侯海軍

摘要：對我國勞動爭議調(diào)解制度的運(yùn)行狀況進(jìn)行了實(shí)證分析，認(rèn)為勞動爭議調(diào)解機(jī)構(gòu)功能弱化，化解勞動爭議的能力不足是目前存在的突出問題。對勞動爭議調(diào)解制度的改革提出構(gòu)想：當(dāng)前要增強(qiáng)現(xiàn)有調(diào)解組織的社會化程度，強(qiáng)化調(diào)解機(jī)構(gòu)的調(diào)解功能。長遠(yuǎn)改革目標(biāo)是改革調(diào)解機(jī)構(gòu)，成立企業(yè)外部的、獨(dú)立的、中立的勞動爭議調(diào)解組織。建立勞動調(diào)解協(xié)議的信用保障機(jī)制，促使當(dāng)事人在達(dá)成調(diào)解后自覺履行協(xié)議義務(wù)。建立合格的“調(diào)解人”選用和培養(yǎng)制度。

關(guān)鍵詞：勞動爭議；調(diào)解制度；改革

在我國處理勞動爭議的“一調(diào)一裁二審”的處理制度和模式下，勞動爭議的調(diào)解程序作為第一道處理程序，調(diào)解成功的爭議數(shù)量和比例都遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到制度設(shè)計(jì)時的預(yù)期，已經(jīng)在勞動爭議處理程序中被邊緣化。實(shí)有檢討和改革的必要。

一、我國勞動爭議調(diào)解狀況

（一）當(dāng)事人的求助率較低

根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，至2014年年底，我國就業(yè)人員7.748億人，其中第一產(chǎn)業(yè)（工業(yè)）就業(yè)人員3.654億人。根據(jù)全國總工會近年來對全國勞動爭議發(fā)生率的全國性抽樣調(diào)查，我國勞動爭議發(fā)生率為1.68%（即發(fā)生勞動爭議的人次數(shù)占職工總?cè)藬?shù)的百分比），其中，集體爭議的發(fā)生率為1.12%。以勞動爭議發(fā)生率計(jì)算，2014年全國僅在第一產(chǎn)業(yè)企業(yè)發(fā)生的勞動爭議涉及的勞動者數(shù)量就可能超過500萬人。而在這一年，全年全國勞動爭議進(jìn)入勞動調(diào)解程序的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為318609件，其中集體爭議5357件。以同期勞動仲裁的人案比例換算（同期勞動仲裁案件350182件，涉及勞動者65.3472萬人），涉及的勞動者人數(shù)也就在50萬人左右，即自愿接受勞動調(diào)解機(jī)構(gòu)調(diào)解的勞動者人數(shù)只占爭議總?cè)藬?shù)的10%左右。勞動爭議當(dāng)事人尋求勞動調(diào)解機(jī)構(gòu)的調(diào)解比例是比較低的。

（二）勞動爭議進(jìn)入調(diào)解程序的比例下降，維持在一個較低的水平

自1987年我國恢復(fù)勞動爭議處理制度以來，我國勞動爭議調(diào)解機(jī)構(gòu)受理的勞動爭議數(shù)量基本上是逐年有所增加，但接受調(diào)解的爭議與（不愿調(diào)解或經(jīng)調(diào)解不成）進(jìn)入勞動仲裁機(jī)構(gòu)仲裁的案件數(shù)量相比，總體比例是下降的。

1992年，全國勞動調(diào)解機(jī)構(gòu)受理勞動爭議受理爭議與同期進(jìn)入勞動仲裁程序的爭議數(shù)量之比約為3.5：1；這說明當(dāng)時當(dāng)事人在發(fā)生爭議后接受勞動調(diào)解機(jī)構(gòu)調(diào)解的積極性還是比較高的。2014年，調(diào)解的爭議數(shù)量與仲裁案件的數(shù)量比例為0.9：1，反映出調(diào)解收案率與仲裁收案率的比例關(guān)系在近年來基本是穩(wěn)定的，相當(dāng)部分調(diào)解不成的勞動爭議要進(jìn)入仲裁程序處理。

另有調(diào)查資料表明“在訴至法院的勞動合同糾紛中只有一成左右有爭議經(jīng)過企業(yè)內(nèi)部調(diào)解機(jī)構(gòu)的處理?！?/p>

（三）調(diào)解的成功率較低且逐年下降

從目前工作的效果看，調(diào)解成功率比較低是不爭的事實(shí)，這也是調(diào)解程序的“硬傷”。據(jù)現(xiàn)有的統(tǒng)計(jì)資料顯示，從2007年以來，企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會的調(diào)解成功率從18.5%不斷下降，目前維持在10%左右。

（四）勞動爭議調(diào)解機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)狀況不佳

勞動爭議調(diào)解機(jī)構(gòu)的設(shè)立比例低。從企業(yè)調(diào)解委員會近年來的設(shè)立情況看，調(diào)解組織設(shè)立比例和人員比例是下降的。目前，設(shè)立調(diào)解委員會的企業(yè)比例為7.3%，其中，私營企業(yè)設(shè)立比例為2.4%。事實(shí)上勞動爭議的地區(qū)和行業(yè)發(fā)生率也不平衡，很多的企業(yè)勞動調(diào)解委員會一年也不調(diào)解一起爭議，形同虛設(shè)。

二、勞動調(diào)解制度存在問題及原因

我國勞動爭議調(diào)解組織在勞動爭議處理機(jī)制恢復(fù)初期工作還是有成效的，為勞動關(guān)系的穩(wěn)定和社會的發(fā)展提供了有效地服務(wù)。但是，近年來全國勞動爭議調(diào)解組織的運(yùn)行總體上出現(xiàn)了大面積的“滑坡”現(xiàn)象，調(diào)處爭議的機(jī)能大大弱化，調(diào)解效果不夠理想。

（一）企業(yè)內(nèi)部調(diào)解機(jī)制是一個建構(gòu)封閉，缺乏中立性的調(diào)解機(jī)制

目前的企業(yè)勞動調(diào)解機(jī)構(gòu)只負(fù)責(zé)調(diào)解發(fā)生在本企業(yè)內(nèi)部的爭議，不能處理跨企業(yè)、跨行業(yè)的勞動爭議以及勞務(wù)派遣引起的爭議。企業(yè)勞動調(diào)解委員會基本上是一個與世隔絕的組織，不需對誰負(fù)責(zé)。即使在職能履行不能時，既不需對企業(yè)負(fù)責(zé)，也不需要對職工負(fù)責(zé)。這樣的情況下，作為調(diào)解人員，調(diào)與不調(diào)一個樣，調(diào)成與調(diào)不成一個樣，難有工作的積極性。在國有企業(yè)內(nèi)部調(diào)解中，工會代表既是調(diào)解委員會主任，工會成員又是勞動者的代表，既是“裁判員”，又是“運(yùn)動員”，中立性難以保證。

（二）處理爭議在范圍上的局限性

從現(xiàn)行的企業(yè)調(diào)解委員會的受理范圍看，它不具有調(diào)解集體爭議的權(quán)限，只負(fù)責(zé)調(diào)解本企業(yè)內(nèi)部發(fā)生的個體爭議，不負(fù)責(zé)調(diào)解集體爭議。

（三）調(diào)解結(jié)果無法律上的強(qiáng)制力

當(dāng)事人經(jīng)調(diào)解達(dá)成一致并簽訂調(diào)解協(xié)議的，雖然法律規(guī)定經(jīng)調(diào)解員簽名并加蓋調(diào)解組織印章后生效，對雙方當(dāng)事人具有約束力，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)履行。但這種約束力并不是法律上的約束力，沒有強(qiáng)制執(zhí)行力，依靠的是當(dāng)事人的自覺履行。當(dāng)事人即使不履行，也不會產(chǎn)生法律上的不利后果，不承擔(dān)法律上的責(zé)任。

三、勞動爭議調(diào)解制度的改革和完善

調(diào)解的本質(zhì)特征和內(nèi)在要求是調(diào)解人立場中立，不偏不倚。企業(yè)內(nèi)部勞動爭議調(diào)解功能弱化，主要的原因是其內(nèi)部性，封閉性，缺乏社會性和中立性，難以保證其中立的調(diào)解立場，難以為爭議雙方所信服。因此，要圍繞強(qiáng)化勞動爭議調(diào)解機(jī)構(gòu)的調(diào)解功能，對勞動爭議調(diào)解機(jī)制進(jìn)行重塑。

（一）強(qiáng)化企業(yè)調(diào)解委員會調(diào)解功能

由于法律明確規(guī)定，企業(yè)調(diào)解委員會的成員由企業(yè)內(nèi)部人員擔(dān)任，所以在現(xiàn)有體制下，企業(yè)調(diào)解委員會在組織結(jié)構(gòu)的社會化方面，難以有所突破。但是，可以通過調(diào)解機(jī)構(gòu)組織上的對等性，實(shí)現(xiàn)其中立性。

1. 企業(yè)調(diào)解委員會的組成實(shí)行勞動者和用人單位雙方對等制。企業(yè)調(diào)解委員會是調(diào)解機(jī)構(gòu)，不是仲裁或司法機(jī)構(gòu)，不需要對勞動爭議的事實(shí)進(jìn)行調(diào)查，對是非進(jìn)行判斷，不需要表決，因此，調(diào)解委員會的組成應(yīng)當(dāng)歸位為勞動關(guān)系雙方代表對等組成。

2. 重新定位工會在企業(yè)調(diào)解委員會中的角色。工會是職工代表大會的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，是全體工人利益的代表。因此，應(yīng)當(dāng)重新把工會代表定位為代表職工一方的代理人。

3. 調(diào)解程序的重新設(shè)計(jì)：組織調(diào)解，應(yīng)當(dāng)由調(diào)解委員會成員共同主持。發(fā)生勞動爭議后，雙方同意由企業(yè)勞動調(diào)解委員會調(diào)解的，調(diào)解委員會成員由職工一方代表（即工會常設(shè)代表）、企業(yè)方（常設(shè)）代表共同主持調(diào)解。由爭議一方的職工和企業(yè)主或其就爭議臨時指派的代理人共同參加。

4. 對調(diào)解委員會主任職責(zé)的重新定位：調(diào)解委員會主任只起主持調(diào)解的作用，在調(diào)解中和另外的調(diào)解委員的地位、職責(zé)平等。

（二）加強(qiáng)基層民間調(diào)解組織的建設(shè)，提升對勞動爭議的調(diào)解功能

目前，大多數(shù)企業(yè)，特別是私營企業(yè)、三資企業(yè)、外資企業(yè)內(nèi)部并沒有建立調(diào)解委員會，在這類勞動爭議的調(diào)解上，民間調(diào)解組織大有可為。

1. 基層民調(diào)組織要調(diào)整思路，樹立“守土有責(zé)”的觀念，主動提供調(diào)解服務(wù)。要根據(jù)所在區(qū)域的特點(diǎn)，在企業(yè)集中地、勞動爭議多發(fā)地、非公企業(yè)集中的商業(yè)街區(qū)建立工作站，主動接受調(diào)解咨詢、開展調(diào)解服務(wù)；要和所在區(qū)域內(nèi)的企業(yè)界、工會界建立聯(lián)系，取得信任。

2. 調(diào)解組織的組成要體現(xiàn)中立性?；鶎用耖g調(diào)解組織可以在組織內(nèi)組成相對獨(dú)立的勞動爭議調(diào)解委員會，按照三方原則，由本調(diào)解組織所在區(qū)域內(nèi)的企業(yè)團(tuán)體、工會團(tuán)體各推薦一名代表，以及社區(qū)內(nèi)一名在勞資關(guān)系上立場中立，為人正直，威信較高的人士任調(diào)解委員會主任。也可以以縣（區(qū)）為單位建立勞動爭議調(diào)解員名冊，統(tǒng)一選任素質(zhì)較高的人員擔(dān)任調(diào)解員，發(fā)生爭議后，由爭議雙方從名冊中自由選定調(diào)解員。

3. 區(qū)別爭議的復(fù)雜性實(shí)行繁簡分流，開展靈活的調(diào)解。如果爭議簡單，可以由一名立場中立的調(diào)解員主持調(diào)解；如果是復(fù)雜的爭議，可以按照“三方原則”組建調(diào)解委員會進(jìn)行調(diào)解。

（三）從體制上對現(xiàn)行調(diào)解機(jī)構(gòu)和調(diào)解機(jī)制進(jìn)行根本性變革

1. 改革調(diào)解機(jī)構(gòu)，成立企業(yè)外部的、獨(dú)立的、中立的勞動爭議調(diào)解組織

現(xiàn)行勞動爭議調(diào)解功能的弱化，主要是由于企業(yè)內(nèi)部勞動爭議調(diào)解委員會的內(nèi)部性和結(jié)構(gòu)上的封閉性，因此，將勞動調(diào)解組織從企業(yè)內(nèi)部移出企業(yè)，建立專門的、社會化的勞動爭議調(diào)解組織應(yīng)當(dāng)是勞動爭議調(diào)解體制改革的基本方向。

（1）建立獨(dú)立的勞動爭議調(diào)解組織的必要性。建立脫離企業(yè)控制，立場中立的勞動爭議調(diào)解組織，是提高調(diào)解組織的調(diào)解機(jī)能，適應(yīng)新形勢下勞動爭議調(diào)解需求的客觀要求。與企業(yè)內(nèi)部的調(diào)解相比，外部的調(diào)解機(jī)構(gòu)能夠真正按照“三方原則”的要求，由中立方（政府行政部門代表或者社會中立方）、用人單位組織代表（企業(yè)團(tuán)體代表）和勞動者組織代表（工會代表）等持三方不同立場的調(diào)解參與者組織調(diào)解勞動爭議，可以在調(diào)解立場上實(shí)現(xiàn)和體現(xiàn)中立的立場，為調(diào)解的有效開展、公平開展奠定基礎(chǔ)。

（2）勞動調(diào)解機(jī)構(gòu)的模式選擇。獨(dú)立的勞動爭議調(diào)解組織，其獨(dú)立性的體現(xiàn)，在于不受企業(yè)干擾；其中立性的體現(xiàn)，在于爭議處理中沒有自己的利益，否則，也不能保證其中立性?！胺鲜袌鼋?jīng)濟(jì)規(guī)律的勞動爭議調(diào)解應(yīng)當(dāng)是立場中立的調(diào)解，是調(diào)解者與申請調(diào)解的雙方當(dāng)事人沒有經(jīng)濟(jì)利益或任何其他利害關(guān)系的調(diào)解制度。”關(guān)于勞動爭議調(diào)解組織的結(jié)構(gòu)，有兩種模式可供選擇，一種是由政府主導(dǎo)的“三方原則”調(diào)解組織模式；一種是社會化的，由民間中立力量主導(dǎo)的純民間調(diào)解組織模式。前者模式下，調(diào)解委員會的主席由政府勞動部門代表擔(dān)任，后者模式下，調(diào)解委員會的主席由民間中立人士擔(dān)任。選擇哪種模式，要根據(jù)國家的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、社會信用體系的完善程度等多種因素，整合現(xiàn)有的處理資源，慎重加以選擇。從國外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，市場化程度高、社會信用體系健全的國家，一般采用民間調(diào)解組織模式；政府對于經(jīng)濟(jì)介入比較強(qiáng)，社會信用體系不完善的國家，多采用按“三方原則”組建調(diào)解組織模式。我國目前還處于社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制初建時期，市場化程度不高，社會信用體系尚不健全，且1990年9月7日，全國人大批準(zhǔn)了《三方協(xié)商促進(jìn)履行國際勞工標(biāo)準(zhǔn)公約》，為我國勞動爭議處理，包括調(diào)解制度中應(yīng)用三方原則提供了法律依據(jù)。

在這種情況下，我國勞動爭議調(diào)解組織應(yīng)當(dāng)按照“三方原則”組建新的勞動爭議調(diào)解組織。

（3）對建立獨(dú)立的勞動爭議調(diào)解組織及其運(yùn)作模式的初步設(shè)計(jì)。在條件成熟的情況下，我國應(yīng)當(dāng)建立獨(dú)立于企業(yè)之外，由政府主導(dǎo)，按照“三方原則”設(shè)立的勞動爭議調(diào)解組織。其機(jī)構(gòu)設(shè)置?？捎蓜趧雍蜕鐣Ｕ喜繝款^，組建全國性的、專門的勞動爭議調(diào)解委員會。調(diào)解委員會可由三級組成，全國勞動爭議調(diào)解委員會、省級勞動爭議調(diào)解委員會和市級勞動爭議調(diào)解委員會，機(jī)構(gòu)隸屬于各級勞動行政機(jī)關(guān)。其中，全國和省級的勞動爭議調(diào)解委員會不負(fù)責(zé)調(diào)解具體的勞動爭議，只是行使對下的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和人員培訓(xùn)工作。市級勞動爭議調(diào)解委員會負(fù)責(zé)所在地區(qū)勞動爭議案件的調(diào)解工作。調(diào)解委員會人員的組成：聘請法律專家、律師、退職法官等擔(dān)任調(diào)解委員會專職或兼職調(diào)解員，由市級工會推薦一定數(shù)量的職工代表擔(dān)任勞方調(diào)解員；由企業(yè)界團(tuán)體推薦同等數(shù)量的代表擔(dān)任企業(yè)方調(diào)解員，以市為單位建立調(diào)解員名冊供當(dāng)事人選擇。調(diào)解機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)由政府、企業(yè)團(tuán)體和工會分擔(dān)。

2. 將集體爭議納入勞動爭議調(diào)解的范圍

市場經(jīng)濟(jì)國家勞動爭議處理制度中，很重要的一條經(jīng)驗(yàn)就是區(qū)分集體爭議和個體爭議，分別采用不同的處理方式。對于個體爭議，因各國政治制度、法律傳統(tǒng)的不同，程序差異性較大，一般而言，都不排斥調(diào)解，只是是否提供專門調(diào)解機(jī)構(gòu)的調(diào)解或是在何種程序中調(diào)解以及調(diào)解程序是否前置和必經(jīng)，各國做法不一。對于集體爭議，通行做法是適用“調(diào)解―仲裁”的方式，對于集體談判無法解決的爭議，則由半官方的調(diào)解機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)解，無法調(diào)解或者調(diào)解不成的可進(jìn)行仲裁。

我國對于集體爭議，現(xiàn)行處理體制下并沒有納入調(diào)解機(jī)構(gòu)調(diào)解的范圍。只是規(guī)定了雙方發(fā)生集體爭議后，應(yīng)當(dāng)通過協(xié)商和政府主管部門協(xié)調(diào)解決。對于能否進(jìn)行調(diào)解，以及由何機(jī)構(gòu)調(diào)解并沒有作出規(guī)定。在現(xiàn)行企業(yè)內(nèi)部調(diào)解機(jī)構(gòu)組織調(diào)解的模式下，集體爭議確實(shí)不應(yīng)當(dāng)由企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會組織調(diào)解。因集體爭議一般由工會代表勞動者提起，如果由企業(yè)調(diào)解委員會組織調(diào)解，同樣會發(fā)生工會既是當(dāng)事人一方，又是調(diào)解活動組織者的尷尬局面。但是，在勞動調(diào)解組織由企業(yè)內(nèi)部獨(dú)立出去，成為中立的社會化的調(diào)解組織后，把集體爭議納入調(diào)解范圍，使集體爭議從談判、簽訂到履行過程中發(fā)生的爭議都能夠得到及時調(diào)解，對于集體合同制度的健康發(fā)展是很有意義的。

3. 建立勞動調(diào)解協(xié)議的信用保障機(jī)制，促使當(dāng)事人在達(dá)成調(diào)解后自覺履行協(xié)議義務(wù)

實(shí)踐中，達(dá)成調(diào)解又事后反悔的情況屢見不鮮，不僅浪費(fèi)調(diào)解資源，而且這種不誠信的行為，也直接影響到整個社會的信用。為此，應(yīng)當(dāng)建立一種對不能自覺履行勞動爭議調(diào)解協(xié)議的行為進(jìn)行規(guī)制的機(jī)制?！皬慕?jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析，調(diào)解協(xié)議雖然沒有強(qiáng)制執(zhí)行力，但協(xié)議的簽訂卻產(chǎn)生了一種信賴?yán)?，不履行協(xié)議，就是對這種信賴?yán)娴膿p害，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)對方為此而產(chǎn)生的成本損失?！?可以由此設(shè)計(jì)三項(xiàng)經(jīng)濟(jì)懲罰性機(jī)制，使悔約者為自己不誠信的行為付出一定的代價：第一，建立不履行勞動調(diào)解協(xié)議的違約金賠付機(jī)制。調(diào)解協(xié)議中具有信賴?yán)妫瑒t違反協(xié)議約定，不能自覺履行協(xié)議義務(wù)，就侵害了這種可期待的利益，協(xié)議另一方有權(quán)主張違約金。為此，在勞動爭議協(xié)議中應(yīng)當(dāng)增加違約金條款。第二，建立違約者承擔(dān)調(diào)解費(fèi)用的機(jī)制。勞動調(diào)解組織根據(jù)勞動爭議雙方的申請組織調(diào)解，必然會產(chǎn)生成本，如果協(xié)議一方在達(dá)成調(diào)解后不能自覺履行協(xié)議，則調(diào)解過程就變得毫無價值，并會增加對方為解決爭議所付出的成本，因此，這種資源損失和對方的成本損失也應(yīng)當(dāng)由不履行協(xié)議的一方承擔(dān)。第三，把企業(yè)遵守調(diào)解協(xié)議的情況納入企業(yè)社會信用情況的評價指標(biāo)系統(tǒng)，對根本不遵守調(diào)解協(xié)議，不講誠信的企業(yè)在社會征信系統(tǒng)中予以公布，使其在銀行信貸、貿(mào)易等方面受到負(fù)面影響，促使其在以后自覺履行協(xié)議。

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（作者單位：江蘇省高級人民法院）