薛冰　張曉飛

摘要：國家賠償是針對那些因國家相關(guān)職權(quán)行使不當(dāng)?shù)仍蛟斐晒駲?quán)益損害進(jìn)行的賠償?！秶屹r償法》的出臺以及修改完善是我國的法治建設(shè)水平發(fā)展到一定程度的結(jié)果，以法律的形式確定國家賠償?shù)姆秶?、程序和?biāo)準(zhǔn)能夠?qū)崿F(xiàn)我國對于人權(quán)的保障和尊重，能夠促進(jìn)依法治國的實(shí)現(xiàn)和維護(hù)社會的和諧穩(wěn)定。

關(guān)鍵詞：國家賠償；法治建設(shè)；依法治國

中圖分類號：D911.6文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1008-2921（2016）01-0073-04

在我國由法制建設(shè)轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ谓ㄔO(shè)的過程中，我國司法管理體系日趨完善。為了實(shí)現(xiàn)國家對公民權(quán)益的尊重、保障公民人權(quán)，我國針對侵害公民和法人權(quán)利的行為，出臺了專門的國家賠償法律，《中國人民共和國國家賠償法》（以下簡稱《國家賠償法》）是我國依法治國和法治政府建設(shè)發(fā)展的重要標(biāo)志。依托于憲法基礎(chǔ)上的我國國家賠償法制體系開始實(shí)施時，出現(xiàn)了許多現(xiàn)實(shí)問題，例如限制條件過于嚴(yán)格、賠償額度少、賠償程序不合理以及賠償范圍小等等，這些都將《國家賠償法》推向了一個不具備任何有效實(shí)施的地位。因此，在全面依法治國背景下分析《國家賠償法》的現(xiàn)實(shí)困境和發(fā)展完善亟待進(jìn)行。

一、國家賠償奉行和局限于有限賠償?shù)脑瓌t

根據(jù)《國家賠償法》的法律規(guī)定來看，我國實(shí)施國家賠償采取的是有限賠償原則，所謂有限賠償就是指對賠償?shù)慕痤~實(shí)施限制。從賠償額度的有限賠償標(biāo)準(zhǔn)來說，一般情況下根據(jù)規(guī)定在出現(xiàn)人身自由、生命健康等基本人權(quán)受到侵害時，所獲得的國家賠償標(biāo)準(zhǔn)很低，個人財(cái)產(chǎn)受到損失之后獲得的國家賠償主要根據(jù)直接損失來確定。從賠償范圍的有限賠償原則來說，《國家賠償法》規(guī)定的范圍也具有非常明顯的限制性，僅僅對出現(xiàn)人身自由、生命健康和財(cái)產(chǎn)三種權(quán)益受侵害的情況實(shí)施國家賠償。諸如《國家賠償法》第三十六條規(guī)定的對于侵犯公民、法人和其他組織的財(cái)產(chǎn)權(quán)造成損害的處理方式，仍然局限于恢復(fù)原狀、必要費(fèi)用和直接損失，殊不知在當(dāng)今電子商務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)+以及融資理財(cái)高度發(fā)達(dá)的商品社會，瞬息間會產(chǎn)生諸多商機(jī)和收益，這種傳統(tǒng)的賠償原則不足以彌補(bǔ)對賠償權(quán)利人利益的周全保護(hù)。再如以人身自由權(quán)的侵害為例，如果沒有對當(dāng)事人造成極其嚴(yán)重的名譽(yù)或榮譽(yù)損害的情況下，而僅僅是管制、監(jiān)視、拘役或者取保候?qū)彽龋@些未造成嚴(yán)重的人身自由損害的行為，雖然不合乎法律規(guī)定但由于沒有達(dá)到國家賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)因此無法要求國家賠償。與此同時，在賠償?shù)姆绞缴弦彩怯邢薜?，例如對以上?yán)重侵害公民人身自由權(quán)造成嚴(yán)重名譽(yù)損害的，國家賠償?shù)姆绞絻H為在侵權(quán)行為影響的范圍內(nèi)實(shí)施不良影響的消除、恢復(fù)名譽(yù)或者賠禮道歉，而且只有在造成嚴(yán)重后果的情形下才支付相應(yīng)的精神損害撫慰金，且沒有規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)額，這相比對公民以及法人造成的身心侵害，賠償力度顯然不足。

二、國家賠償法實(shí)施過程中的突出問題和現(xiàn)實(shí)困境

1.自賠案件弊端明顯，阻礙國家賠償法的實(shí)施

《國家賠償法》第二十二條規(guī)定賠償請求人要求賠償，應(yīng)當(dāng)先向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出。這樣的規(guī)定就表示賠償請求人需要向給自己造成侵害和損失的機(jī)關(guān)提出國家賠償請求，換句話說，就是賠償義務(wù)機(jī)關(guān)要自己糾正自己的錯誤并承擔(dān)賠償責(zé)任，這樣的規(guī)定顯然會造成賠償義務(wù)機(jī)關(guān)能拖就拖、能少賠就少賠以及能不賠就不賠，特別是當(dāng)前強(qiáng)調(diào)案件終身負(fù)責(zé)的背景下，使得自賠案件中賠償義務(wù)機(jī)關(guān)不愿甚至不敢否定自己，造成很多自賠案件很難得到有效合理的解決，既增加了司法成本又影響了社會的和諧穩(wěn)定。與此同時，受制于當(dāng)前司法尚未完全獨(dú)立于行政地域和績效考核體制束縛，國家賠償?shù)穆鋵?shí)往往受到所在地域行政權(quán)力的阻礙，特別是財(cái)政依附關(guān)系，造成國家賠償很難落實(shí)。另外，法院本身人員素質(zhì)和機(jī)構(gòu)設(shè)置等因素也在一定程度上不利于國家賠償法的實(shí)施以及對賠償請求人權(quán)利的保護(hù)和損害的彌補(bǔ)。

2.行政不作為造成損害提請國家賠償?shù)默F(xiàn)實(shí)缺失

《國家賠償法》第三、四、十七和十八條規(guī)定了因行使國家職權(quán)對公民、法人和其他組織造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。而對于因行政不作為而對公民、法人和其他組織造成的權(quán)益損害由于缺少對其違法性的規(guī)定，所以在現(xiàn)實(shí)中沒有提請國家賠償?shù)目赡?。行政不作為造成的公民、法人和其他組織權(quán)益損害是相對作為損害而言的，如果行政權(quán)力行使時由于機(jī)關(guān)部門的工作人員主動行為對公民、法人和其他組織造成權(quán)益侵害的，如果根據(jù)行為本身進(jìn)行違法與否的確定有時會具有很大的困難。例如在執(zhí)法人員行使工作權(quán)力時造成對公民生命健康權(quán)益的損害，這并非執(zhí)法人員的作為傷害行為，而是履行其工作任務(wù)以及權(quán)力時對公民身體的誤傷。由于其目的是為了完成工作任務(wù)，因此很難判斷這種行為是否屬于違法行為，同時也難以確定是否屬于國家賠償范圍。在現(xiàn)實(shí)中這些情況大部分都被作為非國家賠償范圍內(nèi)的情形來對待。另外，諸如監(jiān)獄中的犯人發(fā)生意外死亡或者其它權(quán)益受到損害時，作為監(jiān)獄管理的一方應(yīng)當(dāng)有責(zé)任保證犯人的權(quán)益不受到傷害，在這種情況下出現(xiàn)的相關(guān)傷害就是最明顯的不作為造成的損害。換言之，《國家賠償法》中沒有任何有關(guān)這類情況的賠償規(guī)定，因此許多情況下公民權(quán)益受到侵害后并不具備提請國家賠償?shù)默F(xiàn)實(shí)條件。

3.抽象行政行為造成的侵害沒有納入國家賠償?shù)姆懂?/p>

眾所周知，現(xiàn)行的《國家賠償法》規(guī)定的賠償范圍，都是指向具體行政行為，作為影響面較大的抽象行政行為沒有實(shí)行國家賠償。就具體行政行為而言，也不是所有的具體行政行為的違法后果都能引起國家賠償，比如說行政許可行為，在醫(yī)療衛(wèi)生經(jīng)營、食品藥品監(jiān)督以及土地規(guī)劃建設(shè)等方面，行政機(jī)關(guān)在發(fā)放許可證時，存在違法行為，導(dǎo)致發(fā)放不合法，造成行政相對人或者有利害關(guān)系的第三人的損害，其損害結(jié)果沒有納入國家賠償法的范疇，無法通過國家賠償?shù)姆绞綄?shí)現(xiàn)對自己合法權(quán)益的保護(hù)和救濟(jì)。

4.精神損害賠償標(biāo)準(zhǔn)難以界定

我國《國家賠償法》中無論就精神損害程度的確定，還是關(guān)于賠償標(biāo)準(zhǔn)的界定，都具有很大的不確定因素，使得面臨精神損害的公民尋求國家賠償時沒有合理的依據(jù)，從而難以獲得有效和合理的國家賠償。一般來說由國家權(quán)力行使對公民造成的權(quán)益侵害除了基本的物質(zhì)損害之外，還會帶有嚴(yán)重的精神損害影響，甚至對當(dāng)事人造成不可挽回的損失。從法律角度來說，當(dāng)公民遭受精神方面的損害時，一般會對當(dāng)事人的身心產(chǎn)生非常嚴(yán)重的影響和損害，無論是身體上或者精神上受到打擊而遭受的身心痛苦，還是因外界的詆毀、污辱等造成的精神傷害，一般都應(yīng)當(dāng)以物質(zhì)或者金錢為賠償方式。

我國《國家賠償法》規(guī)定由于國家權(quán)力行使造成公民精神傷害時選擇先非物質(zhì)而后有限物質(zhì)賠償?shù)姆绞?，這其實(shí)是剝奪了公民在遭到精神損害時應(yīng)當(dāng)獲得物質(zhì)賠償?shù)臋?quán)利。即使是國家賠償方式中規(guī)定的賠禮道歉或者主動消除影響等方式，要尋求賠償也面臨極大的困難。目前的制度規(guī)定都難以準(zhǔn)確地厘定損害程度和賠償標(biāo)準(zhǔn)，這必然加重了國家賠償中精神損害賠償?shù)碾y度。

5.國家賠償標(biāo)準(zhǔn)存在局限性

根據(jù)目前的《國家賠償法》來看，當(dāng)公民在面對任何一種權(quán)益受到損害時所能夠獲得的賠償范圍和賠償力度都很小。因此，雖然《國家賠償法》制定相關(guān)的法律規(guī)定，但其規(guī)定內(nèi)容的現(xiàn)實(shí)意義極為狹隘，在大部分的情況下都不具備提請國家賠償?shù)臈l件。這種制度缺失和實(shí)施困難的法律必然造成對公民權(quán)益保障效果不明顯和不周全，而且只有在公民權(quán)益遭受非常嚴(yán)重?fù)p害的情形下，才有可能提請國家賠償。而且國家賠償需要經(jīng)歷包括復(fù)議、訴訟等相對復(fù)雜的審查程序，公民在面對因權(quán)益損害造成自身痛苦的同時，還要面對尋求權(quán)益維護(hù)而不斷經(jīng)歷各種國家賠償?shù)牧鞒獭＜词故欠浅?yán)重的損害情形，在經(jīng)歷諸多復(fù)議和法律程序后，往往只能獲得有限的國家賠償，難以彌補(bǔ)遭受的損失和痛苦。這就是說無論是國家賠償規(guī)定的提請賠償標(biāo)準(zhǔn)，還是完成相關(guān)程序之后當(dāng)事人獲得的國家賠償結(jié)果都有很大的制約與局限。

6.國家賠償?shù)姆ɡ硪罁?jù)不充分

僅僅以違法與否來判定國家賠償是《國家賠償法》中最明顯的法理依據(jù)不充分的表現(xiàn)。國家賠償中以法理為依據(jù)確定是否符合國家賠償條件或者標(biāo)準(zhǔn)的出發(fā)點(diǎn)是為了將所有的國家機(jī)關(guān)工作人員行為納入法治管理的范疇，然而在國家賠償所面臨具體賠償評定時，卻使法律條款的規(guī)定與相關(guān)制度的實(shí)施出現(xiàn)了和法理相分離的情況。

例如，我國《國家賠償法》目前僅規(guī)定行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)時以及行使偵查、檢察、審判職權(quán)的機(jī)關(guān)以及看守所、監(jiān)獄管理機(jī)關(guān)及其工作人員在行使職權(quán)時對公民、法人和其他組織的人身自由、生命健康和財(cái)產(chǎn)三種權(quán)益受侵害的情況承擔(dān)國家賠償責(zé)任。而對于除此三類權(quán)益之外其它的因國家權(quán)力行使所造成的公民權(quán)益侵害，例如政治權(quán)利、驅(qū)逐出境等雖然也是非常嚴(yán)重的公民權(quán)益受到侵害行為，卻不被納入國家賠償?shù)姆秶?，這也再次說明相比之前《國家賠償法》的相關(guān)規(guī)定雖然得到了修改完善，但是在對公民、法人和其他組織權(quán)利的保護(hù)和彌補(bǔ)仍然存在缺失。

三、全面依法治國背景下國家賠償法的發(fā)展方向和完善路徑

1.調(diào)整并擴(kuò)大國家賠償范圍

當(dāng)前的國家賠償范圍具有極大的局限性，使得許多公民權(quán)益被損害的情況無法得到應(yīng)有的國家賠償。要擴(kuò)大國家賠償?shù)姆秶鷳?yīng)當(dāng)從兩個方面做起。一方面，應(yīng)當(dāng)對國家賠償責(zé)任的范圍進(jìn)行擴(kuò)大，加入國家侵權(quán)行為的國家賠償責(zé)任，擴(kuò)大因國家侵權(quán)損害而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的賠償范圍。具體的范圍界定仍然是一項(xiàng)難以實(shí)施的工作，不僅需要結(jié)合我國的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、國家綜合財(cái)力，還需要考慮具體權(quán)益侵害行為的法理評定依據(jù)，進(jìn)行國家賠償責(zé)任范圍的合理調(diào)整。另一方面，應(yīng)當(dāng)改變我國行政賠償范圍的確立方式，目前的國家行政賠償確立方式以具體的行政行為作為確定標(biāo)準(zhǔn)，只有在相關(guān)規(guī)定范圍內(nèi)的具體行政行為致使公民權(quán)益受到損害才能得到國家賠償，這落實(shí)到具體的工作中會出現(xiàn)許多尚未被納入賠償范圍內(nèi)的行政行為，導(dǎo)致公民利益損害時無法獲得國家賠償。改善這種情況需要將以具體行政行為為確立標(biāo)準(zhǔn)擴(kuò)展到將抽象行政行為以及行政不作為造成的公民、法人和其他組織的損害納入國家賠償范圍，并且在實(shí)施中轉(zhuǎn)變?yōu)橐孕姓袨榈暮侠硇院秃蠊鳛榇_立國家賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。

2.改革和整合國家賠償審理機(jī)構(gòu)與審判資源

正如前文所述，在國家賠償特別是自賠案件中，由于法院自身原因、外界干擾等因素，造成案件久拖不決以及處理有失公平等現(xiàn)象，不利于對提請國家賠償當(dāng)事人合法權(quán)益的充分保護(hù)和救濟(jì)。由此，我們應(yīng)當(dāng)根據(jù)各地實(shí)際情況探索進(jìn)一步調(diào)整和完善國家賠償處理機(jī)構(gòu)，整合國家賠償審判資源，在各級法院中成立專門的處理國家賠償案件審判機(jī)構(gòu)，選配理論功底深厚和司法實(shí)踐水平高的審判隊(duì)伍專職處理國家賠償案件，提高國家賠償案件的處理效率，進(jìn)而提升司法公信力。

3.提高國家賠償標(biāo)準(zhǔn)

目前我國國家賠償標(biāo)準(zhǔn)明顯過低，明顯落后于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際，無論是精神損害賠償?shù)男Ч€是在公民受到其它生命健康與財(cái)產(chǎn)侵害時給予的物質(zhì)賠償，都基本上無法與公民權(quán)益受到的侵害損失相平衡。因此調(diào)整國家賠償標(biāo)準(zhǔn)是完善我國《國家賠償法》的必然要求。國家賠償標(biāo)準(zhǔn)的確定首先應(yīng)當(dāng)以當(dāng)事人的受損害程度為基本依據(jù)，根據(jù)公民權(quán)益受到損害的程度不同劃分不同的賠償標(biāo)準(zhǔn)，并且將賠償基準(zhǔn)提高。與此同時，根據(jù)我國的實(shí)際情況具體的國家賠償標(biāo)準(zhǔn)還需要根據(jù)三個條件來確定。一是考慮賠償?shù)暮侠硇院瓦m當(dāng)性，二是考慮國家的實(shí)際負(fù)擔(dān)能力，三是考慮賠償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算方法的統(tǒng)一性和簡便性。我們應(yīng)當(dāng)綜合考慮我國實(shí)際國情、國力并結(jié)合上述三項(xiàng)條件的基礎(chǔ)上進(jìn)行賠償標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整。

4.確定精神損害賠償?shù)脑瓌t和標(biāo)準(zhǔn)

我國目前的《國家賠償法》對于精神損害的實(shí)施方式和賠償標(biāo)準(zhǔn)都沒有明確和合理的規(guī)定，這與現(xiàn)代法治社會對于公民權(quán)利的保護(hù)理念不相符合，因此，我們應(yīng)當(dāng)從以下兩個方面對于精神損害的國家賠償進(jìn)行完善。

首先，應(yīng)當(dāng)遵循經(jīng)濟(jì)賠償與精神狀態(tài)復(fù)原同時進(jìn)行的原則。對當(dāng)事人在因國家職權(quán)不當(dāng)行使遭受精神損害時不應(yīng)當(dāng)僅僅通過恢復(fù)原狀的賠償方法實(shí)施賠償，而應(yīng)當(dāng)對造成的損害給予上述兩種方式并行的方案進(jìn)行賠償，使公民得到更為合理的國家賠償。

其次，將精神權(quán)利物質(zhì)化轉(zhuǎn)變。對公民造成的精神損害雖然是心理上的抽象傷害，但其造成的結(jié)果也會直接影響當(dāng)事人的其它各種權(quán)益。而且，這些因精神損害而造成的其它關(guān)聯(lián)權(quán)益損害往往無法進(jìn)行量化的計(jì)算，因此就需要轉(zhuǎn)化為物質(zhì)賠償?shù)男问?，使得精神賠償能夠盡量與當(dāng)事人的損失相平衡。此外，在對當(dāng)事人進(jìn)行精神損害賠償時還應(yīng)當(dāng)綜合考慮當(dāng)事人所處地域收入水平、給當(dāng)事人造成損害的程度以及賠償對于損害的彌補(bǔ)程度等相關(guān)因素進(jìn)行合理賠償標(biāo)準(zhǔn)的確定。

5.簡化和完善國家賠償?shù)某绦?/p>

我國的《國家賠償法》既是一部實(shí)體法，同時也是一部程序法，其中對于針對不同機(jī)關(guān)和不同職權(quán)造成公民權(quán)利損害經(jīng)常面臨程序多重和久拖不決的情況，既不利于對公民權(quán)利損失的保護(hù)和彌補(bǔ)，同時也浪費(fèi)了司法資源以及增加了訴訟成本，往往激化矛盾，引起群體性事件，不利于社會的和諧穩(wěn)定。因此，我們應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步簡化和完善提請國家賠償?shù)沫h(huán)節(jié)和程序，減少行政復(fù)議等國家賠償前置程序，將國家賠償納入規(guī)范統(tǒng)一的司法程序中，進(jìn)一步縮短訴訟時間，提高國家賠償案件處理效率，特別是保障國家賠償案件的事后落實(shí)，以期將當(dāng)事人因國家權(quán)力不當(dāng)行使造成的損害降到最低，并且在最大程度上彌補(bǔ)當(dāng)事人遭受的物質(zhì)損失和精神損害。

黨的十八屆四中全會提出全面推進(jìn)依法治國的偉大方略，強(qiáng)調(diào)對人權(quán)的尊重和保護(hù)。以此為契機(jī)，我們應(yīng)當(dāng)掌握并厘清國家賠償法在實(shí)施中所暴露的問題與不足，找尋問題產(chǎn)生的根源，在依法治國的框架體系內(nèi)，在綜合考慮具體國情和實(shí)施環(huán)境基礎(chǔ)之上，進(jìn)一步完善國家賠償?shù)乃痉ǔ绦蚝蛯?shí)際落實(shí)，實(shí)現(xiàn)法律實(shí)施、人權(quán)保護(hù)和社會效益的有機(jī)統(tǒng)一。

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Abstract： State compensation is the damage compensation for those who are wronged in rights and interests because of the terms of the relevant countries to execute their rights improperly. The National Compensation Law revises and improves with Chinas construction of the rule of law level of development to of a certain degree，will determine the scope of state compensation，procedures and standards to achieve our country of and respect for the protection of human rights in the form of law，finally，to implement and maintain social harmony and stability by the rule of law will be promoted.

Key words： state compensation；construction of the rule of law；governance the nation according to the law