陳杰

摘 要：在新立法法將地方立法權(quán)賦予所有設(shè)區(qū)的市這一新的形勢下，地方立法存在的沖突立法、重復(fù)立法的現(xiàn)象可能會更加凸顯，設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的濫用將嚴(yán)重阻礙社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，破壞我國法治的統(tǒng)一，必須采取相應(yīng)的措施解決這一困境。筆者認(rèn)為地方立法協(xié)作可以有效的承擔(dān)此任務(wù)，地方立法協(xié)作發(fā)端于區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的需求，其對于解決區(qū)域內(nèi)法律沖突、優(yōu)化配置立法資源、維護(hù)區(qū)域法制統(tǒng)一擁有不可忽視的作用，同時新立法法所確定的立法體系又為地方立法協(xié)作的完善提供了新的基礎(chǔ)與動力，二者互相配合，共同致力于我國地方法治建設(shè)事業(yè)。

關(guān)鍵詞：立法法；地方立法權(quán)；地方立法協(xié)作

中圖分類號：D921 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1673-2596（2016）10-0097-04

一、設(shè)區(qū)的市開展地方立法工作面臨的問題

2015年3月，十二屆全國人大三次會議審議通過的立法法修正案，是我國法治建設(shè)道路上的重要里程碑，其對于健全我國立法體制、提高立法質(zhì)量和立法效率，建設(shè)社會主義法治國家，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)影響。此次修改亮點(diǎn)頗多，其中最為引人關(guān)注的是有關(guān)地方立法的修改，新立法法在規(guī)定賦予所有設(shè)區(qū)的市以地方立法權(quán)的同時又進(jìn)一步將其權(quán)限范圍限制在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面。

新立法法出臺后短短幾個月，各省人大常委會便紛紛依法確定所轄區(qū)域內(nèi)設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的時間，例如：7月，浙江省人大常委會確定溫州、臺州等5個設(shè)區(qū)的市已具備相應(yīng)的立法能力，準(zhǔn)予其行使地方立法權(quán)，隨后9月，又決定嘉興等4個設(shè)區(qū)的市開始行使地方立法權(quán)；截止至12月1日，山東省全部共17個設(shè)區(qū)的市分兩批次已全部開始行使地方立法權(quán)；其他省份亦如火如荼的開展。賦予所有設(shè)區(qū)的市以地方立法權(quán)是進(jìn)一步提升地方治理能力，將地方治理納入法治化軌道的迫切需求，旨在從根本上杜絕地方政府以紅頭文件的形式自行賦權(quán)，以期保障公民、法人與其他組織的合法權(quán)益和提升依法行政的能力，同時有利于發(fā)揮地方的積極性與主動性，共同致力于中國現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)。

雖然賦予所有設(shè)區(qū)的市以地方立法權(quán)是提升依法治國水平與健全立法體制的必要之舉，是強(qiáng)化地方治理的不可逆轉(zhuǎn)的趨勢，但是在我國目前的形式下，仍然存在許多的問題與困難制約著設(shè)區(qū)的市地方立法的功能的發(fā)揮。

首先，在短時間內(nèi)，大部分設(shè)區(qū)的市的人大與政府缺乏相應(yīng)的立法能力與立法資源。立法權(quán)是國家權(quán)力中最為重要、最具根本性的權(quán)力，立法質(zhì)量的高低涉及國計民生、政權(quán)穩(wěn)定，因而立法活動需要立法工作者具有高度的專業(yè)素養(yǎng)與技術(shù)能力，并以此為基礎(chǔ)組成獨(dú)立的專業(yè)的法制工作機(jī)構(gòu)為地方人大與地方政府服務(wù)。顯然我國目前絕大多數(shù)設(shè)區(qū)的市缺乏這種能力，所以新立法法在賦予各個設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的同時，規(guī)定由省人大常委會需要根據(jù)實(shí)際情況依法確定行使這一權(quán)力的時間，意在嚴(yán)格把控，只有具備相應(yīng)的立法能力才可以行使地方立法權(quán)。立法能力具備與否以及立法資源的配置需要衡量許多方面，例如人口數(shù)量、地區(qū)發(fā)展水平、組織機(jī)構(gòu)設(shè)置等，但是這些方面缺乏可操作的標(biāo)準(zhǔn)，所以現(xiàn)實(shí)中主要審查市人大或市政府是否設(shè)置了負(fù)責(zé)地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章統(tǒng)一審議的法制委員會或?qū)ｉT的法制工作機(jī)構(gòu)，以及是否配備了相關(guān)專業(yè)人員。所以現(xiàn)實(shí)中便出現(xiàn)許多省份內(nèi)所有設(shè)區(qū)的市已經(jīng)全部獲得省人大常委會的授權(quán)開始行使地方立法權(quán)。

其次，與缺乏立法能力與資源相應(yīng)的結(jié)果便是立法質(zhì)量存疑。從以往的地方立法實(shí)踐來看，一方面是地方立法重復(fù)立法現(xiàn)象嚴(yán)重，照抄照搬上位法的規(guī)定造成地方立法千篇一律，缺乏地方立法應(yīng)有的執(zhí)行性與地方特色，立法資源被浪費(fèi)；另一方面，受地方利益的影響，地方立法權(quán)存在被濫用的危險，地方意志更容易通過法律手段得以貫徹和執(zhí)行。在全國280多個設(shè)區(qū)的市獲得立法權(quán)之后，這一問題將更加凸顯，需要引起足夠的關(guān)注并尋求切實(shí)有效的解決方案。

最后是法制統(tǒng)一問題，我國是單一制國家，地方立法權(quán)由中央授予，下位法不得與上位法相沖突，在解決縱向不同位階間法律沖突時擁有明確的規(guī)則，但是卻缺乏解決橫向間同等位階間法律沖突的規(guī)則。隨著新立法法將地方立法權(quán)賦予280多個設(shè)區(qū)的市，地方立法間的沖突在所難免，各自的立法只在相應(yīng)的行政區(qū)劃內(nèi)有效，以行政區(qū)劃為單位進(jìn)行的地方立法“可能帶來僅從本地區(qū)特殊性考慮的負(fù)面影響，從而使法治的推進(jìn)形成一種以地域為中心的分割現(xiàn)象，從而形成一種法治的‘碎片化、‘地方化現(xiàn)象”，不利于市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，更與社會主義法治國家建設(shè)的理念相違背。

針對此局面，許多專家學(xué)者皆提出了相應(yīng)的措施，例如：進(jìn)一步厘清中央與地方立法權(quán)限；強(qiáng)化法制委員會功能；暢通公民參與立法渠道，為地方立法提供程序性與民主性保障；實(shí)行法律草案委托專家學(xué)者起草等等，這些措施都是保障設(shè)區(qū)的市科學(xué)、民主、高效立法的必要之舉。但是筆者認(rèn)為，其皆忽略了地方立法協(xié)作這一有力的武器。地方立法協(xié)作源自區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的需求，是以打破區(qū)域內(nèi)行政藩籬、地方保護(hù)、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展為目的所構(gòu)建的制度，其對于解決區(qū)域內(nèi)法律沖突、優(yōu)化配置立法資源、維護(hù)區(qū)域法制統(tǒng)一擁有不可忽視的作用。這一制度對于解決新形勢下的立法問題同樣具有價值，但是同時也必須注意到既有的區(qū)域立法協(xié)作是在舊立法法所設(shè)定的立法體制內(nèi)為了追求經(jīng)濟(jì)一體化而設(shè)置，將其應(yīng)用至新的體系內(nèi)需要對其經(jīng)行新的構(gòu)建。

二、既有立法協(xié)作實(shí)踐分析

地方立法協(xié)作只是一個學(xué)理概念，而非法律概念，其在我國的法律體系之中中并沒有規(guī)定，其指涉的是一種法律現(xiàn)象：擁有立法權(quán)的不同行政區(qū)劃間的地方人大及其常委會、地方政府就一定的立法事項進(jìn)行交流、磋商以避免地方立法間的沖突、追求地方立法間的協(xié)調(diào)，以共同立法的形式實(shí)現(xiàn)共同利益。如上文所述既有的立法協(xié)作是在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的背景下政府為了打破行政藩籬、地方保護(hù)，追求區(qū)域經(jīng)濟(jì)利益的最大化，或者為了妥善處理區(qū)域性問題，而實(shí)行立法協(xié)作，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化構(gòu)建統(tǒng)一的法治保障。因而地方立法協(xié)作，又被稱為區(qū)域立法協(xié)作、區(qū)域立法合作，以強(qiáng)調(diào)協(xié)作的“區(qū)域”這一主體范圍與背景動因。

在這一背景下，我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化程度較高的地方，例如長三角、東三省、環(huán)渤海、京津冀先后自發(fā)開始了區(qū)域立法的協(xié)作。2006年7月，遼寧、吉林、黑龍江三省共同簽署了《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》，這是我國地方尋求立法協(xié)作嘗試的開端，開啟了我國地方立法的新篇章，東三省是在政府間以地方政府規(guī)章為載體開展的立法協(xié)作，而在2014年蘇滬浙皖就大氣污染防治工作首次開啟了地方性法規(guī)層面的立法協(xié)作，繼而2015年京津冀三地人大通過《關(guān)于加強(qiáng)京津冀人大協(xié)同立法的若干意見》，實(shí)現(xiàn)了區(qū)域人大立法協(xié)作的系統(tǒng)化、完備化，將我國的地方立法協(xié)作提升至新的層次。

這些實(shí)踐有效的整合了地方立法資源，解決了地方立法間沖突，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了統(tǒng)一的法治保障，因此值得在新立法法所構(gòu)建的體系中繼續(xù)深化。地方立法協(xié)作的內(nèi)涵主要包括協(xié)作立法的主體、權(quán)限、程序這三個方面，本文即從此三個方面對既有實(shí)踐加以分析，取其精華為在新的形勢下充分有效發(fā)揮設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)提供理論上的指導(dǎo)。

首先是地方立法協(xié)作的主體。一方面既有的實(shí)踐以區(qū)域內(nèi)地方政府的協(xié)作為主、人大協(xié)作為輔。我國最早開始的立法協(xié)作，如東三省、珠三角、長三角地區(qū)開展的實(shí)踐，皆是地方政府間的法制合作，直到近幾年以京津冀為代表的人大間的立法協(xié)作才開始進(jìn)行。另一方面，立法協(xié)作又強(qiáng)調(diào)“區(qū)域”的屬性，以區(qū)域內(nèi)的省級人大間或省級政府間的合作為主。

這是由我國舊立法法所確定的立法體制決定的。地方立法協(xié)作作為一種新的立法方式，強(qiáng)調(diào)地方立法主體間的協(xié)調(diào)、配合，但首先需要協(xié)調(diào)的乃是同既定立法體制的協(xié)調(diào)問題，必須要融入我國的立法體制之中，否則便存在難以克服的合法性問題而寸步難行。在舊立法法的體系下，擁有地方立法權(quán)的主體包括省級和較大的市的人大及其常委會、省級和較大的市的地方政府，由于較大的市數(shù)量有限且相距較遠(yuǎn)難以形成共同的利益基礎(chǔ)，所以既有的立法協(xié)作實(shí)踐與研究只能以省級間的合作、協(xié)調(diào)為重點(diǎn)，例如東北三省的立法協(xié)作即是以遼寧、黑龍江、吉林三省的省政府為主體，此種模式的優(yōu)勢在于可以保障大范圍的法治協(xié)調(diào)，立法結(jié)果呈現(xiàn)為省級地方性法規(guī)或者政府規(guī)章的形式，效力較高。但是問題同樣明顯，協(xié)作的范圍越大，共同的利益基礎(chǔ)可能越小，達(dá)成一致結(jié)果的困難就越大，同時在追求大范圍的普遍性時可能會忽略局部的特殊性，且就目前立法協(xié)作的成果來看，原則性的一致較多，而缺乏實(shí)質(zhì)性問題的解決。

其次是地方立法協(xié)作的權(quán)限。舊立法法對我國地方立法權(quán)限沒有明確的規(guī)定，只原則性的規(guī)定地方立法屬于執(zhí)行性立法、地方性立法、先行性立法，因而理論上地方立法主體間可以就廣泛的事項進(jìn)行立法協(xié)作，但是如上文分析，以省級立法主體為單位的協(xié)作缺乏廣泛的共同利益基礎(chǔ)，只能以區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化為動力方能進(jìn)行，而我國的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化并非市場經(jīng)濟(jì)自發(fā)生成，而是在政策主導(dǎo)下建立。在此背景下確立的地方立法協(xié)作主要以經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的協(xié)作為主，例如東三省于2012年公布已完成的22個協(xié)作立法項目主要圍繞在促進(jìn)科技進(jìn)步、裝備制造業(yè)和非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面。

最后是地方立法協(xié)作的程序?？v觀現(xiàn)有實(shí)踐，具體程序為在立法溝通協(xié)商與信息共享的基礎(chǔ)上，各省人大、省政府就立法規(guī)劃與年度計劃實(shí)行同步推進(jìn)，在對重大立法事項共同協(xié)商、達(dá)成一致的前提下，立法成果共享，各自出臺地方性法規(guī)或者政府規(guī)章。這種做法并非嚴(yán)格意義上的協(xié)作共同立法，只是地方立法主體在信息溝通基礎(chǔ)上的聯(lián)合行動、配合行動，缺乏常規(guī)化、程序化，缺乏立法后的法律解釋、法律監(jiān)督等方面的配合。

三、新立法法視角下地方立法協(xié)作的完善

立法法修改所產(chǎn)生的設(shè)區(qū)的市的立法困境需要以地方立法協(xié)作的方式解決，同時新立法法所確定的立法體系又為地方立法協(xié)作的完善提供了新的基礎(chǔ)與動力，二者互相配合，共同致力于我國地方法治建設(shè)事業(yè)。

立法法的修改對于地方立法協(xié)作乃是顛覆性的革新，新的主體將在新的背景動力下進(jìn)行立法協(xié)作。這種革新將體現(xiàn)在地方立法協(xié)作的各個方面，因而有必要重新對地方立法協(xié)作的具體方面進(jìn)行分析。

（一）科學(xué)劃分中央立法權(quán)限與地方立法權(quán)限

雖然地方協(xié)作立法主要是地方的事務(wù)，但是從其產(chǎn)生、發(fā)展、動力、制約來看，都脫離不開中央的作用。這是由我國的國情所決定的，我國乃是單一制國家，又存在一個單一執(zhí)掌全國的政黨，地方立法權(quán)由中央授予，地方的重大事項尤其是地方跨行政區(qū)域的立法聯(lián)合沒有中央的支持是不可行的。在把握中央與地方的關(guān)系上，最為重要的乃是明確中央與地方的立法權(quán)限的劃分，現(xiàn)行的法律之中對該問題的規(guī)定并不明確，結(jié)果便造成“中央立法在極大的彈性和極小的張力之間的跳躍，地方立法在‘無所顧忌的沖撞與‘束手無策的乖巧之間沉浮”的現(xiàn)狀。而地方立法協(xié)作只有在地方立法權(quán)限相對明確的條件下方能開展，只有地方立法權(quán)限清晰，地方立法主體才會激發(fā)自身的積極性與主動性。

（二）充分發(fā)揮地方人大在立法中的主導(dǎo)作用

縱觀現(xiàn)有的實(shí)踐，長三角、珠三角、東三省等區(qū)域的立法協(xié)作皆是政府主導(dǎo)，這是實(shí)踐發(fā)展的必然要求，因為行政權(quán)的主動性、執(zhí)行性，直面社會利益、矛盾，決定了其對轄區(qū)內(nèi)的變化、需求的了解最為貼切，并且其具有的管理的職責(zé)也迫使行政機(jī)關(guān)做出調(diào)整。這種方式雖然具有高效、簡潔、靈活的種種優(yōu)點(diǎn)。但是行政機(jī)關(guān)由于存在自身利益、地方利益、部門利益以及困于專業(yè)素質(zhì)不能取代人大在立法中的主導(dǎo)作用，可以說在協(xié)作發(fā)展的初期可以由政府主導(dǎo)，但隨著地方立法協(xié)作的深入發(fā)展，就必須激活人大的功能，將立法的層次上升至地方性法規(guī)。一方面，地方政府規(guī)章相對于地方性法規(guī)而言，應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行性立法，在沒有上位法的依據(jù)時，不能設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，所以對地方性事務(wù)的創(chuàng)設(shè)性立法應(yīng)當(dāng)由地方人大進(jìn)行。另一方面，行政立法協(xié)作由于我國法律沒有做出明確的規(guī)定，因而總是存在合法性的疑問，并且由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)的協(xié)作過程中關(guān)注點(diǎn)在于高效、便捷，而忽視了公民參與。而這一點(diǎn)恰是人大制度的優(yōu)越性所在，作為地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的地方人民代表大會是地方人民當(dāng)家作主的機(jī)關(guān)，其可以對該轄區(qū)內(nèi)的重大事項做出決定，而該決定是建立在廣泛的民意基礎(chǔ)之上。

當(dāng)然著重于激活人大立法的主導(dǎo)作用并非要排除行政立法的作用，地方立法協(xié)作應(yīng)當(dāng)是分層級推進(jìn)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)立法的內(nèi)容、事項的重要性、靈活性而選擇不同的形式，從設(shè)區(qū)的市的地方政府規(guī)章、設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)到省一級地方政府規(guī)章、省一級地方性法規(guī)，乃至行政法規(guī)、法律，構(gòu)成一個規(guī)范體系，效力層級不斷提升，所規(guī)范的事項自然應(yīng)有所不同，市際間應(yīng)著重于立法法所確定的三個領(lǐng)域的具體操作、執(zhí)行方面的協(xié)作，而省際間可以就宏觀的事項作出原則性的規(guī)定，將不同的事項交由不同層級的立法規(guī)定，各司其職共同致力于我國法治的發(fā)展。

（三）地方立法協(xié)作的主體

新立法法賦予所有設(shè)區(qū)的市地方人大及其常委會、設(shè)區(qū)的市地方政府立法權(quán)，擴(kuò)展了地方立法主體的范圍，為區(qū)域立法協(xié)作提供了新的主體選擇。如上文所述，既有的地方立法協(xié)作以省級人大間或者省級政府間的合作為主，范圍過寬。而隨著立法主體的擴(kuò)展，將重點(diǎn)放在了市際的立法協(xié)作之上，設(shè)區(qū)的市一級的協(xié)作立法更加具有可操作性，效果更加明顯。新獲得地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市缺乏相應(yīng)的立法經(jīng)驗，同時立法資源也稍顯薄弱，而協(xié)作立法可以有效整合立法資源，保障立法工作的順利進(jìn)行。

地方立法協(xié)作與立法法修改賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的目的并非矛盾，擴(kuò)展地方立法主體是為了使地方能夠依據(jù)自身特點(diǎn)和需求制定地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章，使地方治理有法可依，提升地方法治化水平為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展提供保障。設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章需要著重突出地方立法的獨(dú)特性、地方性，但是這種特殊性不能以損害法治的統(tǒng)一為代價。地方立法協(xié)作可以在整合立法資源的基礎(chǔ)上，有效解決地方立法的特色性與市場經(jīng)濟(jì)要求法治統(tǒng)一間的矛盾，地方立法存在兩大需求或者說是困境，一方面要維護(hù)法制的統(tǒng)一，所謂統(tǒng)一可以是市之間的、區(qū)域間的、中央與地方間的，另一方面賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)又要求具有地方性特色，二者要保持互動中的平衡，既不能為了強(qiáng)求一致而扼殺地方的主動性、特色性，同時也不能不顧法制的統(tǒng)一而自行其是。而能同時整合這兩點(diǎn)的機(jī)制中，地方立法協(xié)作具有獨(dú)特的優(yōu)勢。協(xié)作即意味著追求地方法制的統(tǒng)一，但這種一致并非不顧實(shí)際、消除差異的統(tǒng)一，而是充分發(fā)揮地方立法主體的積極性，在雙方或多方就利益相關(guān)的事項共同協(xié)商以尋求利益最大化。地方立法協(xié)作所欲求的是在需要地方合作、共治的事項上協(xié)同努力，以付出最少的代價制定效益最大化的法律。

（四）地方協(xié)作立法的權(quán)限

雖然根據(jù)立法法第七十二條第二款的規(guī)定，設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限僅限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)，但是這三項皆為抽象的概念，存在很寬泛的解釋空間，并且這些領(lǐng)域又恰是最需要進(jìn)行協(xié)作立法的領(lǐng)域。以環(huán)境保護(hù)為例，霧霾的治理成為許多地方的首要問題，急需進(jìn)行相關(guān)立法解決，但是大氣的流動性決定了以目前按照行政區(qū)劃各自進(jìn)行立法的方式無法提供有效的霧霾問題，只會導(dǎo)致各地“自掃門前雪”甚至出現(xiàn)“以鄰為壑”的局面。這些事項的存在說明隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地區(qū)間的聯(lián)系日益增多，更多的社會問題跨越行政區(qū)劃而需要共同的努力去解決。地方立法協(xié)作不僅是消極的防止地方立法沖突或者優(yōu)化配置稀缺立法資源，更可以積極的為解決區(qū)域性問題而提供法治保障。

新立法法對設(shè)區(qū)的市立法事項的限制為地方立法協(xié)作提供新的動力，重新塑造其價值定位。既有的協(xié)作是以區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化為動力，立法協(xié)作主要聚焦于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。而新的體系下，由于設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限相對明確，則更應(yīng)著重于區(qū)域性問題的解決，例如：大氣污染、水資源保護(hù)、交通等之前被忽略卻急需解決的問題。

（五）區(qū)域立法協(xié)作的程序與方式

對于協(xié)作立法的必要性與可行性，實(shí)務(wù)界與學(xué)術(shù)界基本不存在爭議，但是如何將這種協(xié)作的理念在現(xiàn)實(shí)中落實(shí)，則困難重重?，F(xiàn)有的實(shí)踐模式基本為由一省人大、政府牽頭組織起草，其他省人大、政府予以配合，共同研究，立法成果共享，各自出臺地方性法規(guī)或者政府規(guī)章。

許多學(xué)者設(shè)想建立共同立法機(jī)關(guān)，由其行使立法權(quán)，真正實(shí)現(xiàn)共同立法。但是在我國目前的體制，尤其是在所有設(shè)區(qū)的市都行使立法權(quán)的情形下，是極難實(shí)現(xiàn)的。但是這并非否定共同立法。筆者認(rèn)為，在立法法修改后，地方立法協(xié)作可以在兩個層次上開展，首先是繼續(xù)深化區(qū)域一體化背景下的立法協(xié)作，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)區(qū)域治理的一體化、法治化，強(qiáng)化區(qū)域的自治性、獨(dú)立性，在這一語境下，建立共同立法機(jī)關(guān)是我國區(qū)域發(fā)展的必然要求。

另外就是本文所關(guān)注的設(shè)區(qū)的市之間所進(jìn)行的立法協(xié)作，二者背景、目的存在差異決定了二者采取的措施、發(fā)展的路徑當(dāng)然應(yīng)有所不同。地方立法協(xié)作的功能如上所述是多方面的，因而有關(guān)其價值定位與目的的選擇就決定了地方立法協(xié)作發(fā)揮不同的功能。針對設(shè)區(qū)的市間的立法協(xié)作并非追求區(qū)域治理的一體化，而是為了解決地方立法沖突，整合立法資源，所以可以借鑒既有的協(xié)作體制，以強(qiáng)化地方立法主體間的信息共享為基礎(chǔ)采取聯(lián)合行動。

具體而言，在目前的體制下，設(shè)區(qū)的市間的立法協(xié)作首先需要保障立法協(xié)作的常規(guī)化、系統(tǒng)化、法治化，擁有共同利益基礎(chǔ)、面對共同問題的市之間通過簽訂立法協(xié)作協(xié)議的方式確定立法協(xié)作的框架。其次，著力加強(qiáng)設(shè)區(qū)的市人大與政府的法制委員會的協(xié)調(diào)能力，依法賦予其相應(yīng)的職權(quán)，加強(qiáng)立法隊伍建設(shè)，提升人大常委會與人民政府工作人員法律專業(yè)技能。最后，必須保障公民參與立法協(xié)作，公民參與是地方立法協(xié)作民主性、合法性的保障，有利于消除地方立法的部門利益、地方利益的影響，使立法切實(shí)保障人民的利益，并且相比于省級人大或省級政府立法，設(shè)區(qū)的市更加貼近人民，更方便吸納相關(guān)利益主體參與立法的全過程。

四、小結(jié)與展望

雖然地方立法協(xié)作在此次立法法修改之中并沒有得以體現(xiàn)，但是修改后的地方立法客觀狀態(tài)卻為立法協(xié)作提供了開展的空間，為立法協(xié)作的進(jìn)一步深化發(fā)展提供了新的主體選擇與背景動因。筆者相信以設(shè)區(qū)的市為單位進(jìn)行的地方立法協(xié)作在不久的將來一定會充分開展，為地方治理提供堅實(shí)的統(tǒng)一的法治保障。同時也必須注意到學(xué)理上所構(gòu)建的地方立法協(xié)作只是理論上的設(shè)想，其在現(xiàn)實(shí)中的運(yùn)行則會受到許多因素的制約，必須正視現(xiàn)實(shí)中的種種差異方能充分發(fā)揮地方立法協(xié)作的功能。

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（責(zé)任編輯 賽漢其其格）