王華薇

摘 要：黨的十八屆五中全會(huì)首次將生態(tài)文明建設(shè)寫進(jìn)五年規(guī)劃的任務(wù)目標(biāo)，再次強(qiáng)調(diào)了生態(tài)文明建設(shè)關(guān)乎民族長存的重大意義。作為生態(tài)文明制度建設(shè)主體的政府，肩負(fù)著將生態(tài)文明制度建設(shè)融入社會(huì)建設(shè)各方面和全過程的重要職責(zé)。但在現(xiàn)實(shí)層面中，各級(jí)政府普遍存在責(zé)任缺失，包括環(huán)境治理主體缺位、職能劃分不清和治理主體、手段單一等問題。生態(tài)文明建設(shè)必須優(yōu)化落實(shí)責(zé)任政府職能：倡導(dǎo)生態(tài)文明觀念和樹立綠色政績觀、健全環(huán)境制度建設(shè)和加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管、推動(dòng)市場化機(jī)制運(yùn)行和擴(kuò)大社會(huì)參與、加速環(huán)境立法和加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法等。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明;政府;責(zé)任;職能

中圖分類號(hào)：D63 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號(hào)：1002-2589（2016）10-0051-02

黨的十八大正式將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”的建設(shè)發(fā)展體系，成為中國夢的重要有機(jī)組成部分。黨的十八屆五中全會(huì)首次將生態(tài)文明建設(shè)寫進(jìn)五年規(guī)劃的任務(wù)目標(biāo)，提出“要堅(jiān)持綠色發(fā)展，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展，堅(jiān)定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路”。生態(tài)文明建設(shè)既事關(guān)發(fā)展方式，又事關(guān)人民福祉?！懊鎸Y源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢，必須樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位”，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展。建立生態(tài)文明制度，既意味著對之前“建設(shè)美麗中國”目標(biāo)的繼承，也意味著一系列新的制度優(yōu)化的開始，具有關(guān)乎民族長存的重大意義。

一、生態(tài)文明建設(shè)中的政府責(zé)任及缺失

作為生態(tài)文明建設(shè)主體的政府，把生態(tài)文明建設(shè)作為政府工作的重要內(nèi)容融入社會(huì)建設(shè)各方面和全過程，既是其應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，也是其為建設(shè)美麗中國提供服務(wù)的體現(xiàn)。但在現(xiàn)實(shí)層面中，各級(jí)政府及相關(guān)職能部門存在的責(zé)任缺失也不容回避，政府理應(yīng)對造成環(huán)境問題的各種深層原因進(jìn)行反思，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

（一）政府主導(dǎo)和推動(dòng)作用

生態(tài)環(huán)境作為公共性產(chǎn)品的特點(diǎn)決定了其必須由政府主導(dǎo)調(diào)控，可以說，生態(tài)職能和生態(tài)責(zé)任是國家政府職責(zé)的應(yīng)有之義。在生態(tài)文明建設(shè)過程中，政府應(yīng)倡導(dǎo)良好的生態(tài)文明理念，引導(dǎo)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。綜合運(yùn)用政治、法律和經(jīng)濟(jì)手段，制定長期的生態(tài)文明發(fā)展戰(zhàn)略，利用各種政策和制度工具彌補(bǔ)市場的不足。對生態(tài)文明建設(shè)應(yīng)投入足夠的財(cái)力，通過稅收手段調(diào)節(jié)企業(yè)生產(chǎn)和人們的消費(fèi)行為，對破壞生態(tài)、污染環(huán)境、過度消耗能源的行為予以懲罰。在現(xiàn)實(shí)中，政府的主導(dǎo)與推動(dòng)效應(yīng)沒有得以有效發(fā)揮。部分領(lǐng)導(dǎo)干部還沒有深刻認(rèn)識(shí)生態(tài)文明建設(shè)的重要性和緊迫性。政府宣傳不到位，公眾的生態(tài)文化意識(shí)淡薄，過度消費(fèi)、高碳出行甚至破壞環(huán)境等行為還在一定范圍內(nèi)出現(xiàn)。在政策引導(dǎo)和支持方面，政府也缺乏科學(xué)、有效的環(huán)境政策吸引社會(huì)資本投入，生態(tài)發(fā)展活力不足，企業(yè)技術(shù)革新和自主創(chuàng)新能力較弱。

（二）政府的制度提供職能

政府要實(shí)現(xiàn)生態(tài)職能、承擔(dān)生態(tài)責(zé)任，就必須為生態(tài)文明的建設(shè)和發(fā)展提供保障制度。一個(gè)完善的制度體系能夠有效地規(guī)范各社會(huì)主體的行為、規(guī)避不良現(xiàn)象。作為重要的制度保障，政府應(yīng)在經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)體系中加入對生態(tài)文明的考核，建立綠色GDP核算制度。健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律制度，增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法力度、強(qiáng)化監(jiān)管和監(jiān)督機(jī)制。制定國家的生態(tài)文明發(fā)展規(guī)劃，將生態(tài)文明納入國家戰(zhàn)略發(fā)展體系。當(dāng)前我國政府的制度提供還存在一些問題，包括：環(huán)境法律體系不健全，管理制度低效率。生態(tài)環(huán)境投入和補(bǔ)償制度不完善，環(huán)境產(chǎn)權(quán)界定不清，利益主體不明，支持資金嚴(yán)重不足、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低且缺乏可持續(xù)性。經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)在領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核評(píng)價(jià)體系比重仍然過大，以至于一些地方政府以GDP為主導(dǎo)的發(fā)展觀未從根本改變，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式粗放，資源消耗高、利用率低，造成嚴(yán)重的環(huán)境污染。生態(tài)環(huán)境執(zhí)法成本高、違法成本低，監(jiān)管不力，監(jiān)督機(jī)制不健全。

（三）政府采取多種手段治理與公共參與

生態(tài)文明建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要政府運(yùn)用多種手段和方式承擔(dān)生態(tài)治理的職能和責(zé)任。政府運(yùn)用制度手段和政策手段，可以調(diào)節(jié)約束企業(yè)和公民的行為，建立符合生態(tài)文明要求的許可制度、財(cái)稅體制和獎(jiǎng)懲機(jī)制。政府運(yùn)用市場手段，可以在不適合行政權(quán)力干預(yù)的領(lǐng)域通過經(jīng)濟(jì)方式調(diào)整企業(yè)生產(chǎn)和公民的消費(fèi)行為，引導(dǎo)全社會(huì)的生產(chǎn)和消費(fèi)符合生態(tài)文明要求。政府運(yùn)用法律手段，可以完善立法執(zhí)法，為生態(tài)文明建設(shè)提供法制保障。在多種手段治理與公共參與方面我國仍然欠缺，目前政府是我國生態(tài)環(huán)境建設(shè)的唯一主體，治理方式單一，缺乏非政府組織和社會(huì)公眾的廣泛參與。其缺位導(dǎo)致了生態(tài)環(huán)境中社會(huì)組織和公眾的話語權(quán)缺失。政府與廣大民間組織、企業(yè)的合作總量仍然較少，程度仍然較低，無法充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的積極性和能動(dòng)性，使得作為市場資源的社會(huì)資本難以有效進(jìn)入生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域，亦無法進(jìn)行生態(tài)環(huán)境投資與治理。

二、生態(tài)文明建設(shè)中優(yōu)化落實(shí)責(zé)任政府職能

黨的十八屆五中全會(huì)向政府提出“加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局，推進(jìn)美麗中國建設(shè)，為全球生態(tài)安全做出新貢獻(xiàn)”的全面要求。在生態(tài)文明建設(shè)中優(yōu)化落實(shí)責(zé)任政府職能，應(yīng)從以下四方面入手。

（一）倡導(dǎo)生態(tài)文明觀念和樹立綠色政績觀

思想是行動(dòng)的先導(dǎo)，生態(tài)建設(shè)，文化先行。在全社會(huì)建立起生態(tài)文明的價(jià)值觀是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的思想價(jià)值基礎(chǔ)。政府應(yīng)向全社會(huì)廣泛宣傳、普及生態(tài)保護(hù)知識(shí)，加強(qiáng)生態(tài)文明宣傳教育，從而“增強(qiáng)全民節(jié)約意識(shí)、環(huán)保意識(shí)、生態(tài)意識(shí)，形成合理消費(fèi)的社會(huì)風(fēng)尚”。作為政策的制定者，政府更應(yīng)率先垂范，節(jié)約日常辦公資源能源使用，低碳化辦公，降低政府的行政成本，建設(shè)綠色節(jié)約型機(jī)關(guān)，樹立起負(fù)責(zé)任的政府形象。

建設(shè)生態(tài)文明更要求政府必須從唯GDP思想中跳出來，重樹綠色政績觀，推進(jìn)建立生態(tài)環(huán)境績效考核激勵(lì)制度，細(xì)化環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的各項(xiàng)工作指標(biāo)，推行切實(shí)有效的綠色GDP考評(píng)體系，將每一次考評(píng)結(jié)果納入政府檔案，作為績效管理考核的重要內(nèi)容。對生態(tài)文明建設(shè)中“缺位”或“越位”的政府職能部門及其相關(guān)負(fù)責(zé)人，務(wù)必做到依法問責(zé)。要全面建立起領(lǐng)導(dǎo)干部離任生態(tài)審計(jì)制度和生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制度。在對領(lǐng)導(dǎo)干部離任升遷考察審計(jì)時(shí)，不僅考察經(jīng)濟(jì)增長情況，還要考察同時(shí)產(chǎn)生的資源減少、環(huán)境質(zhì)量下降和生態(tài)破壞程度等要素，督促領(lǐng)導(dǎo)干部高度重視其生態(tài)文明建設(shè)的責(zé)任。

（二）健全環(huán)境制度建設(shè)和加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管

制度建設(shè)是帶有根本性、全局性的基礎(chǔ)建設(shè)。我國政府環(huán)境制度建設(shè)體現(xiàn)在縱橫兩個(gè)方向。在縱向上主要體現(xiàn)為中央政府與地方政府之間的職責(zé)劃分。應(yīng)推進(jìn)實(shí)行職責(zé)異構(gòu)，劃清責(zé)任邊界，中央和地方政府分管能力相應(yīng)的環(huán)境事務(wù)，并建立協(xié)作機(jī)制;在地方政府內(nèi)部不同層級(jí)間也要進(jìn)行環(huán)境責(zé)任劃分，克制環(huán)境治理邊界的模糊性。在橫向上主要體現(xiàn)在政府的不同部門之間的職責(zé)配置劃分。針對我國的環(huán)境體制中普遍存在部門分散、管理權(quán)限不清，從而頻繁出現(xiàn)“有利的事情有關(guān)部門爭著管，無利的事情則沒人管”的尷尬局面，應(yīng)科學(xué)設(shè)定政府環(huán)境責(zé)任橫向配置，加強(qiáng)完善現(xiàn)有的環(huán)境管理體制，如，集中環(huán)境管理權(quán)，把分散的環(huán)境管理權(quán)集中并趨向于單一中心，明確部門的環(huán)境責(zé)任。

加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的制度建設(shè)，還要建立強(qiáng)而有力的生態(tài)監(jiān)管機(jī)制。在環(huán)境監(jiān)管的過程中建立健全事前監(jiān)管、事中監(jiān)管和事后監(jiān)管的各個(gè)重要環(huán)節(jié)，尤其注重事中和事后監(jiān)管，避免環(huán)境管制政策“前緊后松”，確保環(huán)境評(píng)價(jià)和節(jié)能措施貫徹項(xiàng)目實(shí)施的始終。要對政府的職能重新定位，使政府的環(huán)境保護(hù)權(quán)利、義務(wù)置于公眾監(jiān)督之下，形成一個(gè)以生態(tài)環(huán)保部門為主體、媒體、社會(huì)和公眾廣泛參與的統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)制。

（三）推動(dòng)市場化機(jī)制運(yùn)行和擴(kuò)大社會(huì)參與

過去我國政府對生態(tài)的管理過度依靠行政手段，帶有明顯的政府主觀色彩，非常不符合市場化機(jī)制運(yùn)行要求。在未來的生態(tài)治理中，應(yīng)持續(xù)減少政府對市場和企業(yè)的干預(yù)，避免政府“越位”“缺位”和“錯(cuò)位”，推動(dòng)政府生態(tài)職能向依靠法律、經(jīng)濟(jì)和行政相結(jié)合的綜合方式轉(zhuǎn)變。發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用，通過市場主體之間交易的形式有效降低社會(huì)保護(hù)生態(tài)環(huán)境成本，化解生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾。例如，當(dāng)企業(yè)生產(chǎn)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)發(fā)生矛盾時(shí)，可通過建立資源占用權(quán)、污染排放權(quán)交易制度，允許企業(yè)購買一定的資源占用權(quán)和污染排放權(quán)，使整個(gè)社會(huì)的資源占用和污染排放總量不變的條件下更好地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

理順政府生態(tài)職能的轉(zhuǎn)變還應(yīng)不斷擴(kuò)大社會(huì)參與程度，“建立吸引社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場化機(jī)制，推行環(huán)境污染第三方治理”。政府應(yīng)為各種社會(huì)力量參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)創(chuàng)建平臺(tái)，從而有效發(fā)揮非政府組織及社會(huì)公眾力量協(xié)調(diào)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的能量。同時(shí)要注重通過建立生態(tài)信息共享機(jī)制、公眾參與會(huì)議制度、環(huán)境污染案例聽證會(huì)等形式，保證公民對生態(tài)信息的知情權(quán)和參與權(quán)，有效發(fā)揮公眾對生態(tài)文明建設(shè)的民主監(jiān)督作用。

（四）加速環(huán)境立法和加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法

改革開放以來，我國政府在生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題上已頒布了包括《關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問題的決定》等在內(nèi)的多部法律法規(guī)，初步形成了生態(tài)保護(hù)法制體系。但由于配套立法進(jìn)展緩慢，現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)仍滯后于社會(huì)發(fā)展。法制體系是強(qiáng)化政府生態(tài)職能和生態(tài)責(zé)任的重要保障。建設(shè)生態(tài)文明亟須建立健全政府環(huán)境責(zé)任法律、法規(guī)體系，制定出臺(tái)具有針對性、可操作性強(qiáng)的法律法規(guī)。政府要樹立生態(tài)立法理念，立法由“經(jīng)濟(jì)優(yōu)先”轉(zhuǎn)向“生態(tài)優(yōu)先”，完善關(guān)于生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)等方面的法律制度，填補(bǔ)某些領(lǐng)域的生態(tài)立法空白。加緊修改和完善《環(huán)境法》《大氣污染防治法》等，加快推進(jìn)《氣候變化法》立法，推動(dòng)低碳綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展。要強(qiáng)化生態(tài)執(zhí)法力度，從法律上給生態(tài)管理部門賦予更多執(zhí)法權(quán)，由監(jiān)督管理上升為執(zhí)法監(jiān)督。在生態(tài)管理體制框架內(nèi)理順各部門間的權(quán)限劃分，增強(qiáng)生態(tài)執(zhí)法的力度和可操作性。各級(jí)地方政府要摒棄地方保護(hù)主義或行業(yè)保護(hù)的狹隘理念，積極配合生態(tài)執(zhí)法，為生態(tài)執(zhí)法工作提供保障。