張則行

摘 要：作為一項(xiàng)重要的監(jiān)督機(jī)制，公共預(yù)算對于構(gòu)建一個廉潔、高效、透明的政府發(fā)揮著越來越突出的作用。其中，公民參與公共預(yù)算過程對于更好、更有效地發(fā)揮預(yù)算作用起到了關(guān)鍵性作用。在我國，公共預(yù)算的公民參與度普遍不高也是一個不爭事實(shí)。只有對其中的原因進(jìn)行深入觀察才能找出提高公民參與程度的可行性路徑。

關(guān)鍵詞：公共預(yù)算;公民參與;監(jiān)督

中圖分類號：D63 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2016）01-0053-02

政府公共預(yù)算是指國家以社會管理者身份，憑借政治權(quán)力，籌集集中性財政資金，實(shí)現(xiàn)國家管理職能，滿足社會公共需要的財政收支計劃。一個完整的政府公共預(yù)算體系應(yīng)該包括預(yù)算的編制、預(yù)算的審查和批準(zhǔn)、預(yù)算的執(zhí)行和執(zhí)行中的調(diào)整以及預(yù)算執(zhí)行的總結(jié)（決算）及其審批。本文將探討在公共預(yù)算過程，公民參與的重要意義、存在的主要問題以及提升公民參與度的實(shí)現(xiàn)路徑。

一、公民參與公共預(yù)算的意義

在公共預(yù)算過程中吸納公民的廣泛參與，必將改進(jìn)政府運(yùn)行機(jī)制，提高透明化程度，促進(jìn)政府管理過程的民主化，最終引發(fā)政府治理模式的重大變革。因此，在當(dāng)前由政府管理到協(xié)同治理的時代背景下，為了充分發(fā)揮公共預(yù)算在政府管理領(lǐng)域以及有效監(jiān)督政府運(yùn)行過程的重大作用，公民參與公共預(yù)算的意義重大。

（一）有助于建設(shè)透明化政府

2007年4月國務(wù)院頒布的《政府信息公開條例》第一條規(guī)定：為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進(jìn)依法行政，充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會活動的服務(wù)作用，制定本條例。該條例第二章部分詳細(xì)列舉了政府信息公開的范圍，其中第十條明確規(guī)定的縣級及以上政府和部門應(yīng)重點(diǎn)公開的政府信息中包括財政預(yù)算、決算報告?？梢姡岣哒芾淼耐该鞫?，是公共預(yù)算過程吸納公民監(jiān)督的應(yīng)有之意。

眾所周知，強(qiáng)化行政監(jiān)督的重要手段是引入外部監(jiān)督。由于存在部門利益，內(nèi)部監(jiān)督的虛化、弱化、空洞化的現(xiàn)象在某些部門不斷得到加強(qiáng)。而在監(jiān)督過程中，外部力量的介入在很大程度上改觀了這種窘境。近年來，在公共網(wǎng)絡(luò)上興起的“微博反腐”熱潮可對此做一個鮮明的注解。引入公民參與，可以無形中對政府形成強(qiáng)大的心理和輿論壓力。預(yù)算信息被公開，財政資金的使用情況，包括資金的數(shù)額、流向、結(jié)余或超支都被公之于眾，本身就是對政府的有效監(jiān)督。

（二）有助于提高公民的政治素養(yǎng)

我國憲法第二條規(guī)定：中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。由于種種復(fù)雜的歷史原因，我國公民的權(quán)利意識不強(qiáng)，政治素養(yǎng)不高。在公共預(yù)算領(lǐng)域的反映就是參與程度較低。根據(jù)憲法，公民參與國家政治生活是主人翁精神的表現(xiàn)，公民參與公共預(yù)算過程具備憲法的依據(jù)。通過參與公共預(yù)算過程，可以有效提高公民的政治素養(yǎng)，增強(qiáng)公民意識，充分行使憲法所賦予的公民權(quán)利。

此外，公民參與可以進(jìn)一步提升國家統(tǒng)治的民主化程度。公民參與預(yù)算管理可以充分了解納稅人的稅款是如何使用的、效率如何，這樣不僅可以增強(qiáng)資金的使用效率，還可以增強(qiáng)公民關(guān)心政府管理過程的程度，提高自身的政治參與熱情，以此改進(jìn)政府與社會、公民的關(guān)系，從而營造多方協(xié)同治理的和諧局面。

（三）有助于公共預(yù)算的科學(xué)化

我們知道，決策的關(guān)鍵在于信息，而實(shí)現(xiàn)公共預(yù)算的科學(xué)化則必須依賴于全面而完整地收集、整合各種信息，尤其是關(guān)于公民的利益訴求、社會治理的薄弱環(huán)節(jié)以及對弱勢群體的關(guān)注等。

政府管理過程作為一個“黑箱”系統(tǒng)，內(nèi)在的僵化、刻板、封閉的運(yùn)行模式很難掌握客觀而全面的信息資源，因而在很多時候無法做出科學(xué)、合理的決策。西方新公共管理運(yùn)動（New Public Management）、治理（Governance）理念的傳播，特別是新近的整體性治理（Holistic Governance）、協(xié)同共治（Collaborative Governance）等政府管理理論的引入與傳介，政府越來越重視以普通民眾為代表的包括利益相關(guān)群體、專家學(xué)者、社會組織以及新聞傳媒在內(nèi)的公民參與對于促進(jìn)公共預(yù)算科學(xué)化的積極作用。

二、公民參與公共預(yù)算的現(xiàn)狀與原因分析

上文簡述了公民參與公共預(yù)算的重要意義。盡管近些年來，我國公共預(yù)算的公民參與度有所提升，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到公共預(yù)算透明化和科學(xué)化的要求。由于缺乏公眾參與，政府部門的預(yù)算過程便缺乏有效的監(jiān)督和制約，這在某種程度上強(qiáng)化了部門利益的爭奪;由于預(yù)算過程缺乏充分的信息指導(dǎo)，咨詢機(jī)制難以發(fā)揮有效的作用，預(yù)算過程的主觀隨意性較強(qiáng)，難以保證預(yù)算的科學(xué)化水平?？傊?，公民參與程度不高直接導(dǎo)致了公共預(yù)算難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用，也無法實(shí)現(xiàn)對政府其他部門的有效監(jiān)督。對于我國公共預(yù)算過程公民參與度不高的原因，筆者試做如下分析。

（一）法律制度不健全

雖然公民參與國家政治生活和政府治理過程是我國憲法賦予公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，也是建設(shè)政治文明的應(yīng)有之意，然而，憲法的規(guī)定只是原則上的鼓勵和道義上的支持。在實(shí)際過程中，公民參與既缺乏制度支撐，也沒有配套法律的具體規(guī)定。

國務(wù)院出臺的部分法規(guī)，如前文論及的《政府信息公開條例》，由于措辭過于泛化，內(nèi)容規(guī)定比較模糊，其法規(guī)的立意還是在于為了方便政府治理，而不是保障公民的民主權(quán)利。在執(zhí)行過程中，地方各級政府為了自身利益，普遍采用共謀變通的手段，以涉及國家、集體利益為由，拒絕公民參與政府預(yù)算過程，使得中央政府促進(jìn)公民參與以實(shí)現(xiàn)公共預(yù)算民主化的努力流于形式。比如，自頒布實(shí)施六年來，《政府信息公開條例》的執(zhí)行效果并不令人滿意，各地方預(yù)算民主化的程度仍較低。

（二）公民的“理性人”心理

參與公共預(yù)算從本質(zhì)上來說屬于一種公共服務(wù)行為，是一項(xiàng)公共產(chǎn)品。根據(jù)新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，公民都是理性經(jīng)濟(jì)人，追求自身利益的最大化。公共產(chǎn)品又具有非營利性和非競爭性的特征，對于公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和消費(fèi)，社會大眾普遍存在“搭便車”的心理，即希望免費(fèi)或者以較少的付出獲得他人的行動而帶來的好處。

此外，參與公共預(yù)算屬于監(jiān)督政府的行為，而監(jiān)督政府權(quán)力本身也是一項(xiàng)公共服務(wù)，同時還需要公民付出較多的時間、金錢以及機(jī)會成本。因此，這又從另一個方面固化了公民“搭便車”的理性人心理。這就導(dǎo)致了社會大眾參與政府預(yù)算的熱情普遍不高。

（三）政府的部門利益

根據(jù)公共選擇理論，政府官員不是天然的道德人，他們也是自身利益最大化者。由官員組成的政府部門也存在著不同的部門利益，政府內(nèi)各部門也在追逐部門利益的最大化。因此，在實(shí)現(xiàn)部門職能的過程中，官員也會趨利避害。

一方面，在做部門預(yù)算時，捏造虛假信息，夸大政績或者工作強(qiáng)度，虛報人員編制和設(shè)備消耗情況，盡量爭取更多的預(yù)算資金;另一方面，為了規(guī)避被監(jiān)督的風(fēng)險，各部門會千方百計阻撓外部力量的介入。除了想方設(shè)法應(yīng)對政府內(nèi)監(jiān)察部門和審計部門的調(diào)查，更重要的是，他們還會編造各種理由阻止公民的參與，以此確保和鞏固部門利益。

三、提高公共預(yù)算公民參與度的路徑

公共預(yù)算作為政府治理的核心手段和重要內(nèi)容，事關(guān)社會發(fā)展和民眾福祉。而政府在進(jìn)行公共預(yù)算的過程中更要注重透明化原則，在預(yù)算部門監(jiān)督其他政府部門預(yù)算情況的同時，提升公民參與度，這也是發(fā)揮公共預(yù)算監(jiān)督機(jī)制作用的重要途徑。通過對我國公民參與公共預(yù)算現(xiàn)狀及其原因的分析，筆者嘗試提出幾項(xiàng)提高公共預(yù)算公民參與度的建議。

（一）進(jìn)一步完善法律制度建設(shè)，為公民參與提供具體的法律和制度保障

以《政府信息公開條例》為例。它的出臺對于推動我國民主化建設(shè)、打造透明化政府具有一定的現(xiàn)實(shí)意義，然而，如前文所述，要真正實(shí)現(xiàn)預(yù)算民主，還需要更加系統(tǒng)、完整、具體的法律法規(guī)配套實(shí)施，同時還需要強(qiáng)有力的技術(shù)支持。

筆者建議如下：在《政府信息公開條例》中，一是增加公眾信息獲取權(quán)的條款及違反《政府信息公開條例》的處罰措施，切實(shí)保證公眾的信息獲取權(quán)，推行信息公開。若沒有制定處罰措施，此條令形同虛設(shè)，信息是否公開完全取決于政府官員的執(zhí)政理念。二是將屬于“國家秘密”范圍的信息列舉出來以方便公眾和信息公開機(jī)構(gòu)明確界定。三是增加對新聞采訪權(quán)的規(guī)定以利于記者和媒體及時獲取政府信息向公眾進(jìn)行公開，這一方面減少了政府信息公開的工作量，另一方面可以促使公眾及時、有效地參與政府事務(wù)。

（二）出臺詳細(xì)可行的激勵措施，增強(qiáng)公眾參與熱情

如前文所述，公眾參與公共預(yù)算是一種公共服務(wù)行為，存在“搭便車”的可能性。因此，為了增強(qiáng)公眾參與的熱情，政府應(yīng)出臺一系列具體的激勵措施，給予那些積極參與公共預(yù)算的公民一定的精神、物質(zhì)獎勵。這一方面可以增強(qiáng)公眾參與的信心，另一方面可以改善政府形象，協(xié)調(diào)政府與公民的關(guān)系。

此外，對于政府內(nèi)部的績效管理而言，可以將公民參與度、公民滿意度納入對于各級官員的政績考核，以此督促官員努力提升公共預(yù)算的公民參與度。

（三）努力拓寬公民參與渠道，實(shí)現(xiàn)公民參與的預(yù)期效果

目前，我國公共預(yù)算公眾參與的渠道多數(shù)仍是政府主導(dǎo)的，這種內(nèi)部監(jiān)督的作用軟弱無力，公共預(yù)算的真正作用無法達(dá)到應(yīng)有的發(fā)揮。而公眾參與的渠道十分有限，在外部無法對政府部門預(yù)算形成有效的制約。

因此，拓寬公民參與的渠道是當(dāng)務(wù)之急。筆者認(rèn)為：第一，政府要在民意調(diào)查、公民滿意度和政府信息公開等方面取得進(jìn)展。比如，充分利用報紙、期刊、電視、互聯(lián)網(wǎng)、海報、宣傳欄、調(diào)查問卷等形式充分了解民意。第二，在民眾參與過程中，政府要充分利用聽證會、民主懇談、辯論會等形式保障公眾真實(shí)有效的參與。第三，公眾也要充分利用網(wǎng)絡(luò)、社會團(tuán)體等形式積極主動地參與公共預(yù)算，增強(qiáng)公民參與意識。

四、小結(jié)

公共預(yù)算中的公民參與問題，直接關(guān)系到我國政府治理的價值取向。提升公共預(yù)算過程中的公民參與度不僅可以提高公共預(yù)算制定過程的科學(xué)化和民主化，更深一層意義在于，公民參與公共預(yù)算可以提升公民素養(yǎng)，增強(qiáng)公民意識。這對于我國推進(jìn)民主化建設(shè)具有深遠(yuǎn)意義。

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