王心良 許連君 胡大偉

摘 要：改革開(kāi)放開(kāi)始的土地有償使用制度是我國(guó)國(guó)有土地市場(chǎng)化的開(kāi)端，隨著時(shí)間推移，市場(chǎng)越來(lái)越成熟，市場(chǎng)框架越來(lái)越完善。通過(guò)文獻(xiàn)梳理和實(shí)證調(diào)查，得到由土地征購(gòu)、土地交易一級(jí)市場(chǎng)、二級(jí)市場(chǎng)和三級(jí)市場(chǎng)4部分組成的我國(guó)城市國(guó)有土地市場(chǎng)結(jié)構(gòu)概念模型。對(duì)每類市場(chǎng)的市場(chǎng)主體、產(chǎn)權(quán)類別、交易方式、產(chǎn)權(quán)載體等內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)分析，總結(jié)提煉出本市場(chǎng)結(jié)構(gòu)中還存在征地比例過(guò)高，城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)割裂，土地市場(chǎng)建設(shè)滯后等不足。

關(guān)鍵詞：土地市場(chǎng)；國(guó)有土地；概念模型

中圖分類號(hào) F293.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-7731（2016）13-0001-04

1 導(dǎo)言

中國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，土地所有制形式包括農(nóng)村土地集體所有制和城市土地國(guó)有制2種形式。我國(guó)社會(huì)主義公有制規(guī)定：城市土地全民所有，由國(guó)家代表全體人民行使土地所有權(quán)。在新修改的《土地管理法》第二條第二款明確：“全民所有，即國(guó)家所有。土地的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使。”我國(guó)的城市土地均為國(guó)有土地，城市土地產(chǎn)權(quán)唯一的主體是國(guó)務(wù)院。廣義上的城市土地指城市區(qū)域內(nèi)陸地、水面及地上和地下空間，而作為土地市場(chǎng)上可以進(jìn)行交易的土地，一般特指城市建設(shè)用地，即居住用地、商業(yè)用地、工業(yè)用地、交通設(shè)施用地等幾大類。

新中國(guó)成立60a來(lái)，我國(guó)城市土地使用制度發(fā)生了巨大變化。以1978年改革開(kāi)放為分界點(diǎn)，我國(guó)城市土地使用制度可分為土地?zé)o償使用和有償使用2個(gè)時(shí)期。1978年黨的十一屆三中全會(huì)前為無(wú)償使用階段，改革開(kāi)放以后，我國(guó)城市土地使用制度轉(zhuǎn)向有償使用，在土地資源配置中引入市場(chǎng)機(jī)制。1979—1988年通過(guò)征收土地使用費(fèi)和征收土地使用稅建立城市土地有償使用制度；1988—2000年對(duì)土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓執(zhí)行城市土地流轉(zhuǎn)制度，初步形成土地收購(gòu)—儲(chǔ)備—開(kāi)發(fā)—出讓的機(jī)制。

城市土地使用制度逐漸轉(zhuǎn)向以市場(chǎng)為主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變，初步建立起適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的城市土地管理使用體制，確立了市場(chǎng)機(jī)制在土地資源配置中的基礎(chǔ)性地位，土地市場(chǎng)機(jī)制的主體、機(jī)制、價(jià)格、運(yùn)行模式日益成熟。然而，具體發(fā)展到什么程度，需要進(jìn)一步梳理。

2 國(guó)有土地市場(chǎng)結(jié)構(gòu)體系研究進(jìn)程

（1）在國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)出讓方面，研究時(shí)間較早，從20世紀(jì)80年代開(kāi)始，就有學(xué)者從國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)進(jìn)行理論研究，并對(duì)土地市場(chǎng)化提出積極的規(guī)劃和設(shè)想。高波（1992）充分發(fā)揮土地作為生產(chǎn)要素和資產(chǎn)的雙重功能，實(shí)行合理配置、適度投入和有效利用，發(fā)揮調(diào)控經(jīng)濟(jì)的職能，不斷提高土地的經(jīng)濟(jì)效率與經(jīng)濟(jì)價(jià)值。周京奎（ 2007）從土地的基本概念界定和土地市場(chǎng)上的供給與需求、地租理論、地價(jià)理論進(jìn)行初步研究；周誠(chéng)（2007）對(duì)我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)的構(gòu)成，產(chǎn)權(quán)歸屬與界定進(jìn)行論證；黃祖輝（2010）等提出實(shí)行土地制度改革導(dǎo)致土地市場(chǎng)活躍的結(jié)論。陳月紅（2010）對(duì)土地市場(chǎng)供給的類型、供給方式、供給渠道、供給政策的分解和研究，并通過(guò)實(shí)證分析來(lái)檢驗(yàn)我國(guó)現(xiàn)行的供給機(jī)制。高波（1992）指出我國(guó)城市土地市場(chǎng)為多元化市場(chǎng)體系，由土地產(chǎn)權(quán)總體讓渡市場(chǎng)、土地出讓市場(chǎng)、土地使用權(quán)轉(zhuǎn)賣市場(chǎng)、土地轉(zhuǎn)租市場(chǎng)、土地使用證交易市場(chǎng)、土地金融市場(chǎng)等市場(chǎng)組成。

（2）從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，學(xué)者明確提出土地市場(chǎng)層級(jí)化構(gòu)架。張谷和李嫻（1993）根據(jù)城市土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的順序和參與交易的主體，把城市土地市場(chǎng)劃分為城市土地一級(jí)、二級(jí)和三級(jí)市場(chǎng)；王小映（2000）闡述了我國(guó)土地使用制度從建國(guó)以來(lái)的整個(gè)變遷過(guò)程，也將我國(guó)城市土地市場(chǎng)分為一級(jí)、二級(jí)和三級(jí)市場(chǎng)；楊慶媛（2001）在中國(guó)城鎮(zhèn)土地市場(chǎng)發(fā)展問(wèn)題研究中，把土地一級(jí)市場(chǎng)的交易方式分類兩類，第一類是劃撥，第二類是出讓、出租和入股等有償出讓土地使用權(quán)；李濤（2012）指出國(guó)有土地所有權(quán)通過(guò)出讓、租賃，劃撥、作價(jià)入股、授權(quán)經(jīng)營(yíng)等方式進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng)，而在二級(jí)、三級(jí)市場(chǎng)，有轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押、出租、典當(dāng)、作價(jià)入股等方式；袁弘（2003）我國(guó)城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)與地價(jià)體系研究，對(duì)土地市場(chǎng)的一級(jí)市場(chǎng)與二級(jí)市場(chǎng)、三級(jí)市場(chǎng)的使用權(quán)交易性質(zhì)進(jìn)行區(qū)分，前者是使用權(quán)流轉(zhuǎn)，后兩者是使用權(quán)的再讓渡。并對(duì)土地流和資金流的方向做解釋，在一級(jí)市場(chǎng)和二級(jí)市場(chǎng)，土地流和資金流都是單向逆行流動(dòng)。在三級(jí)市場(chǎng)，土地流和資金流是雙向的逆行流動(dòng)，交易可以多層次反復(fù)進(jìn)行；支大成和唐康（1999）分析了我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)模式及與之相關(guān)聯(lián)的地價(jià)體系，建立了相對(duì)完整的土地市場(chǎng)結(jié)構(gòu)模型；李建建（2002）對(duì)中國(guó)城市土地市場(chǎng)結(jié)構(gòu)研究，分析了國(guó)有土地2大來(lái)源，一是原有存量國(guó)有土地通過(guò)收購(gòu)、收回和置換將土地使用權(quán)重新收歸國(guó)有，二是農(nóng)村集體土地通過(guò)征收變成國(guó)有土地。在土地征購(gòu)方面，李濤（2012）也對(duì)中國(guó)土地市場(chǎng)結(jié)構(gòu)進(jìn)行較為全面的刻畫(huà)，提出征用市場(chǎng)和收購(gòu)市場(chǎng)2個(gè)土地構(gòu)成維度。胡拓坪（2005）分析了我國(guó)集體所有土地出讓的供給價(jià)格函數(shù)以及新增土地購(gòu)買的需求價(jià)格函數(shù)，得到農(nóng)村集體土地征購(gòu)的市場(chǎng)均衡價(jià)格模型。

（3）在土地市場(chǎng)調(diào)整和完善方面，張敬東和黃小虎（1994）在土地二、三級(jí)市場(chǎng)中由于“雙軌制”而導(dǎo)致的隱形市場(chǎng)的問(wèn)題；劉守英（2014）建議，為完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)，有關(guān)部門應(yīng)出臺(tái)有關(guān)規(guī)定，讓存量國(guó)有建設(shè)用地也進(jìn)入公開(kāi)市場(chǎng)交易，完善交易規(guī)則、制定收益分配原則和相關(guān)稅收辦法，促進(jìn)土地二級(jí)市場(chǎng)的活躍與發(fā)展；田光明和曲福田（2010）提出中國(guó)城鄉(xiāng)一體的土地市場(chǎng)制度變遷在初始階段須由中央政府推動(dòng)，并在改革征地制度、制定城鄉(xiāng)一體土地市場(chǎng)管理辦法和規(guī)則等方面進(jìn)行制度創(chuàng)新，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體土地市場(chǎng)制度變遷。在實(shí)踐層面，積極推進(jìn)我國(guó)城市土地利用方式從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，達(dá)到城市土地資源優(yōu)化配置和合理利用。有代表性的重慶、成都的地票模式、深圳模式、溫州模式，嘉興的“兩分兩換”模式，對(duì)農(nóng)村宅基地和農(nóng)村集體建設(shè)用地與城市建設(shè)用地一體化構(gòu)建了一個(gè)完整的體系，為農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地入市提供了一個(gè)切實(shí)可行的方案。

以上這些研究，為我國(guó)國(guó)有土地市場(chǎng)結(jié)構(gòu)體系的梳理奠定良好基礎(chǔ)。

3 國(guó)有土地市場(chǎng)結(jié)構(gòu)概念模型解析

我國(guó)國(guó)有土地市場(chǎng)結(jié)構(gòu)以國(guó)有土地儲(chǔ)備用地管理中心為核心，后向?yàn)橥恋卣魇罩贫龋跋驗(yàn)橥恋厥褂玫囊患?jí)市場(chǎng)、二級(jí)市場(chǎng)和三級(jí)市場(chǎng)，如圖1所示。

下面詳細(xì)介紹該體系的構(gòu)成和相互關(guān)系。

3.1 國(guó)有土地征購(gòu) 土地征購(gòu)，是土地征收和土地回購(gòu)2個(gè)詞的縮寫(xiě)。

（1）國(guó)有土地征收。區(qū)縣一級(jí)政府通過(guò)對(duì)農(nóng)村集體組織補(bǔ)償，改變農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，把農(nóng)村集體土地變成國(guó)有土地。土地從農(nóng)村集體流向區(qū)縣一級(jí)政府的土地儲(chǔ)備中心，補(bǔ)償資金呈相反方向流動(dòng)。城市國(guó)有土地對(duì)農(nóng)村集體土地征收實(shí)現(xiàn)國(guó)有土地?cái)?shù)量增加。

（2）國(guó)有土地回購(gòu)。即城市國(guó)有土地所有權(quán)的重新確立，按照城市國(guó)有土地規(guī)劃，區(qū)縣一級(jí)政府重新收回或者收購(gòu)屬于其他單位或者個(gè)人擁有的城市土地。這里又分類2類，一類是因?yàn)槌鞘幸?guī)劃或者公共利益，需要重新調(diào)整土地利用形式，通過(guò)對(duì)原土地使用者給與補(bǔ)償?shù)姆绞绞召?gòu)?fù)恋兀涣硪活愂菍?duì)使用期滿、用地者違法使用或者閑置期過(guò)長(zhǎng)等原因的土地，依法收回，一般不給土地?fù)碛姓哐a(bǔ)償。土地從城市土地所有者轉(zhuǎn)到區(qū)縣一級(jí)政府的土地儲(chǔ)備中心，補(bǔ)償資金呈相反方向流動(dòng)。通過(guò)對(duì)城市國(guó)有土地所有權(quán)的回購(gòu)，重新獲得城市國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)。土地回購(gòu)不會(huì)對(duì)國(guó)有土地?cái)?shù)量產(chǎn)生影響，只是原有國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)從具體的單位或者個(gè)人重新回到政府機(jī)構(gòu)。

征地是一種政府行為，是政府強(qiáng)制的專有權(quán)利的體現(xiàn)，必須依法批準(zhǔn)并進(jìn)行補(bǔ)償，接受社會(huì)公開(kāi)監(jiān)督。不管是土地征收還是土地回購(gòu)，土地接收方都是唯一的，即政府，屬于完全的買方壟斷市場(chǎng)。

3.2 國(guó)有土地一級(jí)市場(chǎng) 國(guó)家將國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓給企業(yè)、單位或個(gè)人，屬于土地一級(jí)市場(chǎng)。交易主體雙方是區(qū)縣一級(jí)政府與地產(chǎn)企業(yè)及公共事業(yè)單位。國(guó)有土地一級(jí)市場(chǎng)由市、縣級(jí)人民政府及所屬職能部門組織操作，市場(chǎng)的供應(yīng)方是唯一的，即政府部門，需求者是眾多的土地需求者，這個(gè)市場(chǎng)是政府完全壟斷。

目前我國(guó)城市一級(jí)土地市場(chǎng)的需求者主要有3類：一是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商，他們對(duì)土地的需求主要集中在城市建設(shè)用地中的住宅用地、商業(yè)用地和綜合用地上。二是生產(chǎn)性企業(yè)，他們對(duì)土地的需求主要是廠房、倉(cāng)庫(kù)用地。三是公共事業(yè)單位，他們對(duì)土地的需求主要是科研、教育、醫(yī)療以及相關(guān)配套用地，由于我國(guó)公共事業(yè)的用地一般為行政審批后劃撥，這一部分的需求往往與上述兩者的競(jìng)爭(zhēng)性需求是分開(kāi)的，對(duì)我國(guó)土地市場(chǎng)的交易與價(jià)格影響較小。

一級(jí)市場(chǎng)的交易方式是指國(guó)家通過(guò)指定部門將征收或者回購(gòu)的國(guó)有土地通過(guò)劃撥、出讓、租賃、作價(jià)出資或入股等方式給土地使用者，形成建設(shè)用地使用權(quán)出讓市場(chǎng)。土地從區(qū)縣一級(jí)政府的土地儲(chǔ)備中心流向房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商、經(jīng)濟(jì)組織和公益項(xiàng)目使用者，資金呈相反方向流動(dòng)。出讓的土地，可以是生地，也可以是毛地、熟地、凈地等土地類型。土地使用權(quán)出讓環(huán)節(jié)的增值，是首次增值。

3.3 國(guó)有土地二級(jí)市場(chǎng) 國(guó)有土地二級(jí)市場(chǎng)，是指土地使用者將符合規(guī)定可以轉(zhuǎn)讓的土地，通過(guò)轉(zhuǎn)讓等形式進(jìn)入流通領(lǐng)域，一般是指首次進(jìn)入流通市場(chǎng)交易所形成的市場(chǎng)。獲得國(guó)有土地使用權(quán)的用地者，在合同約定的期限內(nèi)，將依托在房地產(chǎn)和生產(chǎn)性企業(yè)工廠上的剩余期限的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租給其他用地或抵押給銀行的活動(dòng)，屬于土地二級(jí)市場(chǎng)。交易主體是房地產(chǎn)企業(yè)與經(jīng)濟(jì)組織或者個(gè)人，土地二級(jí)市場(chǎng)土地供給和需求雙方數(shù)量眾多，是一個(gè)完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)。交易流程為土地從房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商、經(jīng)濟(jì)組織流向經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人，資金呈相反方向流動(dòng)。土地二級(jí)市場(chǎng)屬于土地使用者之間的交易行為，政府應(yīng)負(fù)監(jiān)管之責(zé)。國(guó)有土地二級(jí)市場(chǎng)是土地使用權(quán)占有環(huán)節(jié)的增值，是二次增值。市場(chǎng)的其他參與者包括：一是金融機(jī)構(gòu)；二是中介機(jī)構(gòu)。例如土地估價(jià)機(jī)構(gòu)、土地交易經(jīng)紀(jì)、土地法律顧問(wèn)等部分組成。

3.4 國(guó)有土地三級(jí)市場(chǎng) 土地三級(jí)市場(chǎng)是指購(gòu)買地產(chǎn)的單位和個(gè)人，再次將土地通過(guò)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、置換等形式進(jìn)行交易，形成土地三級(jí)市場(chǎng)。這個(gè)市場(chǎng)供求雙方，數(shù)量眾多，也是一個(gè)完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)。交易流程是土地在經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人之間相互流動(dòng)，資金呈相反方向流動(dòng)。土地三級(jí)市場(chǎng)還包括以資金運(yùn)作為核心的土地金融市場(chǎng)和土地交易磋商、土地評(píng)估、土地信息服務(wù)、土地登記和土地仲裁等為主要構(gòu)成內(nèi)容的土地中介服務(wù)市場(chǎng)。三級(jí)市場(chǎng)的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)的增值，是三次增值。

4 破解國(guó)有土地市場(chǎng)結(jié)構(gòu)中存在的問(wèn)題對(duì)策

4.1 改變過(guò)多非公益目的的征地，完善征地制度 在我國(guó)現(xiàn)行的法律框架下，城市土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有；國(guó)家為了公共利益的需要，依法對(duì)農(nóng)村土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償。在征地中，政府是征地的唯一執(zhí)行者，是征地的需求方完全壟斷者。處在征地另一端的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，屬于相對(duì)較弱勢(shì)的位置。在征地過(guò)程中，因?yàn)橥耆珘艛嗨斐傻膹?qiáng)勢(shì)政府，會(huì)造成征地標(biāo)準(zhǔn)、征地范圍不合理、征地程序不規(guī)范等問(wèn)題。要進(jìn)一步健全和完善征地制度，需要明確規(guī)定，除了公共利益的征地之外，不通過(guò)征地方式來(lái)實(shí)現(xiàn)土地國(guó)有化，以減少征地糾紛，提高社會(huì)和諧程度。

4.2 改變土地市場(chǎng)建設(shè)滯后的問(wèn)題，優(yōu)化市場(chǎng)交易機(jī)制 在土地一級(jí)市場(chǎng)中，國(guó)家是唯一的土地供應(yīng)者，處于完全壟斷地位。傳統(tǒng)的劃撥用地，對(duì)提高土地使用效率，提升資源配置形成阻礙，造成用地不經(jīng)濟(jì)等問(wèn)題。利用市場(chǎng)配置的土地出讓方式，能優(yōu)化土地利用模式，提高土地資源利用效率。在土地供給過(guò)程中，土地市場(chǎng)建設(shè)滯后造成的不規(guī)范的操作，低價(jià)甚至減免出讓金的情況依然比較突出，影響了土地資源的優(yōu)化配置。需要大力發(fā)展二三級(jí)土地市場(chǎng)，規(guī)范土地中介服務(wù)市場(chǎng)，理順土地價(jià)格形成機(jī)制，促進(jìn)土地市場(chǎng)健康發(fā)展。通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制，最大限度的優(yōu)化土地資源和資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境效益的可持續(xù)發(fā)展。

4.3 改變城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)分離的狀況，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng) 我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)的分割，造成城鄉(xiāng)土地權(quán)益不平等等問(wèn)題，導(dǎo)致農(nóng)村集體建設(shè)用地供給與市場(chǎng)嚴(yán)重脫節(jié)，降低了土地使用市場(chǎng)的效率，也為農(nóng)地轉(zhuǎn)化審批供給造成黑市交易，提供了腐敗溫床。要逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，在符合規(guī)劃的前提下與國(guó)有土地享有平等權(quán)益，通過(guò)統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)、以公開(kāi)規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。

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