胡迪

在“食品安全”這一名詞愈發(fā)受到消費者和食品行業(yè)人士關注的今天，很多人對于食品安全的相關標準仍然不甚了解，對食品安全標準的制定工作仍存在疑惑。9月27日，國家衛(wèi)生和計劃生育委員會風險監(jiān)測處處長徐嬌出席中國肉類食品標準體系建設論壇，對國家目前食品安全標準制定工作做了相關報告。

論壇中，徐嬌首先向與會者介紹了目前食品安全標準制定修訂的工作依據(jù)?；凇耙婪ㄖ螄钡脑瓌t，食品安全標準首先是依照目前新《食品安全法》的規(guī)定以及相應的一些規(guī)章制度來制定。在2015年年底，國家衛(wèi)生和計劃生育委員會（以下簡稱“衛(wèi)計委”）已初步完成了食品安全標準的清理整合，并梳理了未來食品安全標準的建設思路。

食品安全標準制定修訂工作依據(jù)

在介紹食品安全標準的制定修訂依據(jù)之前，徐嬌介紹了食品安全標準的定義。隨著社會經濟的不斷發(fā)展進步，消費者和食品企業(yè)對食品安全標準也愈發(fā)關注，食品行業(yè)、食品企業(yè)內部也在制定相應的行業(yè)與企業(yè)標準。而衛(wèi)計委制定的食品安全標準是對食品企業(yè)的最低要求，也是一種強制性的標準，規(guī)范了企業(yè)必須達到的基本要求。食品安全標準是國家唯一的強制性標準，是為了保障公眾健康，對食品安全作出的技術規(guī)定，是公共衛(wèi)生醫(yī)生為公眾開出的防止病從口入的“大處方”。徐嬌提到，過去公眾要求做到三級預防，第一級預防為病因學預防，是通過病因診斷、流行病調查等查找病因，找到食品安全問題中“病從口入”的途徑，并將其去除或控制在標準范圍內。食品標準主要進行的是一級預防工作，第二級預防是篩查工作，第三級預防則進入疾病治療階段。現(xiàn)階段，公眾和技術機構向政府提出要求—實施第四級預防，要求政府從多層面綜合考慮公共衛(wèi)生政策，在未進入病因預防階段前，通過法規(guī)、標準的制定上做到“零級預防”。就目前而言，食品安全標準也可以稱之為零級預防的基礎要求，或是介于零級預防和一級預防之間的“大處方”。

食品安全標準也是食品安全監(jiān)督執(zhí)法的法定技術依據(jù)，它為執(zhí)法機關提出了一個可操作的、可行的原則，規(guī)定了依照《食品安全法》不得生產經營不符合食品安全標準的食品，否則將予以處罰。這是一個門檻條款，是唯一的執(zhí)法依據(jù)。盡管目前的行業(yè)標準或企業(yè)標準可能制定得高于國家的食品安全標準，但是原則上，行業(yè)標準和企業(yè)標準均不可作為執(zhí)法依據(jù)。

談到食品安全標準的內容，徐嬌指出，根據(jù)《食品安全法》的有關規(guī)定，食品安全標準的內容主要有以下幾項：①食品、食品添加劑、食品相關產品中的致病性微生物、農藥殘留、獸藥殘留、生物毒素、重金屬等污染物質以及其他危害人體健康物質的限量規(guī)定；②食品添加劑的品種、使用范圍、用量；③專供嬰幼兒和其他特定人群的主輔食品的營養(yǎng)成分要求；④對衛(wèi)生、營養(yǎng)等食品安全要求有關的標簽、標志、說明書的要求；⑤食品生產經營過程的衛(wèi)生要求；⑥與食品安全有關的質量要求；⑦與食品安全有關的食品檢驗方法與規(guī)程；⑧其他需要制定為食品安全標準的內容?，F(xiàn)階段，農藥殘留、獸藥殘留的部分標準制定主要由農業(yè)部負責，最終由衛(wèi)計委和國家農業(yè)部兩個部委共同發(fā)布。在農藥殘留、獸藥殘留這一領域，食品安全標準還沒有形成完整的體系，而在乳制品、肉制品、特殊膳食食品等領域，我國的相關標準已經較為完整。在肉制品領域，衛(wèi)計委曾頒布過熟肉制品的良好生產規(guī)范，這一規(guī)范現(xiàn)正在修訂中，有望在未來兩年間對修訂過后的肉制品良好生產規(guī)范進行發(fā)布。

食品安全標準的發(fā)布機構在新《食品安全法》中規(guī)定：食品安全國家標準由國務院衛(wèi)生行政部門會同國務院食品藥品監(jiān)督管理部門制定、公布。其中，食品中農藥殘留、獸藥殘留的限量規(guī)定及其檢驗方法與規(guī)程由國務院衛(wèi)生行政部門、國務院農業(yè)行政部門會同國務院食品藥品監(jiān)督管理部門制定；屠宰畜、禽的檢驗規(guī)程由國務院農業(yè)行政部門會同國務院衛(wèi)生行政部門制定。

食品安全標準清理整合工作概況

在“十二五”規(guī)劃期間，國家希望能夠科學規(guī)劃食品安全的標準體系。2009年以前，《食品安全法》的主導性和技術性比較強，2009年以后，《食品安全法》逐漸成為一個傾向于行政管理的法律法規(guī)，重新規(guī)劃了我國的食品安全標準體系，打破了過去20多個部門自行制定各自部門標準的混亂狀況。在“十二五”規(guī)劃期間，衛(wèi)計委根據(jù)2009年《食品安全法》，組織開展全國所有與食品有關的標準清理和食品安全國家標準的整合工作，主要目的是系統(tǒng)分析和解決食品標準體系指標交叉、重復、矛盾和沖突的問題并加以研究。同時也在探究適用于食品安全標準的食品分類體系，統(tǒng)一用于標準制定、風險監(jiān)測、風險評估和食品安全監(jiān)管的食品類別，便于標準制定工作和監(jiān)管工作、評估工作、食品行業(yè)的自我管理工作相銜接，解決不同部委之間因運用不同的食品分類體系而造成的數(shù)據(jù)無法融合互通。

組織開展食品安全風險評估的工作，能夠保證食品安全標準具有更好的科學性?，F(xiàn)階段，國際上的食品安全標準大都經過長年累月的風險監(jiān)測和風險評估，通過10～20年左右的時間，投入巨額資金和人力，才能夠制定一個相對穩(wěn)定的標準。但是，我國現(xiàn)階段正處于高速發(fā)展經濟轉型期，這樣的發(fā)展速率使得社會對于新標準的要求變得“短、平、快”，希望國家標準做到快速制定、快速更新，這是非常不科學的。在這樣的社會條件下，想要制定更具有科學性的食品安全標準，就需要食品安全風險監(jiān)測和風險評估迅速跟上，做到與國際接軌。對此，徐嬌提到，近幾年來，衛(wèi)計委風險監(jiān)測處正在著手搭建監(jiān)測體系。經過6年的努力，這一監(jiān)測體系已經完全獲得國家各個部委的認可，目前已從省、市、縣延伸到鄉(xiāng)、村。自2010年以來，我國建立覆蓋全國的食品安全風險監(jiān)測網(wǎng)絡，對29類、259種食品進行了監(jiān)測，獲得了1000萬個左右的數(shù)據(jù)，其中不包括實驗性疾病數(shù)據(jù)。同時，國家也組織開展了食品安全風險評估，完成了對食物中鋁、塑化劑等的風險評估，為制定和修訂食品安全標準提供了背景數(shù)據(jù)和科學依據(jù)。

在制定食品安全標準的過程中，國家組建了食品安全風險評估委員會和食品安全國家標準評審委員會，徐嬌對這兩個委員會進行了簡單介紹。風險評估委員會，最初也叫評估預警處，工作內容包括檢測評估和預警。委員會成員包含各部門推薦的行業(yè)權威專家，共計42名委員。為確保風險評估的獨立性，風險評估委員會不準許公務員的參與。食品安全標準委員會是具有管理職能的審批委員會，其中包括了行業(yè)協(xié)會，也包括企業(yè)的“高、精、尖”人才，主要由來自各部委和各部委下的技術機構推薦的人員組成。通過兩個委員會的組建，政府匯聚食品行業(yè)內的權威人士，保證食品安全標準的權威性。

在確保食品安全標準科學性、權威性的同時，還要做到加強部門間、行業(yè)協(xié)會之間的溝通交流，以保證標準的實用性。國家衛(wèi)計委目前與食藥總局、質檢總局、農業(yè)部建立合作機制；與中國食品工業(yè)協(xié)會、中國食品科技學會、中國肉類協(xié)會等密切配合，及時收集行業(yè)的意見和建議，開展標準跟蹤評價工作。與此同時，國家衛(wèi)計委和食品風險評估中心嚴格按照政府信息公開條例的要求，通過網(wǎng)站公開征求意見。因為標準的制定要做到公開透明，所以在此過程中從征求意見到制定過程，再到最后標準的印發(fā)工作，整個過程都需要完全公開透明。開展標準跟蹤評價工作，及時修訂完善標準，保證標準切實有效，我國已經建立了標準跟蹤意見收集平臺，收集行業(yè)和各地對食品安全標準的意見建議。目前，食品安全標準的跟蹤評價可分成兩個部分。第一部分：根據(jù)既往各個國家的疾病發(fā)病史以及發(fā)生的新隱患，羅列出符合我國實際情況的計劃。第二部分：根據(jù)風險評估和標準的跟蹤評價的需求，制定新的標準，將其納入到風險監(jiān)測計劃中。

我國也在不斷加強標準管理相關制度的建設，以確保標準組織制定與評審工作更加規(guī)范化。徐嬌羅列了“十二五”期間國家關于食品安全標準制定與修訂的相關條例，其中包括：《食品安全國家標準管理辦法》《食品安全國家標準制修訂項目管理規(guī)定》《食品安全國家標準審評委員會章程》《食品安全地方標準管理辦法》《食品安全企業(yè)標準備案辦法》《食品安全國家標準工作程序手冊》等。這些相關條例和規(guī)定目前已經進入修訂階段，力求更加完善。

國際交流方面，我國也在不斷加強推進深入并積極參與國際標準的相關工作，學習國際上在制定和修訂食品安全相關標準方面的先進經驗和通行做法。徐嬌展示了目前國際上通行的食品風險分析框架（如圖1）。她提到，風險監(jiān)測囊括于風險評估的框架內，在國際上風險管理主要是指標準制定，現(xiàn)在我國將風險管理的概念進行了延伸，將政策法規(guī)的制定也納入風險管理中來。風險交流涵蓋了多個領域，包括科學研究人員之間、政府與企業(yè)之間、行業(yè)內部的交流。通過風險評估、風險管理和風險交流之間的聯(lián)系，政府才能最終得到相應的風險管理政策和措施。

目前，政府按照國際食品法典委員會的要求組織牽頭承擔了《大米中砷限量國際法典標準》的制定工作，這一標準已經完成初稿，另外還有《非發(fā)酵豆制品亞洲區(qū)域標準》《國際食品添加劑法典通用標準》。我國是添加劑使用大國，因此添加劑方面的法典通用標準也由我國制定。應中國肉類食品協(xié)會的要求，近幾年我國也陸續(xù)出臺了肉類領域食品安全國家標準，那么相應的關于肉類的一些標準，包括《食品安全國家標準 腌臘肉制品》（GB 2730-2015）、《食品安全國家標準 鮮、凍動物性水產品》（GB 2733-2015）、《食品安全國家標準 食用動物油脂》（GB 10146-2015）、《食品安全國家標準 食用油脂制品》（GB 15196-2015）和《熟肉制品衛(wèi)生標準》（含第1號修改單）（GB 2726-2005）。我國正加快制定亟需、缺失的食品安全標準，爭取做到及時滿足食品安全監(jiān)管的需要。

“十二五”期間，衛(wèi)計委依法高效地完成了食品安全標準的整合任務，結束了長期以來食品安全標準交叉重疊的局面，清理整合了約5000項標準，其中包括1000多項食品安全國家標準。現(xiàn)在經過清理整合的基礎標準已經達到11260個標準指標數(shù)（見表1）。

很多消費者認為，我國的食品安全標準應該與國際接軌，才能保證消費者的健康。但實際上，根據(jù)各國國情，任何一個國家不會完全與國際一致，各國消費者的膳食結構也有所不同。基于這樣不同的框架和不同的消費體系，針對我國實際消費者人群，在秉承國際上基本原則的同時，政府制定了適合中國實際情況的食品安全標準。

2008年三聚氰胺事件后，在食品安全標準清理工作中乳品標準被放在首位。2008～2010年，原衛(wèi)生部牽頭協(xié)調小組和專家組，清理160余項標準，形成了69項乳品質量安全標準。2010～2013年，政府制定了覆蓋食品類別廣的食品安全管理基礎，發(fā)布了一系列食品安全通用標準，其中包括污染物、真菌毒素、農藥殘留、致病菌、食品添加劑、食品營養(yǎng)強化劑使用、食品生產通用衛(wèi)生規(guī)范、食品標簽等方面。在包裝材料方面，質檢總局以及各大行業(yè)協(xié)會的要求，九部委聯(lián)合發(fā)文，原衛(wèi)生部組織開展了包裝材料方面的標準清理，審查了3000多個食品包裝材料物質，最終發(fā)布3項公告，涉及559個物質的規(guī)定。

食品安全標準建設思路

現(xiàn)階段國家各部委提出修訂制定標準的項目內容非常多，但人力和物力是有限的，如何進行篩選篩查也是目前需要面對的問題。徐嬌表示，針對這一問題，可以從以下幾個方面入手：

①不斷健全食品安全標準體系：進一步加強污染物限量基礎標準、生產經營衛(wèi)生規(guī)范、食品相關營養(yǎng)標準配套檢驗方法等標準的研究制定與修訂，同時完善食品安全標準制度，我國目前的基礎標準是非常健全的，標準種類數(shù)也非常大，但在檢驗方法、生產企業(yè)規(guī)范、具體產品標準等方面還存在著一定缺失，這一問題也成為“十三五”期間，食品安全標準制定所面對的主要問題。

②政府應按照2015年新《食品安全法》的相關規(guī)定修訂《食品安全標準管理辦法》，方便實施。

③提升標準的服務能力：現(xiàn)在我國的食品安全標準存在宣傳不夠到位的問題，行業(yè)內部對標準沒有充分的了解。需要開啟風險交流對話，打造專家團隊進行標準的宣傳，讓整個社會參與到標準的討論中來。

④繼續(xù)堅持開門做標準，與各部門各行業(yè)協(xié)會合作。衛(wèi)計委目前同肉類協(xié)會、保健協(xié)會正在展開合作，從不同的角度拓寬思路。

⑤加強標準的相關的科學研究，加強標準的國際合作與交流。

當前，國務院食品安全辦正牽頭編制“食品安全十三五規(guī)劃”，衛(wèi)生計生系統(tǒng)也在編制自身的“食品安全十三五規(guī)劃”，并將監(jiān)測、評估都納入了“十三五”規(guī)劃當中。預計還將啟動國民營養(yǎng)行動計劃，應用于慢性病的防控。目前來說，衛(wèi)生計生系統(tǒng)已經發(fā)布了683項標準，2016年底，還有望發(fā)布245項標準，完善“十三五”期間食品安全標準的建設工作。