蘭筱琳

摘要：經(jīng)國務(wù)院批準，2015年4月21日上午，廣東、天津、福建三大自貿(mào)試驗區(qū)正式掛牌成立，福建自貿(mào)區(qū)緊跟國家戰(zhàn)略，在行政管理上采取了一系列創(chuàng)新模式。然而，福建自貿(mào)區(qū)采取的政府管理模式仍存在諸多問題和矛盾。文章積極探索具有福建特色的管理措施，明確政策設(shè)計的出發(fā)點和思路，結(jié)合福建省的實際情況，創(chuàng)新福建自貿(mào)區(qū)的行政管理制度。

關(guān)鍵詞：自貿(mào)區(qū)；福建??；行政管理體制

一、引言

經(jīng)國務(wù)院批準，2015年4月21日上午，廣東、天津、福建三大自貿(mào)試驗區(qū)正式掛牌成立，中國自貿(mào)區(qū)建設(shè)從此迎來了2.0時代。自此，由北到南的四大自貿(mào)區(qū)——天津、上海、福建、廣東的對外開放新格局正式被勾勒出來?！?+3”的自貿(mào)區(qū)方案具有深遠的時代意義，是進一步實踐全面深化改革、構(gòu)建開放型經(jīng)濟新機制的探路石。至此，一場全新的改革盛宴在八閩大地拉開帷幕。而福建省將堅決貫徹“立足兩岸、服務(wù)全國、面向世界”的戰(zhàn)略要求，將以自貿(mào)區(qū)為抓手，率先實施創(chuàng)新與改革。

二、福建自貿(mào)區(qū)將采取的管理模式的創(chuàng)新

根據(jù)中國（福建）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案規(guī)定，福建自貿(mào)區(qū)的政府管理模式乃是一種政府主導型的管理模式。其中，福州、廈門、平潭將分別設(shè)立片區(qū)管理委員會，但不設(shè)立省級管委會。與我國傳統(tǒng)政府管理模式相較，福建自貿(mào)區(qū)將采取的管理模式存在不少的創(chuàng)新。例如，福建自貿(mào)區(qū)采用“一線逐步徹底放開，二線安全高效管住，區(qū)內(nèi)貨物自由流動”的“境內(nèi)關(guān)外”監(jiān)管模式，使自貿(mào)區(qū)內(nèi)人與貨物實現(xiàn)高效、快捷的流動；四個自貿(mào)區(qū)將實行統(tǒng)一版本的負面清單以簡化投資手續(xù)、擴大投資領(lǐng)域、提高投資的便利化；福建自貿(mào)區(qū)將實行“事中事后”的管理模式，轉(zhuǎn)“重審批、輕監(jiān)管”為“寬準入、嚴監(jiān)管”，轉(zhuǎn)變政府職能，提高政府辦事的質(zhì)量和效率；在政府服務(wù)方面，實行“一口受理”服務(wù)模式，簡化自貿(mào)區(qū)內(nèi)的流轉(zhuǎn)手續(xù)促進投資和貿(mào)易的便利化等。

目前，方案中設(shè)計的關(guān)于福建自貿(mào)區(qū)政府管理模式創(chuàng)新已經(jīng)取得了初步成效，激發(fā)了社會的創(chuàng)業(yè)熱情。福建自貿(mào)區(qū)自獲批以來已吸引大批企業(yè)的進入，根據(jù)福建省商務(wù)廳提供的數(shù)據(jù)，從2015年1月1日到3月31日，福建自貿(mào)區(qū)內(nèi)已新注冊企業(yè)1160家。

三、福建自貿(mào)區(qū)的政府管理模式仍將存在諸多問題

然而，與國外自由貿(mào)易區(qū)的成功經(jīng)驗相比，參考上海自貿(mào)區(qū)的行政管理制度改革成效，福建自貿(mào)區(qū)將采取的政府管理模式仍將存在諸多問題和矛盾，其主要表現(xiàn)如下。

1. 管理模式創(chuàng)新的理念缺失。福建自貿(mào)區(qū)即將采取的管理模式存在理念平庸、立意不高的問題。主要表現(xiàn)在：一是本土性缺失。福建現(xiàn)行的管理模式創(chuàng)新大多取材于國際規(guī)則及國際慣例，或者照搬上海自貿(mào)區(qū)的管理經(jīng)驗，幾乎沒有屬于自己的本土管理理念。二是主動性缺失。在政府管理理念上，過于強調(diào)國際化，被動忍受國際規(guī)則，缺乏作為世界大國主動為世界自由貿(mào)易區(qū)立規(guī)的大氣與膽略。三是前瞻性缺失。自貿(mào)區(qū)的管理模式應該在吸取我國本土經(jīng)驗、參考國外做法并在考量自貿(mào)區(qū)未來幾十年發(fā)展規(guī)劃的前提下，才能予以定奪。然而，當前福建自貿(mào)區(qū)的定位與管理模式等都顯得倉促，缺乏深思熟慮與長遠規(guī)劃。

2. 條塊分割、多頭管理的弊端未能根除。從縱向上看，福建自貿(mào)區(qū)除了直接受福建省地方政府管理外，還受制于中央各個職能部門，各職能部門往往政出多門、規(guī)章不一，極易引發(fā)管理沖突。從橫向上看，福建自貿(mào)區(qū)還易受到不同管理部門、單位、地方利益等多重因素的影響。條塊分割、多頭管理的體制性弊端并未得到改善。

3. 自由化與有效管控分寸拿捏不準。一方面，福建自貿(mào)區(qū)存在過度管制現(xiàn)象，影響了貿(mào)易自由化。比如，2015版負面清單雖然較2014版的負面清單條款數(shù)量有所減少，但是部分領(lǐng)域的條款內(nèi)容卻增多了，幾乎對所有外商投資產(chǎn)業(yè)都有限制，部分領(lǐng)域?qū)τ谕馍痰南拗聘泳唧w化，有的限制甚至超出自貿(mào)區(qū)的范圍，被人戲稱為“不開放清單”或“管制清單”。另一方面，福建自貿(mào)區(qū)又要警惕自由化過頭的風險。這些問題都需要福建自貿(mào)區(qū)繼續(xù)創(chuàng)新政府管理模式，對自由或管制予以精準拿捏，防止過度取向。

4. 法治化程度不高。相較于國外自貿(mào)區(qū)采用先立法、再設(shè)區(qū)的做法，福建自貿(mào)區(qū)成立的主要依據(jù)僅僅是《中國（福建）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》與《中國（福建）自由貿(mào)易試驗區(qū)境外投資項目備案管理辦法》這兩份政策性文件和地方政府規(guī)章，沒有效力位階層次較高的法律文件做支撐，法治理念存在明顯欠缺。這將導致諸多管理模式和創(chuàng)新舉措欠缺立法所具備的合法性、權(quán)威性、穩(wěn)定性與莊重性。而且自貿(mào)區(qū)在創(chuàng)新管理模式時，由于沒有設(shè)置相應的司法程序等保障機制，其實踐效果必然會大打折扣，福建三個片區(qū)管委會的法律地位偏低，缺乏獨立性和權(quán)威性，不利于自貿(mào)區(qū)的未來發(fā)展。

四、福建自貿(mào)區(qū)政府管理模式創(chuàng)新的對策

為了使福建自貿(mào)區(qū)能夠更快的服務(wù)全國、面向世界，針對上述提出的問題與矛盾，福建省應該積極探索具有福建特色的管理措施，明確政策設(shè)計的出發(fā)點和思路，結(jié)合實際情況，創(chuàng)新福建自貿(mào)區(qū)的行政管理制度。

首先，應該在政策創(chuàng)新上體現(xiàn)梯度性。福建省在管理審批監(jiān)管等一系列措施的制定上都應該體現(xiàn)一個思路，即“全方位開放、對臺更開放、平潭最開放”。一方面，政策開放程度有所區(qū)分，在全方位開放的基礎(chǔ)上，對臺更開放一些；另一方面，在片區(qū)適用政策上略有不同，全方位開放和對臺開放政策各片區(qū)都適用，但在平潭應探索實施更加開放的自由港運行模式。

其次，要在試驗內(nèi)容上體現(xiàn)互補性。按照中央精神，三個新設(shè)自貿(mào)區(qū)要與上海形成互補試驗。為此，福建省總體方案較好地體現(xiàn)地方特色，在率先實現(xiàn)閩臺投資貿(mào)易自由化方面，提出了對臺產(chǎn)業(yè)開放、貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、金融合作、人員往來等多項創(chuàng)新舉措。比如服務(wù)貿(mào)易對臺開放，我們爭取在自貿(mào)區(qū)先行試點實施兩岸服貿(mào)協(xié)議中80條大陸對臺開放措施，并比照粵港澳服務(wù)貿(mào)易自由化文件進一步提出58條更加開放的具體措施等等。

再次，要在創(chuàng)新成果上體現(xiàn)可復制性。中央設(shè)立自貿(mào)區(qū)，是希望這個地區(qū)能當好全國改革開放的排頭兵和科學發(fā)展的先行者，不是為了支持一個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。因此，福建在設(shè)計試驗任務(wù)制定改革政策時，還應著眼于在全國可復制、可推廣來謀劃和推進制度創(chuàng)新，爭取這些措施盡快取得成效，并能適時組織推廣。

最后，應該在管理規(guī)則上體現(xiàn)法制性。我國應該設(shè)立一個全國性的自貿(mào)區(qū)管理機構(gòu)，既和有關(guān)部門合力制定自貿(mào)區(qū)的政策和制度，又幫助地方政府讓這些政策制度得以貫徹落實。同時國家應該通過立法來提高自貿(mào)區(qū)管理機關(guān)的法律地位，拓寬自貿(mào)區(qū)政策制定的權(quán)限，提升其協(xié)調(diào)管理能力，使得其有職有權(quán)。這也有利于地方政府營造自貿(mào)區(qū)內(nèi)良好的法治環(huán)境，充分施展拳腳，來完成國家賦予自貿(mào)區(qū)的各項戰(zhàn)略任務(wù)。

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（作者單位：福建師范大學經(jīng)濟學院）