周科 潘祺

9月19日，北京關于《進一步推進戶籍制度改革的實施意見》正式出臺。目前，全國31個省份均已出臺各自的戶改方案，且全部取消農業(yè)戶口，標志著在我國存在半個多世紀的“城里人”和“鄉(xiāng)下人”二元戶籍制度退出歷史舞臺。

取消農業(yè)戶口對農民有何影響？農民能享受到什么福利？筆者就公眾關心的幾個焦點問題進行了追蹤。

焦點一：農民既有權益有無影響？

2014年7月，國務院發(fā)布《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》提出，“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，取消農業(yè)戶口與非農業(yè)戶口性質區(qū)分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口。”

兩年多時間，全國31個省份全部出臺相關戶改方案，普遍提出取消農業(yè)戶口。如北京、上海提出取消本市農業(yè)戶口與非農業(yè)戶口性質區(qū)分，統(tǒng)一登記為居民戶口；湖南提出，公安機關戶口登記不再標注戶口性質，不再依據(jù)戶口性質統(tǒng)計農業(yè)人口與非農業(yè)人口。

我國自1958年開始按照劃分農業(yè)戶口和非農業(yè)戶口，由此帶來權益、保障和待遇的不同。農業(yè)戶口的權益主要是責任地和宅基地，而非農業(yè)戶口的權益主要是依附在戶籍上的一些社會福利，包括教育、醫(yī)療、就業(yè)、保險、住房等方面。

有人擔心，取消農業(yè)戶口后會影響農民的既有權益。農村問題研究專家、哈爾濱工業(yè)大學管理學院副教授林亦府指出，此次戶籍制度改革不是“農改非”，而是全面取消農民的農業(yè)戶口身份，將農民和城鎮(zhèn)居民統(tǒng)一改稱居民，消除身份區(qū)隔和歧視，進而逐步實現(xiàn)居民社會管理城鄉(xiāng)一體化、公共服務均等化。

“因此，取消農業(yè)戶口不會影響附著在農業(yè)戶口背后的集體土地承包權、農村宅基地使用權、村集體經(jīng)濟分配權等‘三權?！绷忠喔f，“統(tǒng)一身份僅僅是個標志，戶籍改革能否取得成效的關鍵在于各項配套政策的跟進與落實，即消除依附在戶口性質上的如醫(yī)療、就業(yè)、住房保障等方面的差別待遇，真正實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務的全覆蓋。”

焦點二：能否和城里人同享福利？

北京、上海等地戶籍新政中提出，建立完善與統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度相適應的教育、衛(wèi)生計生、就業(yè)、社保、住房、土地及人口統(tǒng)計制度。

“農民和城鎮(zhèn)居民的身份統(tǒng)一后，沒有農業(yè)戶口和非農業(yè)戶口之分，只有地域區(qū)別?！蔽錆h大學社會學教授周運清說，目前城鄉(xiāng)居民醫(yī)療基本保險各地正在陸續(xù)并軌，未來全國居民有望享受平等的身份和待遇。而原有農業(yè)戶口的“含金量”反而上漲了，農民變成了擁有土地的居民。在北京等特大城市，由于土地價值較高，農業(yè)戶口因為潛在的土地拆遷收益蘊藏更多“含金量”。

國家行政學院教授汪玉凱表示，從農民到居民，不是簡單改個名，還有教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老這些基本公共服務差別的逐步消除。

焦點三：會否導致城市人口聚集？

林亦府表示，取消農業(yè)戶口和非農業(yè)戶口的限制，可能短期內會出現(xiàn)教育、醫(yī)療等資源緊張的情況。然而，無論是城里人還是農村人，他們會考慮現(xiàn)實問題，有沒有房子住，有沒有工作做，基本生活有沒有保障，而不會因為身份的改變一窩蜂地擁進城市。

此外，大城市和中小城市也有區(qū)分。周運清說，像北上深這樣的大城市，雖然沒有身份差異了，但對居住證進行積分制管理，存在準入門檻，不會造成新一輪大城市人口聚集；而一些中小城市門檻降低，短期內會吸引一些農民進城落戶。

身份一樣了，城里人是否更容易去農村？“城里人回流的‘逆城鎮(zhèn)化現(xiàn)象不會出現(xiàn)?！敝苓\清認為，過去農業(yè)戶口背后的“三權”，只針對本村集體成員。目前我國村集體實施村民自治，除非獲得村集體同意，城市戶口轉入農村或購買農村宅基地，依舊無法享受“三權”和法律保護。

焦點四：戶籍制度改革如何做好配套？

據(jù)中國社科院發(fā)布的《中國農業(yè)轉移人口市民化進程報告》測算，目前我國農業(yè)轉移人口市民化的人均公共成本約為13萬元。其中，東、中、西部地區(qū)人口轉移的公共成本分別為17.6萬元、10.4萬元和10.6萬元。

暨南大學管理學院教授胡剛表示，戶籍制度的背后是與之掛鉤的公共服務、社會資源等，而目前我國城鄉(xiāng)、大城市與中小城市的公共服務水平相差較大?！叭∠r業(yè)戶口，也要防止一些地方躍進式發(fā)展，單純‘逼農民進城上樓。”

林亦府等專家認為，更應該考慮農村人在城市里的可持續(xù)發(fā)展問題，包括教育培訓、工作機會、社會幫扶等問題。只有相關的配套政策、體制機制健全了，城鎮(zhèn)化、農民變市民過程才會進行得更順暢。