潘悅

摘 要：稀土是21世紀(jì)重要的戰(zhàn)略資源，它的多種用途使之越來(lái)越成為發(fā)展高新技術(shù)的關(guān)鍵元素和國(guó)防軍事工業(yè)的重要材料。隨著稀土傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的升級(jí)優(yōu)化和稀土新材料的發(fā)展應(yīng)用，稀土產(chǎn)業(yè)已成為國(guó)際市場(chǎng)上具有重大影響力的產(chǎn)業(yè)之一。中國(guó)實(shí)施稀土出口配額以來(lái)，在國(guó)際市場(chǎng)上面對(duì)著巨大的輿論壓力；政策的不完善，也導(dǎo)致配額倒賣、黑市交易等違法行為在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)上的屢見(jiàn)不鮮，上述問(wèn)題亟待解決。

關(guān)鍵詞：稀土；資源；產(chǎn)業(yè)政策；出口管制

中圖分類號(hào)：F74 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）17-0174-02

（一）世界稀土資源分布

地殼中的稀土絕對(duì)儲(chǔ)量并不少，但是目前世界已發(fā)現(xiàn)的可供開(kāi)采的稀土礦卻很少，且分布不均。據(jù)2015年美國(guó)地質(zhì)調(diào)查局資料顯示，世界稀土儲(chǔ)量為1.3億噸（以稀土氧化物REO計(jì)） ，①其中中國(guó)5 500萬(wàn)噸、巴西2 200萬(wàn)噸、澳大利亞320萬(wàn)噸、印度310萬(wàn)噸、美國(guó)180萬(wàn)噸、馬來(lái)西亞3萬(wàn)噸，其他國(guó)家合計(jì)4100萬(wàn)噸。從稀土產(chǎn)量來(lái)看，2015年中國(guó)稀土產(chǎn)量（折合REO）為10.5萬(wàn)噸，占世界產(chǎn)量的90%以上。

我國(guó)稀土資源豐富，全國(guó)22個(gè)省區(qū)有稀土資源，其中98%礦藏集中在內(nèi)蒙古白云鄂博、山東微山湖、四川涼山，及以江西為代表的南方七省，它們共同形成了我國(guó)稀土的三大生產(chǎn)基地和兩大生產(chǎn)體系。我國(guó)稀土分布呈現(xiàn)“北輕南重”的特點(diǎn)，北方為輕稀土礦，包括氟碳鈰—獨(dú)居石混合礦、氟碳鈰礦；南方為中重稀土礦，包括離子吸附性礦、磷釔礦、褐釔礦等。

（二）中國(guó)稀土出口現(xiàn)狀

中國(guó)稀土出口以初級(jí)產(chǎn)品為主，主要以礦石和焙燒礦、混合稀土精礦、中間化合物、高純氧化物、金屬、合金以及稀土材料為主。中國(guó)稀土出口呈現(xiàn)以下特點(diǎn)。

1.中國(guó)是稀土國(guó)際市場(chǎng)的主要供給國(guó)

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)向世界供應(yīng)90%以上的稀土精礦；全球絕大多數(shù)中重稀土來(lái)源于我國(guó)南方特有的離子吸附型稀土礦；我國(guó)生產(chǎn)的稀土化合物，滿足了世界總需求量的85%—90%；稀土金屬滿足了世界總需求的75%—80%。目前全球能夠提供各種級(jí)別、各類稀土產(chǎn)品的國(guó)家只有中國(guó)。

2.稀土出口產(chǎn)品附加值低

中國(guó)是稀土出口大國(guó)，卻不是稀土出口強(qiáng)國(guó)。中國(guó)稀土出口產(chǎn)品以低、中附加值的初級(jí)產(chǎn)品為主，如稀土金屬、氧化稀土和稀土化合物、稀土永磁材料等，這些產(chǎn)品的出口額占總出口額的75%之高，而高附加值的產(chǎn)品卻僅僅25%。如今一些稀土應(yīng)用技術(shù)專利掌握在少數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家手中。

3.出口市場(chǎng)高度集中

中國(guó)稀土的主要出口國(guó)集中在日本、美國(guó)、歐盟。過(guò)于集中的出口市場(chǎng)加大了產(chǎn)品出口的風(fēng)險(xiǎn)。一方面，當(dāng)這些國(guó)家發(fā)生突發(fā)性的政治經(jīng)濟(jì)事件，會(huì)導(dǎo)致我國(guó)稀土產(chǎn)品出口額銳減。典型例子是2009年發(fā)生的美國(guó)次貸危機(jī)，使得我國(guó)所有稀土產(chǎn)品出口額都急劇下降，對(duì)我國(guó)稀土出口企業(yè)造成嚴(yán)重的影響。另一方面，出口市場(chǎng)過(guò)于集中，比如我國(guó)稀土金屬幾乎全部出口至日本，一旦引起貿(mào)易摩擦，將不利于我國(guó)稀土產(chǎn)品出口貿(mào)易的發(fā)展。

4.稀土走私成行業(yè)“牛皮癬”，政府監(jiān)控困難重重

由于中國(guó)稀土出口配額數(shù)量與海外市場(chǎng)需求量嚴(yán)重失衡，使得國(guó)內(nèi)許多私人企業(yè)鋌而走險(xiǎn)選擇走私，從中謀利。走私現(xiàn)象十分猖獗，已成為中國(guó)稀土行業(yè)的“牛皮癬”。中國(guó)稀土產(chǎn)品通過(guò)非法途徑源源不斷流向海外市場(chǎng)，政府對(duì)稀土的管控完全失效；另一方面，由于走私價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于正常海關(guān)的出口價(jià)格，更多國(guó)外企業(yè)把目光投向“黑市”渠道采購(gòu)的稀土產(chǎn)品，這就使我國(guó)稀土出口企業(yè)對(duì)出口價(jià)格的談判能力更加削弱。

工業(yè)和信息化部原材料司司長(zhǎng)陳燕海介紹，近年來(lái)，國(guó)家有關(guān)部門(mén)先后出臺(tái)、實(shí)施了稀土行業(yè)管理辦法，稀土行業(yè)管理體系逐步完善。依據(jù)產(chǎn)業(yè)政策，稀土應(yīng)用領(lǐng)域發(fā)展加快，規(guī)模和技術(shù)水平明顯增強(qiáng)，行業(yè)運(yùn)行日漸完善。

（一）出口稅收和出口配額制度

從1985—2005年，稀土出口退稅制度經(jīng)歷了從出口退稅13%到退稅為零的過(guò)程。從2006年起，一直以來(lái)的出口退稅轉(zhuǎn)為出口征稅，這標(biāo)志著中國(guó)開(kāi)始采取較為嚴(yán)格的稀土出口管制政策。到2007年，中國(guó)對(duì)稀土出口實(shí)施出口征稅政策，并在此后的4年中，連續(xù)調(diào)高對(duì)中、重稀土的出口關(guān)稅稅率。

1998年起，中國(guó)政府開(kāi)始實(shí)行出口配額制，但是出口配額的數(shù)量在一段時(shí)間內(nèi)都高于當(dāng)年的世界稀土需求量，因此出口配額制未能取得應(yīng)有的效果。為了更好控制稀土出口數(shù)量，2004年中國(guó)決定削減稀土出口配額，將2004年稀土出口配額定為6.56萬(wàn)噸（以稀土氧化物REO計(jì)），中國(guó)稀土正式進(jìn)入配額時(shí)代。2009年工信部制定的《稀土工業(yè)發(fā)展的專項(xiàng)規(guī)劃》中提到，2009—2015年，每年出口稀土不超過(guò)3.5萬(wàn)噸。此外，中國(guó)政府還通過(guò)配額對(duì)稀土出口產(chǎn)品進(jìn)行分類管理。

（二）稀土出口企業(yè)資質(zhì)管理政策

中國(guó)稀土出口管制政策對(duì)稀土出口企業(yè)進(jìn)行資質(zhì)審核，并將生產(chǎn)企業(yè)的環(huán)保核查結(jié)果也與此掛鉤。2011年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于促進(jìn)稀土行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)提高稀土出口企業(yè)資質(zhì)門(mén)檻。2012年稀土出口配額申報(bào)條件要求“冶煉分離和金屬冶煉企業(yè)必須在環(huán)境保護(hù)部公布的復(fù)合環(huán)保要求的企業(yè)名單之內(nèi)”。

2010年以來(lái)，稀土產(chǎn)業(yè)整合力度不斷加強(qiáng)，工信部、環(huán)保部相繼公布了《稀土行業(yè)準(zhǔn)入條件》和《稀土工業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》。

（三）開(kāi)采控制

國(guó)家在稀土生產(chǎn)方面也同步進(jìn)行管控。2007年，中國(guó)開(kāi)始實(shí)行稀土生產(chǎn)的指令性計(jì)劃。2010年，國(guó)家開(kāi)始對(duì)稀土采礦業(yè)的無(wú)證勘查開(kāi)采、超量開(kāi)采以及越界開(kāi)采等違法行為進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，中央收回了稀土探礦權(quán)和采礦權(quán)的審批權(quán)限。

經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，2011年4月統(tǒng)一調(diào)整稀土礦原礦資源稅稅額標(biāo)準(zhǔn)。資源稅替代出口關(guān)稅，稀土開(kāi)采的資源稅計(jì)征方式或由原來(lái)的“從量計(jì)征”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皬膬r(jià)計(jì)征”，并且稅率方面大幅提高。

（四）整合資源，建立稀土戰(zhàn)略儲(chǔ)備

2015年初工信部提出，到2015年底前，中國(guó)六大稀土集團(tuán)要整合全國(guó)所有稀土礦山和冶煉分離企業(yè)，實(shí)現(xiàn)以資產(chǎn)為紐帶的實(shí)質(zhì)性重組。截至目前，中鋁公司、北方稀土、廈門(mén)鎢業(yè)、中國(guó)五礦、廣東稀土、南方稀土六家集團(tuán)共整合了全國(guó)66本稀土采礦證和77家冶煉分離企業(yè)，剩下少數(shù)不合格企業(yè)也已明確整合意向或列入淘汰計(jì)劃。整體來(lái)說(shuō)，稀土集團(tuán)的重組整合已基本完成，部分未完成的企業(yè)也在調(diào)整加速。通過(guò)整合重組，提高了稀土上游產(chǎn)業(yè)的集中度，合理化資源配置，改善了生產(chǎn)秩序，為今后繼續(xù)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，提高產(chǎn)品附加值，推行節(jié)能減排與環(huán)護(hù)奠定了良好基礎(chǔ)。而六大稀土集團(tuán)的實(shí)質(zhì)性重組，也提高了稀土行業(yè)的創(chuàng)新力，加快了引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)人才，加快了發(fā)展高端應(yīng)用產(chǎn)業(yè)，從而培育了中國(guó)稀土的核心競(jìng)爭(zhēng)力。

國(guó)家建立稀土戰(zhàn)略儲(chǔ)備，一方面出于國(guó)防安全考慮，一方面出于經(jīng)濟(jì)安全把握。建立稀土戰(zhàn)略儲(chǔ)備體系，將稀土儲(chǔ)備列入政府和國(guó)家層面，從可持續(xù)發(fā)展和戰(zhàn)略的角度出發(fā)，統(tǒng)籌規(guī)劃北方輕稀土資源和南方離子型的開(kāi)采，可以起到穩(wěn)定稀土產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)、防止海外稀土資源對(duì)國(guó)內(nèi)定價(jià)權(quán)的沖擊的雙重作用。

實(shí)施稀土專用發(fā)票。2012年5月16日，國(guó)家稅務(wù)總局頒布2012年第17號(hào)公告。公告強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)對(duì)從事稀土產(chǎn)品生產(chǎn)、商貿(mào)流通的增值稅一般納稅人的增值稅管理。經(jīng)研究，稅務(wù)總局決定將稀土企業(yè)開(kāi)具的發(fā)票納入增值稅防偽稅控系統(tǒng)漢字防偽項(xiàng)目管理。

自2012年6月1日起，稀土企業(yè)必須通過(guò)增值稅防偽稅控開(kāi)票系統(tǒng)（稀土企業(yè)專用版）開(kāi)具增值稅專用發(fā)票和增值稅普通發(fā)票，發(fā)票的密文均為二維碼形式。有分析人士認(rèn)為，稀土專用增值稅發(fā)票的啟用意味著中國(guó)以專用發(fā)票為技術(shù)基礎(chǔ)的國(guó)家稀土專營(yíng)模式啟動(dòng)。

在市場(chǎng)調(diào)節(jié)的基礎(chǔ)上，為保護(hù)稀土資源、調(diào)節(jié)市場(chǎng)和維護(hù)國(guó)家利益，政府采取各種手段和措施，對(duì)稀土產(chǎn)業(yè)進(jìn)行扶植、培育和規(guī)范，以達(dá)到良性運(yùn)行和發(fā)展的目的。中國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)政策對(duì)稀土出口有下列影響。

（一）稀土產(chǎn)品出口結(jié)構(gòu)與出口價(jià)格

中國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)集中度低、供求關(guān)系不平衡、政府對(duì)稀土出口監(jiān)管力度不夠等因素，導(dǎo)致中國(guó)稀土出口價(jià)格低廉，缺乏定價(jià)權(quán)。而中國(guó)實(shí)行的出口貿(mào)易政策和產(chǎn)業(yè)政策，更是最直接、最關(guān)鍵的因素。出口鼓勵(lì)政策導(dǎo)致稀土出口價(jià)格長(zhǎng)期處于低位；出口管制則促使稀土出口價(jià)格迅速提高。

通過(guò)稀土出口政策的演變，我們可以看到稀土初級(jí)產(chǎn)品的出口比重在逐年下降，深加工產(chǎn)品的出口日益增加，稀土產(chǎn)品出口結(jié)構(gòu)趨向合理。但同時(shí)，鼓勵(lì)出口的貿(mào)易政策只片面強(qiáng)調(diào)出口額、出口量，而忽視了稀土出口產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)優(yōu)化，這也導(dǎo)致了中國(guó)稀土結(jié)構(gòu)的不合理。2005年以前，初級(jí)產(chǎn)品占稀土出口的90%。想要提高出口產(chǎn)品附加值，應(yīng)從優(yōu)化稀土出口結(jié)構(gòu)開(kāi)始。

（二）稀土出口量及出口創(chuàng)匯額

2005年以前，中國(guó)實(shí)行鼓勵(lì)稀土出口政策，促使稀土出口量大幅增長(zhǎng)，出口創(chuàng)匯隨之提高；2006年以后，實(shí)行嚴(yán)格的稀土出口管制政策，在縮減了稀土出口配額的同時(shí)，也取消了稀土產(chǎn)品的出口退稅，還對(duì)稀土原材料及簡(jiǎn)單加工產(chǎn)品征收出口關(guān)稅，并逐年提高出口稅率。雖然這些措施限制了稀土出口量，但是受到價(jià)格大幅提高的影響，稀土出口創(chuàng)匯額不降反升。

（三）稀土出口產(chǎn)品價(jià)格貿(mào)易條件

中國(guó)稀土出口產(chǎn)品價(jià)格貿(mào)易條件受政策影響明顯，鼓勵(lì)出口時(shí)，稀土出口產(chǎn)品價(jià)格貿(mào)易條件不斷惡化；反之，出口管制時(shí)期稀土出口產(chǎn)品價(jià)格貿(mào)易條件不斷完善。

（四）稀土出口貿(mào)易依存度

出口貿(mào)易依存度是指一國(guó)出口總額與其國(guó)民生產(chǎn)總值的比例。一般認(rèn)為，如果資源性產(chǎn)品出口依存度過(guò)高，則直接反應(yīng)該國(guó)資源和貿(mào)易利益的流失，間接反映該國(guó)科學(xué)技術(shù)水平的相對(duì)落后，無(wú)法進(jìn)行深加工以提高產(chǎn)品附加值。中國(guó)稀土出口政策通過(guò)直接控制稀土出口量而間接影響了稀土出口依存度。

為規(guī)范稀土出口，從1999年制備方法開(kāi)始實(shí)行出口配額管理，此后又實(shí)施了開(kāi)采量控制、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及出口稅收等一系列政策，稀土產(chǎn)業(yè)密度不斷提升。但因?yàn)閲?guó)際稀土市場(chǎng)需求集中導(dǎo)致買方壟斷、稀土應(yīng)用技術(shù)壟斷導(dǎo)致中國(guó)稀土出口結(jié)構(gòu)單一，國(guó)際稀土市場(chǎng)上存在大國(guó)博弈。國(guó)內(nèi)稀土供給過(guò)剩，出口配額、開(kāi)采控制指標(biāo)、指令性生產(chǎn)等政策執(zhí)行力度不夠等導(dǎo)致2010年以前稀土產(chǎn)品價(jià)格一直低價(jià)震蕩。2010年以后，我國(guó)稀土定價(jià)能力逐步增強(qiáng)。

為實(shí)現(xiàn)稀土產(chǎn)業(yè)可持續(xù)增長(zhǎng)，本文提出以下政策建議。

（一）完善稀土出口管理政策

稀土作為重要的戰(zhàn)略資源，已受到全球的高度重視。擁有最大儲(chǔ)量和產(chǎn)量的中國(guó)更應(yīng)對(duì)稀土資源進(jìn)行保護(hù)，對(duì)稀土出口進(jìn)行管制。但管制要適度，既要有效管理，又要兼顧全球稀土需求。不能因稀土出口過(guò)緊影響本國(guó)出口創(chuàng)匯和國(guó)際關(guān)系，也不能因放松管理而導(dǎo)致資源的減少甚至是阻礙該產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

（二）區(qū)別對(duì)待輕重稀土資源，建立合理的管理機(jī)制

由于稀土出口配額管理沒(méi)有對(duì)具體元素的出口采取有針對(duì)性的管制，導(dǎo)致眾多稀有元素大量流失。對(duì)待輕重稀土不能搞“一刀切”。中國(guó)輕稀土儲(chǔ)量較大，在建立完整國(guó)家儲(chǔ)備制度和環(huán)保核查的要求下，輕稀土的出口可以適度放寬；對(duì)中重稀土的出口管制則要加強(qiáng)，尤其是對(duì)更為少量的元素鋱和鏑。

（三）鼓勵(lì)高附加值產(chǎn)品出口，限制初級(jí)產(chǎn)品出口

除資源、產(chǎn)量外，技術(shù)已成為影響稀土產(chǎn)業(yè)格局的重要因素。中國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要增強(qiáng)自主創(chuàng)新水平、提高科技研發(fā)能力。出口政策應(yīng)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)品升級(jí)換代，鼓勵(lì)高附加值產(chǎn)品出口，限制初級(jí)產(chǎn)品出口。

（四）積極應(yīng)對(duì)國(guó)際挑戰(zhàn)

對(duì)稀土資源的出口進(jìn)行管制是中國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展的必然要求，也是保護(hù)本國(guó)資源、能源安全的迫切需要，符合國(guó)家的經(jīng)濟(jì)利益和安全利益。因此，中國(guó)要積極應(yīng)對(duì)來(lái)自國(guó)際方面的異議，加大對(duì)外宣傳，闡明中國(guó)稀土出口管制的合理性，讓國(guó)際社會(huì)了解這是對(duì)本國(guó)資源環(huán)境的保護(hù)，也是對(duì)國(guó)際社會(huì)安全的維護(hù)。對(duì)稀土出口進(jìn)行管制不等于禁止出口，中國(guó)稀土出口政策充分考慮了全球稀土需求。

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