史菊偉

【摘 要】新形勢下，強(qiáng)化基層財政部門內(nèi)控機(jī)制建設(shè)是防范財政運(yùn)行風(fēng)險，確保財政資金安全和提高財政資金使用效益的有效舉措，筆者結(jié)合自身多年的工作實踐闡述了當(dāng)前基層財政內(nèi)控機(jī)制建設(shè)面臨的困難和問題，并有針對性地探討了加強(qiáng)內(nèi)控機(jī)制建設(shè)的對策，對進(jìn)一步完善基層財政部門內(nèi)部控制環(huán)境，強(qiáng)化監(jiān)督，充分發(fā)揮內(nèi)控機(jī)制的作用具有一定的指導(dǎo)意義。

【關(guān)鍵詞】基層財政；內(nèi)部機(jī)制；建設(shè)

財政部門作為政府綜合經(jīng)濟(jì)管理部門，在工作中掌握著大量財政資金分配、管理和使用權(quán)，財政資金的規(guī)范運(yùn)行將直接影響資金使用效益和政府管理目標(biāo)的實現(xiàn)。因此，改進(jìn)財政部門內(nèi)部業(yè)務(wù)流程，不斷完善和實施一系列相應(yīng)的內(nèi)控方法、措施和制度，這不僅是當(dāng)前各級財政部門規(guī)范公共財政行為的現(xiàn)實需要，也是財政系統(tǒng)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)不可或缺的重要組成部分，直接關(guān)系到政府部門反腐倡廉工作的深入開展。近年來，各級財政部門積極推進(jìn)內(nèi)控機(jī)制建設(shè)，努力打造“大監(jiān)督”格局，為財政科學(xué)化、精細(xì)化管理提供了有力保障。本文闡述了當(dāng)前基層財政內(nèi)控機(jī)制建設(shè)面臨的困難和問題，剖析了成因，并結(jié)合筆者自身多年的工作實踐提出相應(yīng)的解決對策。

一、當(dāng)前基層財政內(nèi)控機(jī)制建設(shè)面臨的困難和問題

1.對內(nèi)控機(jī)制建設(shè)認(rèn)識不足

一是內(nèi)控意識不強(qiáng)。近年來，一些基層財政所長不重視單位內(nèi)控機(jī)制建設(shè)，加上個人缺乏風(fēng)險防范意識，導(dǎo)致違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象時有發(fā)生，究其原因，主要是受傳統(tǒng)觀念和現(xiàn)實環(huán)境等主、客觀因素的影響，部分財政干部未能充分認(rèn)識到在新形勢下加強(qiáng)內(nèi)控機(jī)制建設(shè)的必要性和重要性，認(rèn)為內(nèi)部防控工作是領(lǐng)導(dǎo)的事，在依法行政方面放松要求，未能真正把內(nèi)控工作做細(xì)做實，在缺乏內(nèi)控機(jī)制或機(jī)制流于形式的狀態(tài)下，極易被卷入違紀(jì)的旋渦。二是人員配備不夠合理。重點內(nèi)控崗位人員的綜合實力急需提升，從縣級財政部門內(nèi)控具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)的建設(shè)層面看，雖有財政稽查大隊編制，但多數(shù)人員均占編不在崗，專業(yè)監(jiān)管人員配備存在嚴(yán)重不足。一些在崗人員大多年齡偏大、實地參檢人員專業(yè)水平有待提高。隨著信息化技術(shù)的高速發(fā)展，更難以把握現(xiàn)場監(jiān)督檢查的實際效果。三是缺乏創(chuàng)新活力。受體制、人員編制的限制，部分財政干部工作積極性不高，業(yè)務(wù)能力不強(qiáng)，調(diào)任本職崗位工作后一般沿襲前任做法，對本職工作缺乏系統(tǒng)性學(xué)習(xí)，不易覺察到工作過程中存在的風(fēng)險漏洞。

2.內(nèi)控機(jī)制落實不到位

目前，基層財政普遍存在重機(jī)制構(gòu)建、輕機(jī)制落實的現(xiàn)象。從一些市基層財政所財監(jiān)情況進(jìn)行調(diào)查摸底情況發(fā)現(xiàn)部分基層所內(nèi)控制度建設(shè)工作還停留在圖形式、走過場的階段，僅根據(jù)上級和紀(jì)檢部門要求，出臺了一些文件，未能對本部門管理狀況、風(fēng)險程度進(jìn)行深層次思考和風(fēng)險評估。而從縣（市）局級層面看，雖出臺了系列文件，但在實際業(yè)務(wù)操作過程中，較側(cè)重風(fēng)險點查找，卻缺少后續(xù)保障整改措施。始終難以理想地將監(jiān)督嵌入整個業(yè)務(wù)流程，特別是預(yù)算管理中，財政監(jiān)督檢查始終為事后檢查，未能發(fā)揮其最佳的監(jiān)督效益。整體來看，一些制度沒能發(fā)揮應(yīng)有作用，內(nèi)控制度的預(yù)防性、約束性、系統(tǒng)性和可操作性有待進(jìn)一步提高，制度執(zhí)行的長效機(jī)制有待進(jìn)一步建立。

3.內(nèi)部監(jiān)督工作開展存在諸多盲區(qū)

一是各環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)銜接緊密性不夠。財政工作專業(yè)性較強(qiáng)，無論是預(yù)算收入執(zhí)收，還是預(yù)算支出撥付，各部門、各科室的各個環(huán)節(jié)都存在相互連接與相對獨立，就局級層面現(xiàn)狀分析，從預(yù)算編制到預(yù)算執(zhí)行，再到國庫集中支付，各科室獨立性相對較強(qiáng)，未能實現(xiàn)科室之間的無縫對接和有機(jī)統(tǒng)一。二是缺乏綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)高的專業(yè)人員隊伍。一些縣級市財政人員輪崗頻率不高，難以產(chǎn)生一些綜合業(yè)務(wù)能手，而業(yè)務(wù)工作只有在實際操作中才能發(fā)現(xiàn)其中風(fēng)險盲點，也只有綜合業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的人員才能系統(tǒng)、全面地真正了解和掌握全局業(yè)務(wù)的風(fēng)險點。三是內(nèi)部監(jiān)督結(jié)果運(yùn)用尚需加強(qiáng)。目前，雖然在重視檢查結(jié)果運(yùn)用上有新的突破，但監(jiān)督結(jié)果與干部個人考核評優(yōu)、任用等方面掛鉤程度不密切，致使一些意見和建議落實難以達(dá)到理想效果。

二、加強(qiáng)內(nèi)控機(jī)制建設(shè)的對策與建議

財政部召開的落實黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任和實施內(nèi)部控制工作會議上曾指出，建立和實施內(nèi)部控制，是黨的十八屆四中全會提出的明確要求，是推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義，是落實黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任、防控廉政風(fēng)險的有效手段，有利于推動完成財稅體制改革任務(wù)。但從近幾年來各級同級審中暴露出的問題來看，在現(xiàn)行體制的剛性和各種利益關(guān)系的制約下，財政單兵突進(jìn)式的矛盾依然存在，筆者認(rèn)為要完善內(nèi)控機(jī)制建設(shè)，防范財政風(fēng)險，應(yīng)從如下方面努力：

1.堅持開展法治財政，強(qiáng)化剛性約束

2015年開始實行的新《預(yù)算法》，為財政人依法理財?shù)於嘶鼮閮?nèi)控機(jī)制的進(jìn)一步完善提供了法律保障。要保證內(nèi)部控制機(jī)制能發(fā)揮出應(yīng)有的作用，一是需要與之相適應(yīng)的內(nèi)控環(huán)境。它是財政部門內(nèi)部控制的氛圍，是其他內(nèi)部控制要素的基礎(chǔ)。二是需提高對內(nèi)控制度的認(rèn)識。各級領(lǐng)導(dǎo)干部更應(yīng)帶頭遵守、執(zhí)行內(nèi)控機(jī)制，規(guī)范和約束財政管理工作行為，避免出現(xiàn)由于政府考核指標(biāo)、地方利益驅(qū)動而導(dǎo)致的干預(yù)行為；同時，各部門之間應(yīng)牢固樹立“大監(jiān)督”理念，建立財政內(nèi)部各業(yè)務(wù)科室與內(nèi)控監(jiān)督科室同步監(jiān)督機(jī)制，對各部門進(jìn)行有效考核，強(qiáng)化部門執(zhí)行內(nèi)控機(jī)制的剛性約束。三是需建立完善崗責(zé)體系。按照“不相容職務(wù)相分離”的原則，科學(xué)界定各科室及崗位職責(zé)，完善相關(guān)管理制度和操作規(guī)程，建立權(quán)責(zé)清晰、職責(zé)明確、相互制約、高效運(yùn)行的機(jī)制。

2.堅持加強(qiáng)隊伍建設(shè)，切實夯牢基礎(chǔ)

人是內(nèi)部控制有效實施及效果發(fā)揮的決定因素。因此加強(qiáng)隊伍建設(shè)，是內(nèi)控機(jī)制有效實施的關(guān)鍵，一是要制定科學(xué)的人事政策和建立有效的激勵約束機(jī)制。并按照“以人為本、人盡其才”的原則，進(jìn)行科學(xué)合理的人力資源配置和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，從而有效促進(jìn)各項工作有序開展。二是加快財政系統(tǒng)內(nèi)各崗位流動輪崗，針對不同崗位建立警示備忘提示。三是建立和實施有效的激勵約束機(jī)制，把內(nèi)部監(jiān)督檢查結(jié)果與干部考核任用結(jié)合起來，借鑒企業(yè)管理理念，通過考核激勵先進(jìn)，警示落后，從而推進(jìn)內(nèi)控機(jī)制有效實行。

3.堅持明確崗位職能，科學(xué)落實主體責(zé)任

根據(jù)財政部“財政監(jiān)督需全面嵌入財政業(yè)務(wù)”的要求，積極探索轉(zhuǎn)型發(fā)展，建立內(nèi)部控制機(jī)制，要注意控制與效率的平衡。根據(jù)內(nèi)控理論，對現(xiàn)有制度與程序進(jìn)行梳理、整合，經(jīng)過優(yōu)化統(tǒng)籌，形成一條完整的工作鏈，既要確保各項財政業(yè)務(wù)工作高效開展，又要確保內(nèi)部權(quán)力規(guī)范運(yùn)行。因此，一要認(rèn)真排查梳理，抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)。圍繞財政重點科室、重要崗位，對自由裁量權(quán)較大、重大資金專管、權(quán)力相對集中的環(huán)節(jié)入手，層層把關(guān)，認(rèn)真剖析，從而采取措施，有效防范容易引發(fā)職務(wù)犯罪的風(fēng)險因素。二是明晰崗責(zé)，以風(fēng)險防控為導(dǎo)向，對主要業(yè)務(wù)流程細(xì)化到每個具體環(huán)節(jié)，加強(qiáng)業(yè)務(wù)資料建檔管理，完善對崗位工作流程進(jìn)行有效記錄，做到過程留痕，責(zé)任可追溯，確保各項業(yè)務(wù)規(guī)范運(yùn)行，財政資金安全，并充分提高資金效益。

4.堅持經(jīng)常性督導(dǎo)，嚴(yán)格執(zhí)紀(jì)監(jiān)督

在公共財政體制下，要實現(xiàn)對財政資金運(yùn)行過程的全面控制和綜合監(jiān)督，需要專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的再監(jiān)督，因此在內(nèi)部控制機(jī)制組織體系中，監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)將發(fā)揮及其重要的作用。一是強(qiáng)化三全監(jiān)督。實行全員監(jiān)督，通過厘清業(yè)務(wù)科室日常監(jiān)督責(zé)任與專職監(jiān)督部門再監(jiān)督的責(zé)任，從而形成“每個科室都有監(jiān)督職責(zé)、人人參與監(jiān)督工作”的良好局面；開展全程監(jiān)督，從財政資金分配開始，圍繞資金運(yùn)行的事前、事中、事后的每個環(huán)節(jié)開展監(jiān)督，將財政監(jiān)督貫穿于財政工作全過程；實施全面監(jiān)督，圍繞財政資金的安全性、規(guī)范性和有效性，實現(xiàn)財政監(jiān)督內(nèi)容全覆蓋。二是推行內(nèi)控績效管理。以內(nèi)控績效管理為抓手，將黨風(fēng)廉政責(zé)任制考核、科室業(yè)務(wù)目標(biāo)考核等各項考核整合起來，建立系統(tǒng)完整的、定性與定量結(jié)合的內(nèi)控預(yù)防考核體系。三是制定嚴(yán)格的獎懲機(jī)制。將內(nèi)部監(jiān)督檢查結(jié)果作為財政部門內(nèi)部評選先進(jìn)和干部考核、任用的重要參考依據(jù)。加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督成果利用和轉(zhuǎn)化，共同促進(jìn)財政部門管理水平和內(nèi)控機(jī)制的不斷提高與健全。