曹曉昂

特別報道

碳配額VS積分交易汽車新政引爭議

曹曉昂

ZEV積分政策和CAFC政策合并實施優(yōu)點在于可以通過一個政策將燃油汽車減排和新能源汽車推廣都兼顧，而且對于企業(yè)來講有更高的靈活性，缺點受控于目前計算標準不同，兩個政策疊加交易難度大，新能源汽車抵消高油耗產(chǎn)生的負積分可能會使得部分企業(yè)降低改進油耗的動力等問題。且目前工信部、財政部、發(fā)改委政策體系不統(tǒng)一，希望新的政策管理機制落地之前要廣泛聽取企業(yè)等各方意見，充分進行技術(shù)與市場調(diào)研、評估各種政策選擇的利弊。

8月11日，一份由發(fā)改委發(fā)布的關(guān)于新能源汽車碳配額管理的內(nèi)部“意見稿”被媒體披露，旋即引發(fā)了業(yè)界強烈的關(guān)注和各種議論。這份“意見稿”就是國家發(fā)改委辦公廳8月2日向相關(guān)部委、汽車企業(yè)及行業(yè)協(xié)會印發(fā)的一份面向汽車行業(yè)內(nèi)部的征求意見稿《新能源汽車碳配額管理辦法》（以下簡稱“意見稿”），在這份意見稿中，發(fā)改委首次列出了其今后對于新能源汽車實施碳配額管理的基本框架和方案，并要求相關(guān)方在8月25日前提出反饋意見。此前，為及時回復(fù)發(fā)改委發(fā)布的這份“意見稿”，汽車行業(yè)各大機構(gòu)中的許多人因此而提前結(jié)束休假開始進行相關(guān)的準備工作，而媒體的意外披露，使得行業(yè)內(nèi)對于“意見稿”的“意見”開始被公開討論。

8月12日，能源與交通創(chuàng)新中心（ICET）在北京召開了一個名為“企業(yè)平均燃料消耗量（CAFC）與新能源汽車（NEV）積分管理機制圓桌討論會”，這個小范圍的行業(yè)會議原本的議題是關(guān)于“CAFC與NEV積分可否聯(lián)合管理”。在這個會議上，來自汽車企業(yè)的相關(guān)人員以及汽車行業(yè)的專家、學(xué)者將就“CAFC與NEV積分聯(lián)合管理對企業(yè)規(guī)劃與技術(shù)創(chuàng)新、政府管理難度、油耗目標以及新能源汽車目標的影響”展開探討，但由于《新能源汽車碳配額管理辦法》“意見稿”的意外披露，使得與會者最終圍繞如何降低汽車行業(yè)油耗、減少汽車排放污染等汽車行業(yè)的焦點議題進行了熱烈的觀點闡述和利弊討論分析。

汽車的新政

事實上，對于中國汽車產(chǎn)業(yè)的未來發(fā)展而言，當前所主要面臨的兩大任務(wù)分別是：降低污染物的排放和能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整。圍繞這兩大任務(wù)，工信部、環(huán)保部和發(fā)改委等國家有關(guān)部委都曾分別制訂了不同的監(jiān)管政策和法規(guī)。

其中，涉及汽車能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、降低汽車燃料消耗的政策和法規(guī)主要有強制性國家標準《乘用車燃料消耗量限值》、國家行政管理政策《乘用車燃料消耗量評價方法及指標》、《乘用車企業(yè)平均燃料消耗量核算辦法》（CAFE法規(guī)）、《關(guān)于加強乘用車企業(yè)平均燃料消耗量管理的通知》等。國務(wù)院在2012年發(fā)布的《節(jié)能與新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2012―2020年)》被認為從國家層面確定了汽車全行業(yè)的燃料消耗目標。也就是說，無論是國家層面還是相關(guān)部委都已經(jīng)有一系列“辦法”和“規(guī)定”對于提高燃油經(jīng)濟性、降低汽車排放等技術(shù)等提升進行管理和懲治，但是由于這些“管理辦法”并不全面，且缺乏相關(guān)的法律依據(jù)，對于油耗和排放，管理機構(gòu)無法出臺具體的措施，特別是獎懲辦法來督促車企落實而只有行政審批管理手段，不夠市場化，在現(xiàn)實當中的執(zhí)行效果十分有限。因此，推動汽車企業(yè)采用有效辦法降低化石能源的消耗，如增強發(fā)動機燃油效率、推進新型動力系統(tǒng)、開發(fā)新能源汽車等，已成為相關(guān)政策制訂部門的當務(wù)之急。

而與此同時，隨著我國新能源汽車產(chǎn)銷量不斷增長，一方面，此前國家和地方層面的大規(guī)模財稅補貼已經(jīng)難以為繼，許多人開始擔心，到2020年，一旦新能源汽車補貼政策退出，10多年來政府的持續(xù)支持和社會投資的付出是否會付諸東流。而另一方面，我國燃油汽車產(chǎn)能結(jié)構(gòu)性過剩問題已開始凸顯。因此如何在補貼退出的情況下推動新能源汽車市場的發(fā)展，成為相關(guān)政策制訂者必須要面對的問題，而特斯拉的成功，使得借鑒美國加州經(jīng)驗，讓廠家承擔推動新能源汽車義務(wù)，從供給側(cè)推動新能源汽車的持續(xù)發(fā)展成為政策制訂者可以借鑒的選擇方案。

今年7月，有消息人士透露，在一次行業(yè)會議上，工信部表示要“推進乘用車企業(yè)平均燃料消耗量和新能源汽車積分同步管理辦法的出臺”。也就是說，工信部今后將建立企業(yè)平均油耗與新能源汽車積分掛鉤制度，逐步建立市場化機制，引導(dǎo)企業(yè)加快新能源汽車生產(chǎn)推廣。而此次披露的《新能源汽車碳配額管理辦法》“意見稿”亦被業(yè)內(nèi)認為是發(fā)改委要把新能源汽車的零排放積分和碳排放市場掛鉤。中國汽車技術(shù)研究中心新能源汽車與財稅政策研究室主任劉斌告訴記者，美國加州的“零排放汽車積分機制”就是要求“在市場上必須有一定比例的新能源汽車，通過這樣一種法案，強制讓企業(yè)將先進的汽車技術(shù)導(dǎo)入到市場里?！?/p>

如果仔細梳理流傳出的“意見稿”內(nèi)容，我們不難發(fā)現(xiàn)，發(fā)改委此次提出的《新能源汽車碳配額管理辦法》主要是試圖建立一個可以實際操作的新能源汽車與傳統(tǒng)汽車間的碳排放交易的有效機制。其中，新能源汽車碳配額，是新能源汽車在使用過程中，相對于燃油汽車減少的二氧化碳排放量。國內(nèi)汽車生產(chǎn)企業(yè)和進口汽車總代理商，可通過生產(chǎn)、進口新能源汽車生成新能源汽車碳配額，盈余部分可在碳排放權(quán)市場（下稱“碳市場”）賣出，缺乏的配額可在碳市場購買?！耙庖姼濉敝饕槍Φ钠嚻髽I(yè)為生產(chǎn)和進口燃油汽車達到一定規(guī)模的企業(yè)，而對于燃油汽車企業(yè)產(chǎn)銷未達到一定規(guī)模、但新能源汽車達到一定數(shù)量，且自愿納入管理的企業(yè)也可按此管理辦法執(zhí)行。而發(fā)改委將根據(jù)規(guī)劃目標，對燃油汽車規(guī)模企業(yè)，設(shè)定新能源汽車與燃油汽車產(chǎn)銷量的年度比例，并折算為企業(yè)應(yīng)繳的新能源汽車碳配額數(shù)量。發(fā)改委要求納入管理的車企每年要提交上一年度的新能源汽車碳配額報告。

由于碳排放交易市場預(yù)計將于2017年在全國范圍內(nèi)啟動，發(fā)改委表示新能源汽車碳配額將通過明年啟動的全國碳排放權(quán)交易市場進行交易。因此，發(fā)改委對所新能源汽車實行的“碳配額管理”還有效規(guī)避了此前其他部委所制訂的各種相關(guān)“管理辦法”時所面臨的“上位法”缺失的法規(guī)難題。此外，如果碳配額政策得到強制執(zhí)行，并明確、細化配額計算方式、目標值，相當于設(shè)定了一定期限內(nèi)新能源汽車滲透率的下限，對新能源汽車行業(yè)而言將是重大利好。

在8月12日的“圓桌討論會”上，能源與交通創(chuàng)新中心（ICET）創(chuàng)始人兼執(zhí)行主任安鋒公開評論了“意見稿”并表示，《新能源汽車碳配額管理辦法》的出臺和實施對于中國汽車產(chǎn)業(yè)的意義和影響甚至比當年汽車燃油經(jīng)濟法規(guī)、汽車排放法規(guī)的出臺還要大，“如果實施，也許將成為影響中國汽車產(chǎn)業(yè)未來發(fā)展的最為重要政策法規(guī)，將使中國汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)生翻天覆地的變化?！?/p>

擔憂與疑慮

由于相關(guān)信息披露得并不全面，在目前看來，無論是工信部的“積分交易”，還是發(fā)改委的“碳配額”都存在一些需要完善和落實的細節(jié)，而這也引發(fā)了許多人的擔憂。

首先是實施的難度問題。安鋒認為，中國有碳市場，也有CAFE的積分標準，現(xiàn)在要引進ZEV。但如何引進是難題?！胺e分和現(xiàn)成的碳交易以及CAFE怎么結(jié)合？”這三者在實際上非常相關(guān)，也是一個非常難的技術(shù)問題，涉及到多個機構(gòu)的權(quán)利，另一方面，計算方法不一樣，管理體制也不一樣，“如果有很多積分機制同時存在，對于企業(yè)來說就有非常多的不確定性因素，另外也給企業(yè)提供了很多運用游戲規(guī)則的空間，這樣一來，也許并不能達到我們所需要能源、安全、空氣改善的目的。”作為第三方智庫機構(gòu)，能源與交通創(chuàng)新中心（ICET）的創(chuàng)始人兼執(zhí)行主任，安鋒多年來一直關(guān)注著交通領(lǐng)域的節(jié)能減排，通過把國際上比較先進的政策法規(guī)和標準引進到國內(nèi)來推動中國的清潔、低碳、節(jié)能技術(shù)和政策，緩解全球氣候變化。從2013年開始，ICET就已經(jīng)在比較全面地向中國介紹引進美國加洲的零排放汽車（ZEV）政策，安鋒認為，新能源汽車的目標跟節(jié)能汽車的目標是不一樣的，中國99%仍然是傳統(tǒng)汽車，傳統(tǒng)汽車對于實行中短期的能源安全和空氣質(zhì)量目標化是非常關(guān)鍵的，還有二、三十年的路走，而且節(jié)能汽車更多的是企業(yè)升級換代，能夠讓中國企業(yè)取得真正的國際競爭力?！靶履茉雌嚭凸?jié)能汽車的目標并不完全一致，我們認為這兩個目標都應(yīng)該要抓，不應(yīng)該顧此失彼。”此外，安鋒還表示，中國汽車企業(yè)的結(jié)構(gòu)復(fù)雜、數(shù)量龐大，新的政策管理不能過為復(fù)雜，否則將帶來監(jiān)管的難度，兩個目標均難以評估與實現(xiàn)；

工業(yè)和信息化部產(chǎn)業(yè)政策司原副巡視員李萬里也參加了ICET組織的“圓桌會議”，他表示，現(xiàn)在的問題在于從一開始標準就不一致，企業(yè)面對的起碼是三方面的意見，一個是工信部的油耗管理辦法，一個是財政部提出的積分，還有就是發(fā)改委的碳交易。他認為，發(fā)改委提出“碳排放總量控制”的實施難度非常大，其困難程度甚至可能比此前在治理汽車排放污染的過程中遇到的困難還要多?！皢栴}在哪？就是我們沒有把新能源汽車逐漸退出的政策和今后要銜接的政策之間進行有機的聯(lián)系。相關(guān)政策之間沒有聯(lián)系，就是他推他的，這邊政策上沒有銜接。如果一開始大家就不一致，而且各方面又沒有融合的可能性，我認為從碳排放總量控制這件事情，實際效果實施下來，可能會比治理汽車污染物排放的效果還差。”李萬里擔心，如果任憑其發(fā)展下去，很可能會還沒開始實施就胎死腹中。他希望，不僅是新能源汽車，包括傳統(tǒng)汽車，都應(yīng)該融在全國體系的碳排放系統(tǒng)來計算交易，“汽車不要例外，一定要跟國家的碳排放、碳交易的處罰辦法完全一致起來，因為這是國家利益?！?/p>

曾長期研究美國加洲ZEV法規(guī)的劉斌則認為CAFé和零排放汽車法規(guī)應(yīng)該分開實施。他表示，加洲之所以出臺零排放汽車法規(guī)是因為加洲政府認為在從傳統(tǒng)能源汽車向零排放汽車轉(zhuǎn)變過程中，存在市場失靈，需要借助政府之手加速零排放汽車的普及進程。其中，CAFé是建立在現(xiàn)有的先進技術(shù)逐步改進的能耗政策，而零排放汽車法規(guī)是獎勵敢于冒險者和技術(shù)創(chuàng)新的政策。此外，油耗標準的遵守和執(zhí)法是世界性難題，由于無法有效監(jiān)督執(zhí)行，可能造成企業(yè)欺騙行為的泛濫。因此，“即使新能源汽車積分將來可以在市場上公開買賣，可能也找不到市場在哪，所以融合實施的后果可能是出現(xiàn)一個虛的市場，實際上企業(yè)得不到實際的好處。”

國家科技部863計劃電動汽車重大科技專項特聘專家王秉剛在會上表示，雖然“積分交易”和“碳配額管理”的側(cè)重點各有不同，但主要目標都是指向新能源汽車，最后都是落在企業(yè)上，都是鼓勵企業(yè)降碳減排，“鼓勵企業(yè)發(fā)展新能源汽車，還是要想個辦法把這兩個辦法放在一起弄成一個辦法，這樣對企業(yè)來說實施起來比較簡單，不必去面對很多部門?！?/p>

不過，尤其讓行業(yè)人士所擔心的是將新能源汽車的發(fā)展與傳統(tǒng)汽車的節(jié)能管理“混”在一起實施將引發(fā)的“標準放水”問題。安鋒認為，新能源汽車NEV納入CAFC達標核算，可以助力企業(yè)達標，尤其有利于新能源汽車企業(yè)，如果把NEV積分二次納入CAFC積分管理會消弱CAFC的節(jié)能作用。

根據(jù)國務(wù)院制訂的《節(jié)能與新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2012―2020年)》的要求，2015年，我國當年生產(chǎn)的乘用車平均燃料消耗量降至6．9升/百公里；2020年，當年生產(chǎn)的乘用車平均燃料消耗量降至5．0升/百公里。而在此前發(fā)布《乘用車燃料消耗量評價方法及指標》中，由于純電動車型和插電式混動車型可以5倍計入核算基數(shù)，被認為極大地降低了車企達到燃料消耗水平的難度，也就是說，企業(yè)只需要發(fā)展新能源汽車，而不需要在傳統(tǒng)車做很多努力就可以達到國家“5升”的標準，生產(chǎn)新能源車型成為車企燃料消耗水平達標的快捷通道，“而這對于5升的標準實際上是一個很大的放水?！卑蹭h表示，將新能源汽車的發(fā)展與傳統(tǒng)汽車的節(jié)能管理“混”在一起，將使得企業(yè)可以采取用電動車的積分“沖掉”傳統(tǒng)汽車的高排放、高能耗的負分。

我國在2013年通過《乘用車燃料消耗量評價方法及指標》等一系列行政管理辦法確定了CAFC積分產(chǎn)生機制，允許積分供本企業(yè)今后三年使用，但因為尚未明確企業(yè)間積分交易規(guī)則，造成了過去幾年，正負CAFC積分非常集中，達標企業(yè)產(chǎn)生大量正積分，負積分積累于少數(shù)幾家企業(yè)。目前，因為缺乏獎懲措施，且企業(yè)獲得的正積分遠遠大于負積分，積分的價值沒有得到真正體現(xiàn)，也沒有起到激勵企業(yè)進行節(jié)能技術(shù)升級的作用，在客觀上造成了近年來我國汽車油耗下降幅度趨緩的現(xiàn)實。而且，隨著整備質(zhì)量的增加，部分企業(yè)油耗水平還有所提升——這些“不和諧”現(xiàn)狀已經(jīng)引發(fā)了業(yè)界的持續(xù)關(guān)注。

事實上，加州零排放汽車積分規(guī)定主要有兩個方面，首先是強制規(guī)定ZEV占燃油車的比例，此外是積分可以在企業(yè)間進行交易，以此來推動廠家產(chǎn)銷零排放汽車，但如果將其與節(jié)能控制“混”在一起，可能會使得本來簡單易行的新能源汽車積分政策變得更加復(fù)雜。劉斌表示，任何油耗和新能源汽車積分的交換都會產(chǎn)生不可預(yù)測的后果，假如給新能源汽車的分值過少，則會降低廠家投資新能源汽車的意愿；如果交換值過高，將造成除了新能源汽車企業(yè)，其他企業(yè)都無法遵守標準，使得政策脫離實際而無法執(zhí)行。

目前，在我國涉及汽車節(jié)能減排的政策法規(guī)中，強制性國家標準《乘用車燃料消耗量限值》明確了中國乘用車企的燃料消耗值目標，同時該標準還規(guī)定，不符合限值的車型，不能獲得《車輛生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品公告》許可，不允許在中國生產(chǎn)、銷售和注冊、使用。2014年，工信部在發(fā)布的《乘用車燃料消耗量評價方法及指標》中進一步明確了消耗量的評價方法。此外，為了有效降低汽車的能耗，工信部還發(fā)布過《乘用車企業(yè)平均燃料消耗量核算辦法》、《關(guān)于加強乘用車企業(yè)平均燃料消耗量管理的通知》，希望用來降低汽車企業(yè)的平均燃料消耗量（CAFC）。在這些相關(guān)的法規(guī)中，新能源汽車（NEV）已被納入CAFC達標核算，并成為部分企業(yè)燃料消耗量達標的助力因素，如果沒有NEV的計量，中國汽車企業(yè)要實現(xiàn)國家的中長期油耗目標將有極大挑戰(zhàn)性。在目前的中國市場上，SUV等高油耗車型銷量持續(xù)火熱，企業(yè)本來就缺乏升級節(jié)能減排技術(shù)、發(fā)展新能源汽車的內(nèi)生動力，如果現(xiàn)在把新能源汽車積分也融合起來納入管理，是否會成為油耗不達標企業(yè)的“遮羞布”？是否會使得一些企業(yè)有機可乘，有“空子”可鉆，繼續(xù)躺在高油耗車上賺錢？——這些都是業(yè)界所關(guān)注的問題。

不僅如此，由于《新能源汽車碳配額管理辦法》對于一些具體細節(jié)尚未明確，如燃油汽車“規(guī)模企業(yè)”與新能源汽車“規(guī)模企業(yè)”的界定標準，燃油汽車規(guī)模企業(yè)的新能源汽車年度比例要求，以及新能源汽車碳配額的計算公式、交易價格、結(jié)轉(zhuǎn)方式等。這些隱藏在“意見稿”中的種種不確定因素也引發(fā)了業(yè)界的普遍關(guān)注。

業(yè)界的呼吁

由于汽車產(chǎn)業(yè)涉及范圍廣泛，相關(guān)人士呼吁，新的政策管理機制落地之前要廣泛聽取企業(yè)等各方意見，充分進行技術(shù)與市場調(diào)研、評估各種政策選擇的利弊，而目前決策過程的公開透明無疑也是一種進步。但如果政府部門不確定自身職能并充分利用市場，將難以擺脫不管則亂、一管就死的怪圈。

具體對于新能源汽車積分產(chǎn)生方式的設(shè)計，也需要進行深入研究，在價值設(shè)計與懲罰力度之間進行很好的權(quán)衡?！安还苁荂AFC還是NEV目標，明確的獎懲機制、有效的監(jiān)督機制、及中長期穩(wěn)定的政策環(huán)境是關(guān)鍵?！卑蹭h表示，政府需實行有效監(jiān)督以杜絕“騙補”等類似行為，比如假冒的NEV積分獲取與交易等。此外，獎懲機制及力度需要與目標掛鉤，同時需為企業(yè)提供穩(wěn)定的政策環(huán)境以進行中長期產(chǎn)規(guī)劃。

雖然業(yè)界對于有關(guān)管理機構(gòu)的“汽車新政”尚存在一些疑慮，不過從另一個層面看，碳配額、積分交易，企業(yè)平均燃料消耗量（CAFC），圍繞“新能源汽車”即將出臺的一系列政策可以清楚地預(yù)示著，我國未來新能源汽車推廣政策將由主要依靠財政補貼鼓勵企業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)向通過市場手段和法律法規(guī)強制要求企業(yè)生產(chǎn)，以控制汽車有害氣體的排放，實現(xiàn)汽車能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整。不過，對于中國的汽車企業(yè)來說，在計劃采取的這一系列強制性政策中，《乘用車企業(yè)平均燃料消耗量》、《新能源汽車積分交易管理辦法》以及此次發(fā)布的《新能源汽車碳配額管理辦法》是同時實施還是合并實施將是困擾企業(yè)未來發(fā)展的最大問題。