司琳（中共蕪湖市委黨校 安徽蕪湖 241000）

完善行政權力清單制度的思考

司琳（中共蕪湖市委黨校 安徽蕪湖 241000）

在中央政策精神的指引下，權力清單日益成為各地規(guī)范行政權力的重要依據(jù)。但由于權力清單在我國存在的時間較短，目前在制度層面還存在一些問題。為此，本文以理論研究為支撐，認為要使行政權力得到更規(guī)范和更有效率地行使，就必須適應現(xiàn)實需求，在法律的框架內(nèi)厘定權力的行使邊界，并在此基礎上依法完善好清單的編制制度和相關的配套制度。

完善；權力清單；制度

【DOI】10．19312/j．cnki．61-1499/c．2016．09．009

隨著法治政府建設的推進，行政權力清單制度日益受到各級政府的高度關注。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中首次明確提出，“要推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程”。2014年10月,黨的十八屆四中全通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中指出“推行政府權力清單制度，堅決消除權力尋租設租空間是建設法治政府的重要措施?！?015年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《 關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》，指出“省級政府2015年年底前、市縣兩級政府2016年年底前要基本完成政府工作部門、依法承擔行政職能的事業(yè)單位權力清單的公布工作?！?015年12月，中共中央 國務院印發(fā)的《法治政府建設實施綱要（2015—2020）》中再次強調“大力推行權力清單、責任清單、負面清單制度并實行動態(tài)管理。”在中央政策精神指引下，各級地方政府及其工作部門紛紛制定并公布各自的權力清單。這些權力清單在強化行政權力的制約與監(jiān)督、規(guī)范政府權力行使方面發(fā)揮了重要的作用。與此同時，由于缺乏深入、系統(tǒng)的理論指引和對實踐動態(tài)、全面的把握，清單的制定與實施中都或多或少地存在著一些問題。這就需要在對權力清單基礎性問題把握的基礎上，進一步結合實際情況進行更深層次的理論研究與制度完善。

一、依法厘定權力的行使邊界

黨中央在十八屆四中全會上指出2020年基本建成的法治政府首先應當是職能科學的政府。為此，在考慮行政權力清單制度完善問題時，首先應結合當下政府職能轉化的具體要求，科學界定行政權力的行使邊界，使權力內(nèi)容的設置更符合時代發(fā)展的客觀要求。

1.厘清政府與市場的權力邊界

在市場對資源配置起決定性作用的前提下，行政權力在經(jīng)濟領域的作用主要表現(xiàn)為保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定，保障公平競爭，加強市場監(jiān)管，維護市場秩序。當下為進一步激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力，行政權的行使更加強調要依法簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務。為此，清單中的權力要本著為市場提供良好環(huán)境的目的依法進行必要的精簡和整合，切不可利用制定清單的機會任意擴張權力，甚至干預市場經(jīng)濟的正常發(fā)展。

2.厘清政府與社會的權力邊界

從政府與社會的關系角度來看，當下的社會治理越來越注重社會公眾的參與。在公共服務領域，政府應當搞好公共服務，不干預或盡可能地少干預民眾的私人事務。但需要注意的是，政府搞好公共服務并不意味著政府壟斷公共服務?；谏鐣M織在提供公共服務方面的獨特優(yōu)勢，只有民間做不了或不愿做的公共服務才由政府去做。所以，在梳理行政權力、制定權力清單的過程中，政府對社會的服務只能停留在“有限服務”的邊界內(nèi)。此外，在公共決策領域，權力清單也要針對具體的決策類型為公眾參與預留一定的制度空間。

3.厘清政府內(nèi)部的權力邊界

隨著行政體制改革的推進和大部門制的穩(wěn)妥實施，政府機構設置、職能配置、工作流程，部門職責關系必將進一步理順。在政府內(nèi)部，不同層級政府特別是中央和地方政府事權將得到明確劃分。改革中，將進一步強化中央政府宏觀管理、制度設定職責和必要的執(zhí)法權，強化省級政府統(tǒng)籌推進區(qū)域內(nèi)基本公共服務均等化職責，強化市縣政府執(zhí)行職責。而在同級政府的部門之間也將本著精簡機構、提高效能的原則設定權限和職責。權力清單既然要根據(jù)現(xiàn)實情況進行必要地調整，那行政體制改革的精神與內(nèi)容都應當在清單中得到適時的體現(xiàn)。

二、依法完善清單的編制制度

權力清單是對法定權力的梳理與規(guī)范，是依法行政精神的具體體現(xiàn)。因此，清單本身的編制工作也應當有章可循。但從我國當前的實際情況來看，清單的編制中還存在一些混亂的情況，需要進一步加以完善。

1.完善清單的制定依據(jù)

行政權力的行使強調的是“法無授權不可為”，這里的“法”一般指的是相關的法律、法規(guī)和規(guī)章。但實踐中，有些省市出臺的權力清單除了以法律、法規(guī)、規(guī)章為依據(jù)之外，還以規(guī)范性文件為依據(jù)。從行政權力的特性來看，它的正當行使需要法律的嚴格規(guī)制，以規(guī)范性文件為依據(jù)制定清單，容易為權力濫用留下制度上的隱患。然而，現(xiàn)階段如果將這些依規(guī)范性文件而獲得的權力一概排除，那實際工作又會面臨重重困難。權衡利弊，建議目前可以根據(jù)行政權力對行政相對人的影響后果，合理確定權力清單制度的制定依據(jù)。具體而言，對可能侵害行政相對人權益的侵益性干涉行政，要嚴格依法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定取得；而授益性的給付行政則可以依法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的規(guī)定取得。

2.完善清單的目錄結構

權力清單指導行政權力的具體行使，它的操作性和權威性應通過嚴謹、充實的制度規(guī)定加以體現(xiàn)。但到目前為止，尚無具有法律性質的文件來具體規(guī)定清單的目錄結構，各地權力清單的結構內(nèi)容差別甚大。在《安徽省人民政府關于推行省級行政權力清單制度的通知》中，也只是對清單的總體要求、主要任務、實施步驟等大的方面做了一些原則性的規(guī)定。為此，需要盡快制定專門的行政法規(guī)將權力主體、權限范圍、運行程序、監(jiān)督機制、清單的性質和效力、違反權力清單需承擔的責任等問題給予權威性的規(guī)定。當然，由于各地的具體情況不同，規(guī)定中除了必要的強制性條款外，也要保留一些任意性條款，以便各地根據(jù)實際情況選擇適用。

3.完善清單的更新制度

隨著改革的深入推進，我國的法律制度會不斷經(jīng)歷立改廢的過程。法律的變動、體制的改革都會使清單需要定期的更新。同時，實踐的反饋與創(chuàng)新也會要求清單在權力的具體運行方面做適時的改動。為保證清單的嚴肅性、權威性，即便是清單的動態(tài)調整也應當事先制定出相應的制度，規(guī)定好啟動的主體、條件，調整的范圍、程序，調整的效力、公示等一系列具體問題，以便為清單的長期良性運行提供制度支持。

三、依法完善清單的配套制度

為保障權力清單的高效實施，在本身的清單制度之外還應有較為完善的配套制度。

1.完善公眾參與制度

在行政事務紛繁復雜的今天，立法機關不可能對行政主體進行精確地授權。雖然權力清單起到了一定的控權作用，但作為行政主體自我約束的內(nèi)部規(guī)則，權力清單還是難以單獨承擔控權的重任。而公眾的參與為權力清單增添了來自外部的抗衡力量，有效牽制了行政權力的獨斷專行。同時，公眾的參與也為權力清單提供了來自社會實踐最全面的信息與經(jīng)驗，讓清單能夠充分地匯聚“民智”，提高其內(nèi)容的科學性。此外，公眾的參與還有利于行政主體與相對人間的利益磋商與均衡，提高清單的可接受性。而以上這些目的的實現(xiàn)都有賴于制度對公眾參與進一步做出切實可行的規(guī)定。

2.完善獎懲考評制度

為避免權力清單的形式化，有必要完善其后續(xù)的考評制度。結合操作實際來看，這種考評應既有清單制定方面的考評，也有清單實施方面的考評，而且考評結果還應與明確的獎懲想掛鉤，這樣才能起到實質性的效果。同時，在權責一致的情況下，配套的責任清單制度也有利于從懲戒的角度幫助權力主體建立責任意識，自覺規(guī)制權力的運行。

3.完善糾紛解決機制

權力清單制度的運行涉及多方利益主體，因此也容易引起各種利益糾紛。這些糾紛解決不好，勢必會影響權力清單制度的實施效果。為此，權力清單制度應設立內(nèi)外銜接的糾紛解決機制。當行政的內(nèi)部解決機制不能奏效時，還要借住司法的外力作用，以司法裁判的方式來最終解決利益糾紛。但要啟動內(nèi)外機制都有個繞不開的前提，那就是要準確界定行政權力清單的效力。在目前沒有明確法律規(guī)定的情況下，行政權力清單的效力問題還有待于行政法規(guī)的專門規(guī)定或《行政復議法》、《行政訴訟法》的完善。

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司琳（1975-）女，法學碩士，法學副教授，主要從事行政法學研究。