徐日明

耕地作為基礎(chǔ)生產(chǎn)資料在國民經(jīng)濟發(fā)展中具有重要地位，尤其是在我國人口多、耕地少的基本國情下，保護耕地對社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的意義更為突出。新形勢下，土地整理工作對我國的耕地保護具有重大意義。

我國是農(nóng)業(yè)大國，人口多、人均耕地少、耕地后備資源有限是我國的基本國情。隨著人口的不斷增加，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的快速推進，以及生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護力度的加強，耕地保護正面臨著多重壓力。如何做好耕地保護工作已成為當(dāng)前土地管理工作亟待解決的問題。

1 我國耕地保護的現(xiàn)狀與面臨的形勢

1.1 耕地保護現(xiàn)狀

為保護好耕地，我國制定了一系列耕地保護相關(guān)政策。如《中華人民共和國土地管理法》中規(guī)定的土地用途管制制度、耕地占補平衡制度、耕地總量動態(tài)平衡制度、基本農(nóng)田保護制度、土地開發(fā)整理復(fù)墾制度等。其中，最核心的政策為土地用途管制制度與耕地占補平衡制度。

土地用途管制制度。嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實行特殊保護。

在我國第二輪土地利用總體規(guī)劃中，貫徹落實了土地用途管制制度，在第三輪土地利用總體規(guī)劃中，進一步貫徹落實了土地用途管制制度，細化了各類土地用途區(qū)，并針對各用途區(qū)制定了差別化的管制制度，嚴格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，實現(xiàn)對耕地的保護。

耕地占補平衡制度。國家實行占用耕地補償制度。非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地，按照占多少、墾多少的原則，由占用耕地的單位負責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?沒有條件開墾的或者開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費，?？钣糜陂_墾新的耕地。先后提出對非農(nóng)建設(shè)占用耕地全面實行“先補后占”，以及“以補定占”，形成耕地占補平衡倒逼機制，進一步強化了耕地占補平衡制度對耕地的保護。

通過各頂耕地保護政策的實施，在一定程度上遏制了耕地快速減少的勢頭，實現(xiàn)了耕地占補平衡。從耕地保護政策實施效果看，各項政策對耕地質(zhì)量的保護和提高力度明顯不足，并且從目前的實際情況看，耕地總體質(zhì)量仍呈下降趨勢。

1.2 耕地保護面臨的形勢

耕地數(shù)量銳減，后備資源日漸匱乏。按照當(dāng)前的發(fā)展速度，預(yù)計到2020年，我國人口將達到14.5億，城鎮(zhèn)化率將達到58%。這就意味著一方面隨著人口的增加，對耕地的需求量也將不斷增加，另一方面，隨著城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，還將有大量耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，用于保障城鎮(zhèn)建設(shè)的用地需求。隨著近年來不斷開發(fā)，生態(tài)環(huán)境建設(shè)力度的不斷加大，剩余可用于開發(fā)的耕地后備資源日漸匱乏，且開發(fā)難度越來越大。

耕地總體質(zhì)量不高，且呈下降趨勢。目前，我國中低產(chǎn)田面積已占耕地總面積的70%以上，有效灌溉面積只有48.6%，旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田比例很低。未來一個階段，隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化步伐的加快，還將有大量的分布于城鎮(zhèn)周邊的優(yōu)質(zhì)耕地將被占用，而新開發(fā)的耕地往往質(zhì)量相對較低，若不加大對耕地質(zhì)量提高的力度，耕地總體質(zhì)量還將繼續(xù)呈下降趨勢。

耕地生態(tài)環(huán)境破壞嚴重，環(huán)境隱患加重。生態(tài)環(huán)境的持續(xù)惡化一直是制約我國社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的一個重要因素。近年來，每年都有大量的土地退化、沙化、堿化，水土流失情況也愈發(fā)嚴重。為保護和改善生態(tài)環(huán)境，每年都有大量的耕地需退耕還林、還草、還湖，這也是近年耕地面積銳減的主要原因之一。

2 土地整理發(fā)展情況

2.1 土地整理

土地整理是指采用工程、生物等措施，對田、水、路、林、村進行綜合整治，增加有效耕地面積，提高耕地質(zhì)量和利用效率，改善區(qū)域生產(chǎn)、生活條件及生態(tài)環(huán)境的活動。土地整理包括農(nóng)用地整理和非農(nóng)用地整理。我國現(xiàn)階段的土地整理主要為農(nóng)用地整理，整理的主要目標(biāo)是增加有效耕地面積，提高耕地質(zhì)量，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境。

2.2 國外土地整理發(fā)展情況

土地整理起源于16世紀(jì)中葉的德國。從國外土地整理的發(fā)展歷史看，大致經(jīng)歷了三個階段：16世紀(jì)中葉至19世紀(jì)末，土地整理主要為有組織、有規(guī)劃地進行地塊歸并、權(quán)屬調(diào)整以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的改善，以改變由于土地私有和繼承的分割導(dǎo)致的農(nóng)用地細碎、零散的現(xiàn)狀，推動農(nóng)業(yè)向規(guī)模經(jīng)營發(fā)展，提高管理效率;20世紀(jì)初至20世紀(jì)50年代，土地整理主要圍繞城市建設(shè)和大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進行，其目的主要是實行新的城市規(guī)劃、解決城市發(fā)展用地，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供用地保障，同時消除因工程建設(shè)而給土地帶來的不利影響;20世紀(jì)60年代以后至今，土地整理主要為綜合土地整理，其主要目的為以促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距，增加收入，保護和改善生態(tài)環(huán)境、居住環(huán)境為主要內(nèi)容的綜合土地整理。

2.3 我國土地整理發(fā)展情況

我國土地整理概念的正式提出以1998年通過修訂的《中華人民共和國土地管理法》為標(biāo)志。明確了“國家鼓勵土地整理”，土地整理逐步得到重視，自1998年以來，通過土地整理補充耕地的數(shù)量逐年增加，土地整理對實現(xiàn)耕地占補平衡，確保18億畝耕地紅線具有重大意義。在提高土地利用率、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境以及提高耕地質(zhì)量等方面都起到了積極作用。

與國外土地整理不同，鑒于我國的特殊國情，我國土地整理是基于解決糧食安全問題和實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡提出的，因此，我國的土地整理更加注重對農(nóng)地的整理，突出其在增加有效耕地面積、保持耕地總量動態(tài)平衡方面的作用。由于我國土地整理工作開展的相對較晚，土地整理權(quán)屬調(diào)整、重視生態(tài)環(huán)境保護、拓寬融資渠道、吸引公眾參與、信息技術(shù)采用等諸多方面還需要不斷吸收國外的先進經(jīng)驗，來不斷完善和發(fā)展。

3 國土資源的保護利用

3.1 穩(wěn)定耕地數(shù)量

在耕地數(shù)量銳減，后備資源日漸匱乏的形勢下，通過大規(guī)模的土地開發(fā)來實現(xiàn)耕地占補平衡的難度將越來越大，而通過土地整理增加有效耕地面積，已成為未來實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡的一個更為有效的措施。

3.2 改善耕地生態(tài)環(huán)境

通過土地整理項目的實施，加強農(nóng)田水利工程中的生態(tài)環(huán)境建設(shè)，營造防風(fēng)林、生態(tài)林，改善生態(tài)環(huán)境，加強耕地抵御自然災(zāi)害的能力，減少自然災(zāi)害損毀耕地的數(shù)量，從而實現(xiàn)真正意義上的經(jīng)濟、社會、環(huán)境效益的最大化。未來的耕地保護將不再是單一的數(shù)量保護，而將是對數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)的全面管護。

4 優(yōu)化資源配置，實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展

為了實現(xiàn)對我國國土資源的保護，必須對土地資源進行合理利用，而且這也符合我國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的要求，有利于我國生態(tài)環(huán)境的保護和發(fā)展，為我國發(fā)展經(jīng)濟提供有利的條件。

4.1 資源

資源是在某些特定的條件具備之后，可以被人類所利用的各類物質(zhì)的合稱，資源是人類社會發(fā)展必不可少的物質(zhì)之一。隨著人類的消耗，資源的價值也會不斷增加。通常情況下，資源包括很多種，不同種類的資源之間存在著必然的聯(lián)系，而且資源的數(shù)量、儲存方式、分布地點等因素會影響到資源的實際價值。

4.2 國土資源利用與保護形勢

土地資源是一種不可再生資源，在開展經(jīng)濟建設(shè)的同時，必須對我國的土地資源進行合理利用。必須根據(jù)實際情況對土地資源進行充分利用，在利用過程中要做好保護工作。我國在開展經(jīng)濟建設(shè)的同時，并沒有對土地資源進行良好的保護，我國的土地資源利用存在很大的問題。

4.3 實踐科學(xué)發(fā)展觀的需要

在實踐科學(xué)發(fā)展觀的過程中，最重要的一點就是要做到以人為本，對人類與自然的關(guān)系進行有效協(xié)調(diào)，使人類和自然能夠和諧相處，通過相互協(xié)調(diào)，不僅可以推動人類社會的發(fā)展，而且對保護我國土地資源也有重要的意義。