鄭英

【摘 要】縣域經(jīng)濟(jì)是我國國民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，近年來在各個(gè)領(lǐng)域均取得了長足的進(jìn)步，但問題依然突出；PPP模式的出現(xiàn)，在一定程度上促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但其制約作用也十分明顯。因此，政府及財(cái)政部門應(yīng)充分認(rèn)識PPP模式的影響，避免出現(xiàn)過多的財(cái)政問題及社會(huì)問題。本文結(jié)合實(shí)際情況，簡要分析了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本狀況及制約因素，政府引進(jìn)合作伙伴的必要性，PPP模式在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用，應(yīng)用操作過程中存在的問題及解決對策等。

【關(guān)鍵詞】PPP模式；縣域經(jīng)濟(jì)

PPP（Public-Private-Partnership）模式，是政府和社會(huì)資本的一種合作模式，是在公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。在財(cái)政資金總量不足的地方，PPP模式正在成為推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的一種新生力量，其作用和弊端均十分突出，對縣域經(jīng)濟(jì)的影響也越來越強(qiáng)烈。

一、目前縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本狀況

縣域經(jīng)濟(jì)是我國國民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。近年來，我國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了長足的進(jìn)步，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整不斷深入，工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷壯大，基礎(chǔ)設(shè)施狀況逐年改善。但同時(shí)應(yīng)該看到，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體水平仍然落后，三農(nóng)問題依然突出，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)界定模糊，地方財(cái)政總量不足，區(qū)域發(fā)展極不平衡。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，各地資源不足的矛盾越來越尖銳；各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施大規(guī)模建設(shè)耗費(fèi)了大量財(cái)政資金，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題依然值得關(guān)注。

二、影響縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約因素

1.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理

一些農(nóng)業(yè)大縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，農(nóng)民增收困難；靠招商引資的工業(yè)企業(yè)未能帶動(dòng)一方發(fā)展，浪費(fèi)了大量財(cái)政資金卻無稅收貢獻(xiàn)；服務(wù)業(yè)跟不上發(fā)展需求，急需供給側(cè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

2.地方財(cái)稅收入困難

我國目前的稅收分成制度導(dǎo)致地方財(cái)政總量不足，營改增試點(diǎn)對地方財(cái)政的影響不夠明朗，剛性支出逐年增加，民生工程任務(wù)艱巨，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)度遲緩，無法滿足縣域經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的需要。

3.體制束縛縣域經(jīng)濟(jì)

在目前的政治體制下，各省大多首先發(fā)展省會(huì)城市及其周邊城市，其次是發(fā)展地級市及其中心城市，到了建制縣一級，財(cái)力除了保證人員經(jīng)費(fèi)及各部門基本運(yùn)轉(zhuǎn)之外，能用來發(fā)展的本級財(cái)力已經(jīng)十分有限。由此導(dǎo)致縣域經(jīng)濟(jì)自身活力不強(qiáng)、資源不夠。

三、政府引進(jìn)合作伙伴的必要性

1.投融資體制改革的需要

目前，我國正在進(jìn)入經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的新常態(tài)，隨著新一輪經(jīng)濟(jì)體制的改革及新預(yù)算法的出臺，融資平臺關(guān)閉，各級政府特別是縣級政府融資困難。土地財(cái)政難以為繼，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日益凸顯。在此情況下，地方政府要確保縣域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，必須開辟新的融資渠道。財(cái)政部門推廣PPP，目的之一就是將該模式取代一部分融資平臺，成為基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)的重要資金來源，從而打破壟斷競爭，并實(shí)現(xiàn)長期合作，以解決短期融資問題及融資后的可持續(xù)發(fā)展問題。

2.管理運(yùn)作模式改革的需要

傳統(tǒng)的運(yùn)作方式下，政府主導(dǎo)項(xiàng)目及市場，但社會(huì)效果不好。PPP模式，引入競爭機(jī)制，可推動(dòng)政府管理模式創(chuàng)新，將政府從繁雜的事務(wù)中解脫出來，實(shí)現(xiàn)公私平等合作、風(fēng)險(xiǎn)收益共擔(dān)、信息透明公開，同時(shí)能接受社會(huì)監(jiān)督、推進(jìn)管理創(chuàng)新。

四、PPP模式在縣域經(jīng)濟(jì)中的作用

1.緩解財(cái)政資金壓力，彌補(bǔ)公共財(cái)政投入的不足

PPP模式引入項(xiàng)目建設(shè)后，社會(huì)資本將承擔(dān)大部分建設(shè)資金，有效地緩解了財(cái)政壓力；社會(huì)資本籌資渠道的靈活性也能夠?yàn)轫?xiàng)目建設(shè)提供更多的融資平臺；政府引入社會(huì)資本，私營企業(yè)在盈利動(dòng)機(jī)的驅(qū)動(dòng)下，其將在盡量短的時(shí)間內(nèi)完成項(xiàng)目建設(shè)并確保其獲利，這有利于政府化解部分存量債務(wù)。

2.公私各司其職，有利于防范風(fēng)險(xiǎn)

PPP通常的運(yùn)作模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并由此獲得合理投資回報(bào)；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化，其應(yīng)避免過多的干預(yù)項(xiàng)目建設(shè)而影響項(xiàng)目效果的發(fā)揮。

3.打破壟斷，更好地提供公共服務(wù)

引入社會(huì)資本，使多家企業(yè)參與市場競爭，政府可擇優(yōu)選擇合作伙伴，以有效打破先前公共服務(wù)供給主體較為單一的壟斷格局，從而激發(fā)市場主體的活力和創(chuàng)造力。同時(shí)，政企雙方的合作和監(jiān)督，盈利不暴利的合作理念，可避免公共利益受到侵害。

五、PPP模式在應(yīng)用過程中存在的問題

1. PPP并不能減輕財(cái)政支出責(zé)任

對地方財(cái)政來說，PPP的實(shí)質(zhì)是“一次承諾、分期兌現(xiàn)、定期調(diào)整”的預(yù)算管理方式；在其合同下包含的政府負(fù)債，不僅包括顯性的直接負(fù)債，而且包括不可抗力導(dǎo)致的或有負(fù)債，只是這個(gè)債務(wù)更加長期化、隱蔽化。其結(jié)果就是短期債務(wù)延展為長期債務(wù)且財(cái)政要長期支付利息，這無疑加重了地方財(cái)政的負(fù)擔(dān)，對財(cái)力本身短缺的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展反過來又起了制約作用。

2.風(fēng)險(xiǎn)和收益制衡機(jī)制不健全

PPP本應(yīng)是風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享，但目前由于地方政府缺乏專業(yè)人才，對項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)估量不足，導(dǎo)致項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)大多轉(zhuǎn)嫁給了政府；不少地方領(lǐng)導(dǎo)追求任期政績，對很多項(xiàng)目盲目上馬，決策失誤影響項(xiàng)目建設(shè)，導(dǎo)致社會(huì)資本效益不高，企業(yè)利益受損；很多項(xiàng)目收益預(yù)期不明顯，政企雙方很難達(dá)成收益共識。這直接影響了PPP模式在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的推廣和使用。

3.法規(guī)體系不健全

目前，我國缺乏規(guī)范PPP的完整法律法規(guī)體系，現(xiàn)有法律法規(guī)效力不高，《特許經(jīng)營權(quán)》短期內(nèi)無法出臺，這成為PPP在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的瓶頸，也使得很多項(xiàng)目在實(shí)施的過程中由于政府信用缺失而夭折。另外，企業(yè)由于自身資金不足，過度吸納民間高額利息資本，最終導(dǎo)致無法支付高額利息而使項(xiàng)目建設(shè)的資金鏈斷裂，項(xiàng)目中途停工。但其拖欠的民工工資、偷逃的稅費(fèi)、爛尾樓的處置等，按照我國目前的體制，這些無疑最終都由政府買單且要浪費(fèi)巨大的財(cái)政資金。這一系列的問題，又間接制約了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

六、PPP模式存在問題的解決對策

1.準(zhǔn)確識別財(cái)政支出責(zé)任

根據(jù)2015年4月7日財(cái)政部印發(fā)的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》的規(guī)定，開展財(cái)政承受能力論證是政府履行合同義務(wù)的重要保障。這就要求必須明確政府在PPP項(xiàng)目全生命周期過程中的財(cái)政支出責(zé)任。

一是在政府與社會(huì)資本共同組建項(xiàng)目公司的情況下，政府承擔(dān)的股權(quán)投資支出責(zé)任；二是在項(xiàng)目運(yùn)營期間，政府承擔(dān)的直接付費(fèi)責(zé)任即運(yùn)營補(bǔ)貼，這個(gè)因付費(fèi)方式的不同政府承擔(dān)的補(bǔ)貼責(zé)任也不一樣；三是通常由政府承擔(dān)的法律風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)、最低需求風(fēng)險(xiǎn)以及因政府方原因?qū)е马?xiàng)目合同終止等突發(fā)情況產(chǎn)生的財(cái)政或有支出責(zé)任，即風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)；四是通常的土地征收和整理、建設(shè)部分項(xiàng)目配套措施、完成項(xiàng)目與現(xiàn)有相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的對接、投資補(bǔ)貼、貸款貼息等，即配套投入。同時(shí)，地方財(cái)政部門（PPP中心）還應(yīng)在官方網(wǎng)站或者地方媒體，定期披露當(dāng)?shù)豍PP項(xiàng)目目錄、項(xiàng)目信息及財(cái)政支出責(zé)任情況，接受公眾監(jiān)督。

2.制定切實(shí)可行的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和收益分配機(jī)制

在引進(jìn)PPP合作伙伴時(shí)，政企雙方必須在項(xiàng)目合同中明確風(fēng)險(xiǎn)類型及承擔(dān)的主體，并通過一定的方式公開并接受監(jiān)督，必要時(shí)可聘請法律顧問，進(jìn)行專業(yè)咨詢。通常情況下，公共服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目的選取、選址、法律、政策、定價(jià)、最低需求等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)；項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)、運(yùn)營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本即企業(yè)承擔(dān)；由不可抗力如地震、戰(zhàn)爭導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)由政企雙方合理共同承擔(dān)。另外，制定彼此認(rèn)可的公平的利益分配機(jī)制，是PPP項(xiàng)目能否正常實(shí)施的關(guān)鍵。公私雙方需要充分協(xié)商，就特許經(jīng)營合同中的利益分配問題達(dá)成共識，以規(guī)避合作過程中因利益分配不均而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。總的來說，大的原則是企業(yè)有利可圖但絕對不能是暴利，因?yàn)镻PP項(xiàng)目多數(shù)屬于公共服務(wù)項(xiàng)目，關(guān)乎社稷民生。對利益分配方案，必要時(shí)可申請社會(huì)公正或者引入第三方評價(jià)機(jī)制并參與監(jiān)督，以保證PPP項(xiàng)目順利實(shí)施。

3.健全法律體系，完善政策環(huán)境

國家層面應(yīng)盡快完善法律法規(guī)及政策體系，統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)制，提高PPP模式的法律效力和可操作性；要明確發(fā)改和財(cái)政的職能職責(zé)，避免政出多門導(dǎo)致PPP項(xiàng)目實(shí)施難。對于地方政府，要準(zhǔn)確理解中央精神，增強(qiáng)經(jīng)營環(huán)境的可預(yù)見性，同時(shí)要熟悉中央政策，規(guī)范財(cái)政補(bǔ)貼制度，控制財(cái)政補(bǔ)貼范圍，適時(shí)公開補(bǔ)貼信息，減少財(cái)政資源浪費(fèi)，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。

七、結(jié)束語

PPP模式正在成為推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力，其經(jīng)濟(jì)杠桿的撬動(dòng)作用越來越強(qiáng)；但PPP模式并不完善，其弊端在現(xiàn)實(shí)中也日益凸顯。各地需要結(jié)合實(shí)際情況，準(zhǔn)確判斷PPP的社會(huì)價(jià)值，酌情實(shí)施PPP項(xiàng)目，讓其真正發(fā)揮應(yīng)有的作用。

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