(yè)化。從德國(guó)法院設(shè)置來(lái)看,除了普通民事法院和刑事法院外,還有行政法院、財(cái)政法院、勞工法院、社會(huì)福利法院。這種多元法院制度適應(yīng)了社會(huì)爭(zhēng)議多樣性、復(fù)雜性、專(zhuān)業(yè)性的特征,為高質(zhì)量的司法實(shí)踐提供了制度保障。

具體到人民法庭,由于其方便訴訟的作用已經(jīng)被弱化至可以忽略的地步,因此,在城區(qū)人民法庭結(jié)合轄區(qū)發(fā)展及規(guī)劃實(shí)際,對(duì)轄區(qū)人民法庭進(jìn)行功能再定位,將小額訴訟案件和刑事速裁案件統(tǒng)一歸口到人民法庭管理,將人民法庭打造成專(zhuān)業(yè)化的簡(jiǎn)易法庭。

從目前小額訴訟制度的實(shí)踐運(yùn)行來(lái)看,在基層法院和人民法庭未有明確分工的前提下,小額訴訟程序?qū)τ谔岣咚痉ㄐ实淖饔檬钟邢?。?jù)統(tǒng)計(jì),南京市在2014年共受理小額訴訟案件只有520件,審結(jié)517件,而同期基層法院的民事案件受理數(shù)則有80958件,適用小額訴訟收案標(biāo)的的案件有15320件,小額訴訟程序收案數(shù)僅分別占基層法院民事案件數(shù)的0.64%和應(yīng)當(dāng)適用小額訴訟程序案件數(shù)量的3.4%,該程序?qū)τ诰徑庠A累、提高司法效率之作用幾乎可以忽略不計(jì),主要原因之一就在于在基層法院的各審判部門(mén)之間,并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的歸口單位,民庭、立案庭和審監(jiān)庭都可以適用該程序,正是由于分工不明,導(dǎo)致小額訴訟程序不被重視,法官也沒(méi)有適用的積極性。如果能明確人民法庭是專(zhuān)門(mén)適用小額訴訟程序的專(zhuān)門(mén)法庭,當(dāng)可在相當(dāng)程度上提高此程序的適用率,從而大大提高司法效率。

2.以適用程序?yàn)闃?biāo)準(zhǔn),實(shí)現(xiàn)案件繁簡(jiǎn)分流。案件的繁簡(jiǎn)分流可以將復(fù)雜案件和簡(jiǎn)單案件分類(lèi)處理,既可以提高簡(jiǎn)單案件的處理效率,又通過(guò)分流合理配置司法資源。案件繁簡(jiǎn)分流機(jī)制構(gòu)建,最重要的是繁簡(jiǎn)分流標(biāo)準(zhǔn)的確定。嚴(yán)格來(lái)說(shuō),“簡(jiǎn)單案件”并不是一個(gè)內(nèi)涵和外延十分確定的概念,根據(jù)我國(guó)《民事訴訟法》的規(guī)定,“事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭(zhēng)議不大”是基層法院確立一審民事簡(jiǎn)單案件的標(biāo)準(zhǔn),但此規(guī)定較為抽象,缺乏可操作性。筆者認(rèn)為,案件繁簡(jiǎn)分流機(jī)制的構(gòu)建,應(yīng)當(dāng)從案件標(biāo)的和案件類(lèi)型雙重角度予以分流,既要限定案件標(biāo)的額上限,又要將某些較為復(fù)雜或者專(zhuān)業(yè)化程度較高的案件類(lèi)型分流出去,人民法庭以快速處理糾紛為第一要?jiǎng)?wù),將復(fù)雜的案件留給基層法院本部的審判業(yè)務(wù)庭解決,簡(jiǎn)單案件則由人民法庭快捷審理。如果人民法庭在適用簡(jiǎn)易程序或小額訴訟程序?qū)徖戆讣倪^(guò)程中,發(fā)現(xiàn)該案并不屬于簡(jiǎn)單案件的,則可以交由基層法院本部審理。法庭與本部在繁簡(jiǎn)案件上的分工類(lèi)似于社區(qū)醫(yī)院和三甲醫(yī)院之間的關(guān)系,人民法庭只處理事實(shí)簡(jiǎn)單、法律關(guān)系清楚的案件,而“疑難、復(fù)雜”案件則由基層法院本部集中經(jīng)驗(yàn)豐富的資深法官審理。

(二)人的角度:年長(zhǎng)法官+年輕法官

1.年長(zhǎng)法官。法官員額制的實(shí)行意味著法官制度正朝著職業(yè)化、精英化、正規(guī)化道路前進(jìn),但由此帶來(lái)的顯而易見(jiàn)的問(wèn)題就是很多原本具有審判職稱(chēng)的人員無(wú)法進(jìn)入法官員額。以某區(qū)法院為例,其現(xiàn)有法官人數(shù)為75人,按照江蘇省司法體制改革試點(diǎn)方案的規(guī)定,法官員額不超過(guò)39%的比例,將最多只有44人可以成為員額法官,不入額的比例高達(dá)41.3%,必將有一批年齡較大、難以勝任高負(fù)荷工作或?qū)I(yè)知識(shí)相對(duì)欠缺但實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富的年長(zhǎng)法官無(wú)法入額,這樣的人才如果流失出法官隊(duì)伍對(duì)于法院而言是巨大的損失。如果這些不能入額的年長(zhǎng)法官今后一段時(shí)間內(nèi)只能從事一些相對(duì)簡(jiǎn)單的審判輔助性事務(wù),則不僅有損其職業(yè)尊榮感,不利于形成正面的激勵(lì)機(jī)制,而且也是人力資源的極大浪費(fèi)。如果能對(duì)不能入額的前審判人員進(jìn)行進(jìn)一步的分門(mén)別類(lèi),利用好年長(zhǎng)法官對(duì)于事實(shí)的判斷能力和對(duì)當(dāng)事人訴求把握能力,讓其在人民法庭處理簡(jiǎn)單案件,即可以承擔(dān)一些相對(duì)簡(jiǎn)單案件的審理工作,可以有效緩解員額法官不足的問(wèn)題,而且也可以大大提高這些暫時(shí)不能入額的年長(zhǎng)法官的工作積極性,同時(shí)還能對(duì)年輕的候任法官進(jìn)行傳幫帶,將其長(zhǎng)期積累的司法經(jīng)驗(yàn)傳承下去。

2.年輕法官。法律是一門(mén)實(shí)踐性科學(xué),在具備了邏輯起點(diǎn)之后,更需要的是經(jīng)驗(yàn)。年輕法官精力充沛,但往往缺乏足夠的社會(huì)經(jīng)驗(yàn)。將年輕法官配置在人民法庭,可以在較短時(shí)間內(nèi)通過(guò)大量案件的磨煉,使年輕法官盡快熟悉社情民意,累積社會(huì)經(jīng)驗(yàn)。另外,從現(xiàn)行立法和司法實(shí)踐來(lái)看,我國(guó)傳統(tǒng)意義上的法官包括審判員和助理審判員。其中審判員是經(jīng)過(guò)各級(jí)人大常委會(huì)任命并賦予審判職權(quán),助理審判員是由本院經(jīng)院長(zhǎng)任命授權(quán)后代行審判員的職權(quán),助理審判員雖然未經(jīng)人大任命,但其在審判職權(quán)上與審判員幾乎完全沒(méi)有區(qū)別。在法官員額制實(shí)行后,所有法官必須通過(guò)人大任命產(chǎn)生,這就意味著助理審判員這一法律職務(wù)即將成為歷史。筆者認(rèn)為,可以借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn),將部分未能入額的年輕助理審判員任命成“候補(bǔ)法官”。人民法庭作為接觸各類(lèi)社會(huì)矛盾糾紛的第一線,理應(yīng)成為培養(yǎng)鍛煉員額法官梯隊(duì)的天然課堂。通過(guò)一段時(shí)間的鍛煉學(xué)習(xí),讓候補(bǔ)法官們快速提升司法能力和審判資歷,迅速成長(zhǎng)為合格的員額法官。在人員的分工協(xié)作上,基層法院的審判工作由員額法官承擔(dān),而人民法庭的工作則主要可以交由年輕法官及已符合初任法官條件、等待遞補(bǔ)為員額法官的人員承擔(dān)。候補(bǔ)法官在員額法官及年長(zhǎng)法官的監(jiān)督和指導(dǎo)下對(duì)民事小額訴訟、刑事速裁等簡(jiǎn)單行使判斷權(quán)?！昂蜓a(bǔ)法官”崗位的設(shè)置可以在對(duì)現(xiàn)在審判人員的基本結(jié)構(gòu)不作根本性變動(dòng)下實(shí)施,既能滿(mǎn)足法官精英化的要求,又能緩解基層法院辦案力量嚴(yán)重不足的問(wèn)題?！昂蜓a(bǔ)法官”享有部分案件類(lèi)型的裁判權(quán)和全面的調(diào)解權(quán),可以在基層法庭將所有的案件先過(guò)濾一遍,優(yōu)先解決大量的簡(jiǎn)易或者爭(zhēng)議不大的案件,將相對(duì)復(fù)雜的案件交由基層法院本部的法官來(lái)解決。

結(jié) 語(yǔ)

人民法庭是中國(guó)司法制度的一大特色,在人民司法的歷史上占有重要地位。考察人民法庭的司法史,無(wú)論是在司法理念、運(yùn)作模式還是設(shè)置規(guī)模上,一直處于變革之中,人民法庭的歷史是當(dāng)代中國(guó)司法史的一個(gè)側(cè)面。隨著制度環(huán)境和物質(zhì)條件的變化,人民法庭理應(yīng)保持與時(shí)俱進(jìn)之態(tài)勢(shì),實(shí)現(xiàn)司法改革背景下的功能重構(gòu)。

* 作者系南京市中級(jí)人民法院黨組書(shū)記、院長(zhǎng)。