劉雪梅

摘要：新常態(tài)下推進和完善農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織的法治化必須嚴格法律審批、建立金字塔式的人才培訓(xùn)機制、形成良性的監(jiān)督體系和反饋機制，從以經(jīng)濟為中心服務(wù)向以農(nóng)民主體為中心服務(wù)的轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織；法治化；合作組織

中圖分類號：F320文獻標志碼：A文章編號：1008-2921（2016）01-0093-04

黨的十八屆四中全會提出的全面推進依法治國，對中國特色社會主義經(jīng)濟的健康發(fā)展提供了更有力的保障，也為農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織的規(guī)范發(fā)展提供了更好的前景。社會主義市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織的發(fā)展也只有在規(guī)范的法治治理下，才能規(guī)范發(fā)展，才能適應(yīng)經(jīng)濟新常態(tài)的發(fā)展要求，真正起到提高農(nóng)民收入和生活水平的作用?？偨Y(jié)農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織的法治化的經(jīng)驗和教訓(xùn)，找出其面臨的問題、提出解決對策，對于規(guī)范農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織的發(fā)展、切實保障農(nóng)民收入和生活水平的提高具有重要的理論和實踐意義。

一、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織的法治化歷程

根據(jù)中國農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織的發(fā)展情況，按照農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織在不同時期所起的作用，農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織的法治歷程主要可以分為三個階段。

（一）在新中國成立前的農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織法治發(fā)展階段，主要是為政治服務(wù)階段。這個階段國民黨出臺各種法令規(guī)范和推動農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織的發(fā)展具有較強的政治目的；共產(chǎn)黨也出臺了不少法令，主要是為革命服務(wù)，同時對革命群眾的生活保障起到了重要作用。

國民黨統(tǒng)治時期，農(nóng)民合作社主要靠政府的力量自上而下推行，大多是官辦或官督民辦。1919年孫中山在《地方自治開始實行法》中提出：“地方自治團體所應(yīng)辦者，則農(nóng)業(yè)合作、工業(yè)合作、交易合作、銀行合作、保險合作等?！盵1]這是國民黨政府重視合作經(jīng)濟的起點。國民黨政府頒布多部法令大力宣傳和指導(dǎo)合作運動，如《組織合作運動委員會建議案》（1928）、《中華民國合作社法草案》（1934）、《縣各級合作社組織大綱》（1940），同時還通過實施《合作社法施行細則》（1945）等來確立合作社的性質(zhì)和實施原則。國民黨政府倡導(dǎo)農(nóng)民合作以及主動推行各種法令，是為了更好地把農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織當(dāng)作控制農(nóng)村社會和經(jīng)濟的政治工具，沒有給農(nóng)民帶來真正的利益。但是出臺的各種相關(guān)法規(guī)推動了農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織的發(fā)展。

新中國成立前，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的農(nóng)民合作運動在不同時期對合作經(jīng)濟組織也制定了不同的法律，對于合作社的性質(zhì)和發(fā)展方向等提供了法律依據(jù)，在不同階段對革命和革命群眾的生活起了重要作用，使得這個時期中國共產(chǎn)黨在農(nóng)民合作運動中的影響力和地位得到擴大和鞏固。這個時期中國共產(chǎn)黨頒布的相關(guān)法律具有三個特點。第一，對合作社的原則、成立目的、入社條件、合作社與政府以及工會的關(guān)系、股金價格、社員權(quán)利與責(zé)任、股東資格、紅利分配以及合作社的任務(wù)等做出了明確規(guī)定，如《關(guān)于協(xié)作社之決議案》（1927）、《閩西合作社條例》（1930）、《湘鄂贛省合作社簡章》（1931）、《合作社暫時組織條例》（1932）、《糧食合作社章程》（1932）、《發(fā)展合作社大綱》（1933）、《消費合作社章程》（1933）、《生產(chǎn)合作社章程》（1933）、《信用合作社章程》（1933）等。第二，在革命的不同時期對于合作社的性質(zhì)作了不同的定義，如《合作社工作綱要》（1932）明確合作社是一種斗爭組織，是工人、中貧雇農(nóng)等對抗富農(nóng)、高利貸者以及商人等剝削的階級組織；1949年蘇北行政公署頒布《合作社暫行組織章程（草案）》、《合作社一般應(yīng)遵守的公約》、《模范合作社條件》以及《關(guān)于貫徹生產(chǎn)合作推進會議決議的指示》等，明確合作社經(jīng)濟的性質(zhì)是新民主主義經(jīng)濟的重要組成部分；毛澤東在七屆二中全會報告中明確指出合作社是“以私有制為基礎(chǔ)的在無產(chǎn)階級領(lǐng)導(dǎo)的國家政權(quán)管理之下的勞動人民群眾的集體經(jīng)濟組織”[2]；《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》（1949）明確規(guī)定合作社的性質(zhì)是半社會主義性質(zhì)。第三，不同時期的法律對于入社條件的規(guī)定隨著革命形勢的變化而相應(yīng)變化，如蘇區(qū)中央政府頒布《勞動互助社組織綱要》（1933），規(guī)定貧農(nóng)中農(nóng)和農(nóng)業(yè)工人等自愿入社，地主富農(nóng)資本家等不準入社；1940年，邊區(qū)臨時參議會制定《合作社暫行規(guī)程》，允許除漢奸以外的任何人加入合作社；1941年，頒布《合作社法草案》規(guī)定邊區(qū)年滿16歲的一切抗日人民均可加入合作社；1942年，制定《合作社組織條例》明確規(guī)定，邊區(qū)一切抗日人民，不分民族性別階級職業(yè)年齡，均可入社。

（二）新中國成立到改革開放以前的農(nóng)民合作法治階段（1949-1978年）。這一階段，制定了很多的法律，主要是配合國家經(jīng)濟的發(fā)展。在這些法律中有些起到了很好的促進經(jīng)濟的作用，有些法律不是良法，在一定程度上扭曲了農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織的發(fā)展。這個階段按照不同特點又可以分為兩個時期。

第一個時期是新中國成立到1954年。根據(jù)穩(wěn)步發(fā)展的方針出臺的法律主要有四個特點。一是確定合作社的性質(zhì)、任務(wù)、地位以及類型等，如《中華人民共和國合作社法（草案）》（1950）。二是對合作社發(fā)展的優(yōu)惠政策作出了明確規(guī)定，如《關(guān)于國家銀行輔助合作社的決定》（1950）對合作社的貸款業(yè)務(wù)給予優(yōu)惠，《關(guān)于對合作社社員實行配售的聯(lián)合決定》（1951）對社員實行商品低價定量配售，《關(guān)于交通運輸方面優(yōu)待合作社的聯(lián)合指示》（1951）對合作社水路公路運輸減收費用和優(yōu)先起運等。三是在合作社系統(tǒng)內(nèi)全面開展反浪費、反貪污與反官僚主義的斗爭。如《關(guān)于開展全國合作社增產(chǎn)節(jié)約運動的決定》（1952）有利于揭發(fā)資金浪費和管理不合理現(xiàn)象，并提出改進辦法和增產(chǎn)節(jié)約任務(wù)。據(jù)不完全統(tǒng)計，1952年的31個省社、858個縣級社以及8 224個基層社增產(chǎn)節(jié)約24 419億元，全國合作社共增產(chǎn)節(jié)約達48 000億元[3]。四是明確農(nóng)民互助合作的步驟、政策和方針，并指出互助運動發(fā)展的三種形式（1953年《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議》）為互助組、初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社和高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社。

第二個時期是1955年到1978 年。受“左”傾冒進思想的影響，穩(wěn)步發(fā)展的方針遭到?jīng)_擊。這個時期的法治化是一個曲折發(fā)展的過程。1955年，政府強制推行發(fā)展高級社和人民公社，農(nóng)民生活生產(chǎn)受到嚴重影響。1958年，人民公社廢除私有財產(chǎn)，農(nóng)村全部財產(chǎn)歸公社所有，政府直接介入任命人民公社的各級管理者，實行經(jīng)營與統(tǒng)購統(tǒng)銷配套，集中統(tǒng)一安排勞動力，按照出勤次數(shù)以公分制分配。這一時期的人民公社體制，已經(jīng)喪失了合作制的內(nèi)涵，完全違背合作化循序漸進和自愿互利原則，超越了當(dāng)時農(nóng)村的生產(chǎn)力水平。合作組織被異化為一種集體化與政治運動的工具，在經(jīng)濟活動過程中失去了自主性和獨立性。后來全黨和中央認識到人民公社化的錯誤，開始調(diào)整政策糾正錯誤。1960年11月，中央發(fā)布《關(guān)于農(nóng)村人民公社當(dāng)前政策問題的緊急指示信》，重申“三級所有、隊為基礎(chǔ)”作為當(dāng)時人民公社的根本制度。1962年，黨的八屆十中全會通過《關(guān)于進一步鞏固人民公社集體經(jīng)濟，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的決定》和《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》等文件，明確規(guī)定生產(chǎn)隊作為人民公社的基本核算單位，獨立核算，自主組織生產(chǎn)及收益分配，自負盈虧。1968年到1969年，人民公社規(guī)模再度擴大，從生產(chǎn)隊核算向大隊核算過渡或并社。1978年2月，中共四川省委出臺《關(guān)于目前農(nóng)村經(jīng)濟政策幾個主要問題的規(guī)定》，加強人民公社的管理，堅持按勞分配原則，減輕生產(chǎn)隊與公社社員的負擔(dān)，同時開展多種經(jīng)營。

（三）改革開放以后農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織逐步完善階段。這一階段的農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織的法治化經(jīng)歷了一個從初步關(guān)注、到有意識引導(dǎo)再到逐步完善的過程。

改革開放以后，出現(xiàn)了各種新型的農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織。針對農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織不同的發(fā)展階段特點，中央出臺了一系列法律法規(guī)政策，推動和完善農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織發(fā)展。這一階段的農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織的法治發(fā)展又可以劃分為三個小階段，具有不同的特點，見下圖所示?？偟恼f來，這一階段是新型農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織法治化的新階段，國家真正將農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織作為經(jīng)濟主體與法律主體看待，而不僅僅將其作為推行政策的政治工具。這一時期，國家從法律、政策、資金各方面進行規(guī)范和扶持，農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織的發(fā)展進入了新階段。很多農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織與國際合作社接軌，合作形式和模式更加多樣化，組織行為和管理更加規(guī)范，規(guī)模也更趨龐大，數(shù)量也在不斷增多。

二、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織法治化的困境分析

總結(jié)分析中國農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織的三個法治化階段，可以看到，農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織逐漸向著規(guī)范化方向發(fā)展。但是，目前農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織法治化還面臨著以下幾個方面的困境。

（一）在法治化從為政治服務(wù)轉(zhuǎn)向為經(jīng)濟服務(wù)的過程中，有些地區(qū)追求合作經(jīng)濟組織的數(shù)量而不注重質(zhì)量提升，審批不嚴格。在追求GDP增長為導(dǎo)向的粗放式經(jīng)濟增長過程中，農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織同樣存在追求數(shù)量擴張的粗放式發(fā)展問題。一些地方政府和基層組織為了爭取農(nóng)業(yè)優(yōu)惠補助政策等，沒有讓真正的農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織和農(nóng)民社員享受到政策，而是睜一只眼閉一只眼，對于很多公司換成合作經(jīng)濟組織的名稱后，一套班子兩套名字，不做調(diào)查，或者知道也裝不知道，就給予政策扶持和資金補貼。很多地方的合作經(jīng)濟組織在數(shù)量上有快速上升，在質(zhì)量上沒有遵照合作經(jīng)濟的原則運營，也沒有注重自身的長遠發(fā)展，只為套取國家政策和扶持資金而成立。

（二）作為農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織主體的負責(zé)人和農(nóng)民社員法治素質(zhì)沒有跟上經(jīng)濟發(fā)展的步伐，沒有專門向負責(zé)人和農(nóng)民社員宣傳合作經(jīng)濟組織相關(guān)法律的機構(gòu)和人才， 配套的人才培訓(xùn)機制尚未真正形成。黨的十八屆四中全會提出全面推進依法治國，農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織也需要依法治理。當(dāng)前在農(nóng)村經(jīng)濟治理方面的法律人才還非常缺乏，負責(zé)人和農(nóng)民社員了解相關(guān)法律政策的途徑還不暢通。許多負責(zé)人和農(nóng)民社員連基本的法律常識都還缺乏，更不用說了解農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織的專門法律知識了。

（三）很多法律政策出臺后在實施過程中大打折扣，流于形式，落實嚴重不到位，監(jiān)督缺位。目前針對農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織發(fā)展面臨的各種問題，中央出臺和制定了詳細的法律和優(yōu)惠扶持政策等。但是地方政府以及各基層組織缺乏詳細配套的監(jiān)督措施，基層組織法律人才、金融人才等能充分理解中央各項政策并能指導(dǎo)農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織負責(zé)人和農(nóng)民社員的人才極其缺乏，使得很多好的政策沒有起到真正的效果，很多補貼沒有被真正需要的農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織享受到，而是流入了一些投機分子手中。

（四）很多為農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織提供的優(yōu)惠政策不夠透明。由于信息不對稱，優(yōu)惠政策就有可能成為一些干部用于以權(quán)謀私的工具。很多關(guān)于農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織的法律出臺后，只有相關(guān)干部和部分人員知曉，沒有及時讓農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織的負責(zé)人和農(nóng)民社員集中學(xué)習(xí)。這樣，導(dǎo)致部分人員從相關(guān)干部尋租，在別人知曉前合謀獲得優(yōu)惠政策和相關(guān)補貼，造成政策和補貼向部分人員過分傾斜，很多需要補貼的農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織得不到補貼，不能發(fā)展壯大，同時在農(nóng)村造成不良影響，進一步影響到政府的形象和公信力。

三、新常態(tài)下農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織的法治化對策建議

目前農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織法治化面臨的困境，不是單純的法律困境，而是一個系統(tǒng)不協(xié)調(diào)的困境，涉及法律、經(jīng)濟、金融和教育等各方面。新常態(tài)下，必須以一種大局觀和全局觀推進和完善農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織的法治化。

（一）嚴格審批程序。按照合作社的原則嚴格審批農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織，在注冊成立時嚴格把關(guān)，成立后要求嚴格按照合作社原則運營，不單純追求數(shù)量的擴張。讓農(nóng)民社員成為合作經(jīng)濟組織的真正主體，享受合作經(jīng)濟組織的盈利和二次分紅。讓農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織與一般的公司區(qū)分開來。農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織不是追求公司的最大利潤化，而是保障每個農(nóng)民社員的利潤，使得農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織有一種長效機制長期發(fā)展下去。

（二）在農(nóng)村的基層組織中培養(yǎng)專門的法律人才，形成配套的金字塔式人才培訓(xùn)機制。向農(nóng)民及時定期宣傳和解讀國家的最新法律政策，使得農(nóng)民能夠第一時間了解國家法律政策，能夠根據(jù)自身需要獲得相應(yīng)的扶持政策和補貼，從而使農(nóng)民的合法權(quán)益得到公平保障。人才培訓(xùn)機制不僅是法律人才的培訓(xùn)，還要從經(jīng)濟、金融、農(nóng)業(yè)知識等各方面都形成配套的人才培訓(xùn)機制。地方政府可以打造一支比較全面的人才隊伍，到基層定期給基層管理者培訓(xùn)，再讓基層管理者給農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織的負責(zé)人和農(nóng)民社員培訓(xùn)，形成一個系統(tǒng)的金字塔式的培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)。這樣才能從根源上解決將政策落到實處，使農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織真正成為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民提高收入的重要載體。

（三）在農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織、農(nóng)民社員和村基層組織之間形成良性的合作反饋機制和監(jiān)督機制。及時了解法律政策是否能夠落實、存在的問題以及可能解決的辦法，實行周、月、季度以及年度的反饋和監(jiān)督機制，為中央和地方政府制定適合農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織發(fā)展的法律政策提供第一手真實有效的資料。同時基層村組織及時了解法律政策的落實情況，定期向上級政府匯報，讓法律政策落到實處，發(fā)揮真正的效果。

（四）及時公布法律政策。地方政府要配合中央通過電視、網(wǎng)絡(luò)、文件等各種渠道及時宣傳關(guān)于農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織的法律和政策，尤其是補貼政策等，組織專門人員負責(zé)檢查，確?；鶎咏M織和農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織的相關(guān)人員及時了解各項法律政策信息，對于有資格享受補貼政策的農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織要按照程序公示公開進行，減少尋租的可能，降低政策成本。

總之，在經(jīng)濟由高速轉(zhuǎn)向中高速發(fā)展的新常態(tài)下，農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中要發(fā)揮更加重要的作用，就必須克服其法治化過程中遇到的各種困難，必須統(tǒng)籌各方，從大局著手，找到解決的途徑，從以經(jīng)濟為中心的服務(wù)轉(zhuǎn)向以農(nóng)民主體為中心的服務(wù)，才能使農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織提高農(nóng)民收入和生活水平的作用落到實處，并且長久發(fā)揮作用。

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Abstract： Advancing and improving the legalization of farmers professional cooperative economic organization，it is necessary to implement strict legal approval system，to establish a pyramid talent training mechanism，to form benign supervision system and feedback mechanism，and to serve the farmers as the main task instead of the economy.

Key words： farmers professional cooperative economic organization；rule of law；cooperative organization