魏向前

摘要：為了積極適應時代變革對呼包銀榆經(jīng)濟區(qū)府際合作的全新要求，呼包銀榆經(jīng)濟區(qū)府際合作必須秉持協(xié)同治理的思維，構(gòu)建跨域協(xié)同治理的長效機制，以實現(xiàn)呼包銀榆經(jīng)濟區(qū)府際合作水平的全面躍升。

關(guān)鍵詞：呼包銀榆經(jīng)濟區(qū)；府際合作；區(qū)域治理

中圖分類號：F127文獻標志碼：A文章編號：1008-2921（2016）02-0081-05

根據(jù)府際關(guān)系理論，在呼包銀經(jīng)濟區(qū)區(qū)域經(jīng)濟一體化進程中，跨域各成員單位應秉持整體性治理的理念，最大限度地突破地方保護主義的樊籬，通過精誠團結(jié)、合作共治來實現(xiàn)跨域合作的帕累托效應。但目前該經(jīng)濟區(qū)面臨產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、地方之間經(jīng)濟發(fā)展不平衡、地方政府間合作不可預期性以及契約精神在政府層的缺失等現(xiàn)實困境，從而成為嚴重制約呼包銀榆經(jīng)濟區(qū)區(qū)域經(jīng)濟一體化進程的瓶頸因素。這絕對不符合公平公正、合作共贏的公共行政精神。因此，應以合作共贏的治理理念為指導，以區(qū)域合作組織協(xié)商機制、區(qū)域合作規(guī)則機制、區(qū)域政府利益分配和補償機制等制度創(chuàng)新為突破口，全面推進呼包銀榆經(jīng)濟區(qū)政府間全方位有效合作進程。

一、府際合作理論來源

府際合作，簡言之，就是政府之間的合作。它是區(qū)域經(jīng)濟一體化進程快速發(fā)展的產(chǎn)物，要想積極穩(wěn)妥的推進這一進程，首先就必須加強對相關(guān)方面的理論研究。我們認為，地方政府間合作理論來源一般包括以下幾個方面理論。

1.博弈論

博弈論（Game Theory）亦稱對策論，是一種研究相互依賴、相互影響的理性決策主體在相互外部性經(jīng)濟條件下決策行為的一種決策理論。該理論最早由美國著名經(jīng)濟學家馮·諾依曼在其與同為美國經(jīng)濟學家的摩根斯坦于1944年合著的《博弈論與經(jīng)濟行為》一文中提出，1950年，美國著名的經(jīng)濟學家納什又對博弈論進行了進一步的拓展。作為一種分析、解決合作與沖突的決策理論與決策工具，博弈論受到了積極推崇與廣泛應用。該理論所要解決的核心問題是決策主體在進行決策時要依據(jù)其他決策主體所采取的行動而選擇做出相應對自己最為有利的步驟。博弈論分為合作博弈與非合作博弈兩種類型。作為一種強調(diào)注重個體理性、個人最優(yōu)決策而忽視其他外界相關(guān)決策主體的利益，其可能會取得有效的結(jié)果，也可能無果而終。

美國學者多麥爾教授在其《政府間關(guān)系》中指出，橫向政府間關(guān)系可以被設想為一種受競爭和協(xié)商的動力支配的對等權(quán)力分割體系。作為獨立的地方利益主體，地方政府以實現(xiàn)自己利益最大化目標為己任本來無可厚非，但會引發(fā)區(qū)域經(jīng)濟一體化進程中利益相關(guān)方博弈的難題。從短期來看，如果地方政府在不考慮對方的利益而只關(guān)乎自己利益最大化時，固然能實現(xiàn)自身利益一時的最大化，但對方卻因此會付出巨大代價，這種博弈最終只能是一種正負相抵的零和博弈。雙方如果出現(xiàn)拒不合作的情形時，則往往會導致兩敗俱傷，一損俱損的結(jié)局。一方面，這種區(qū)域地方政府間低效乃至無效的非合作博弈將無疑對國家與社會的整體利益造成巨大的損失：如公共資源的浪費、規(guī)則制度的踐踏、社會正義的傷害等。同時也會使博弈雙方陷入低水平惡性競爭的“囚徒困境”局面，區(qū)域地方政府間關(guān)系也因此不斷惡化，最終會使區(qū)域地方彼此間均因此而蒙受不同程度的損失。另一方面，由于毗鄰區(qū)域地方政府互為利益相關(guān)方，如果從長遠、戰(zhàn)略角度進行積極審視的話，雙方可能都會充分考慮彼此的利益訴求和區(qū)域整體利益的實現(xiàn)，加之區(qū)域地方政府在經(jīng)歷過兩敗俱傷的負和博弈的慘痛教訓后，必然要走向一種新型的競爭與合作關(guān)系。因此，區(qū)域地方政府在做決策時勢必會努力突破“囚徒困境”的局面，慎重考慮不合作可能帶來的高額成本與代價，從而積極尋求超越單方面利益最大化而充分考慮雙方利益最大化，積極尋求雙方在成本收益上的利益均衡點，這樣就會出現(xiàn)雙方都皆大歡喜的雙贏式正和博弈結(jié)果。[1]

2.伙伴關(guān)系理論

最早提出這一理論的是美國學者安德森，他認為，要很好地解決各國行政區(qū)劃與區(qū)域經(jīng)濟一體化之間的矛盾，有必要加強地方政府間協(xié)同治理的力度，尤其是通過各區(qū)域地方政府之間的民主協(xié)商，形成多中心的地方治理機制。美國學者?？怂箘t認為，新公共管理理論的最大缺陷是過分強調(diào)了公共服務模式的市場化，從而造成了治理的碎片化的后果。要扭轉(zhuǎn)這種局面，就必須通過建立跨部門、跨地區(qū)的公共服務標準和協(xié)議，加強地方政府之間的協(xié)調(diào)與合作。此后，美國學者戈德·史密斯正式提出了基于網(wǎng)絡治理視角下的伙伴關(guān)系理論，從而進一步夯實了該理論的內(nèi)涵與外延。他認為，為了實現(xiàn)公共價值并達到善治的效果，不同行政隸屬地方政府之間、不同部門之間、不同政策領(lǐng)域之間、公共部門和私人部門之間、政府與公民之間在推進區(qū)域經(jīng)濟一體化和實現(xiàn)區(qū)域公共服務均等化時要做到無縫隙、全鏈接、網(wǎng)絡化的合作，唯此才能實現(xiàn)跨區(qū)合作的最大效果和最高境界。[2]

伙伴關(guān)系理論的提出無疑具有鮮明的時代背景。當今人類世界發(fā)展面臨的最為重要和緊迫的時代課題是什么？如果從經(jīng)濟與社會可持續(xù)發(fā)展的角度來審視的話，包括以下內(nèi)容：跨區(qū)域、甚至是跨國界的環(huán)境變遷和環(huán)境保護問題，經(jīng)濟發(fā)展與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的均衡性問題，貧富分化與社會共同富裕問題，區(qū)域資源合理利用與地方競爭力發(fā)展問題等等。這些問題的解決絕非一個部門、一個地區(qū)、一級政府甚至是一個國家所能解決的，必須建立在基于利益共享、風險共擔，且具有良好的協(xié)作意愿與協(xié)同治理的跨界合作的府際協(xié)作機制的基礎上，唯此才能滿足各方善治的需求。

3.集體行動理論

美國著名經(jīng)濟學家奧爾森在其《集體行動的邏輯》一書中通俗易懂、直指要害地指出，在現(xiàn)實生活中，每個人都是“經(jīng)濟人”。因此，即便是在一個具有共同利益的群體中，每個人都是基于自身利益最大化而進行著理性抉擇與行動，而非考慮到集體的共同利益。即便有這方面的考慮，也絕非首要考慮目標。既然集體行動中所有成員都會從中受益，因此其中的一部分追求自我利益的理性人自然而然的會產(chǎn)生搭便車的想法與行為。如此一來，參加集體行動的人就必然會越來越少，集體的共同目標反而難以實現(xiàn)，集體行動也因此不可避免的走向失敗。三個和尚沒水喝的故事其實就是對奧爾森該理論的最好詮釋。奧爾森甚至認為，集體行動的困境還極有可能對國家的經(jīng)濟增長乃至興衰存亡產(chǎn)生致命的負面影響。至于如何破解這一難題，奧爾森也開出了相應的藥方：要么減少集體人數(shù)，使大家盡可能的在一個較小范圍內(nèi)達成一致行動的共識；要么采取選擇性激勵的辦法，也就是采取獎勵的正激勵或強制處罰的負激勵的辦法。只有這樣才能最大限度地消除集體成員中那些理性且自私的成員搭便車的現(xiàn)象，最終實現(xiàn)群體的共同利益。[3]

極富爭議、極富魅力、極具開創(chuàng)性的集體行動邏輯理論的確能夠很好地解釋大量現(xiàn)實生活中公地悲劇的現(xiàn)象。奧爾森的選擇性激勵觀點無疑對解決諸如區(qū)域間過度競爭所帶來的零和甚至負和博弈所導致的公共資源浪費及公共組織低效等公共事務的困境提供了清晰的邏輯思路，從而對解決當下區(qū)域經(jīng)濟一體化進程中的政府間協(xié)作具有諸多啟發(fā)作用。為了實現(xiàn)區(qū)域公共利益最大化，為了實現(xiàn)區(qū)域主體雙贏的結(jié)果，就要通過相應的制度設計和制度安排來有效激勵各區(qū)域地方政府，以此全力促成地方政府個體理性和區(qū)域整體理性一致，最終使區(qū)域地方政府按照某一標準聯(lián)合起來并采取一致的集體行動，從而構(gòu)建全方位的政府間合作機制。

二、呼包銀榆經(jīng)濟區(qū)府際合作的個案分析

地方政府間合作往往涉及跨域公共事務。在呼包銀榆經(jīng)濟區(qū)，產(chǎn)業(yè)布局、交通運輸、環(huán)境保護、流域管理、水資源開發(fā)等都是跨域治理的重要議題，其重要性與緊迫性日漸彰顯。如何解決此類問題也是學術(shù)界目前正在不遺余力研究的課題。

（一）呼包銀榆經(jīng)濟區(qū)地方政府間合作治理的現(xiàn)狀分析

呼包銀榆經(jīng)濟區(qū)各區(qū)域之間地緣毗鄰、資源豐富、經(jīng)濟發(fā)展迅速，因此完全具備大規(guī)模合作的基礎。在呼包銀榆經(jīng)濟區(qū)未獲國家正式批復之前，寧蒙陜甘毗鄰地區(qū)政府間自發(fā)合作已有10年時間，2012年呼包銀榆經(jīng)濟區(qū)獲國家正式批復之后，該地區(qū)跨域合作進入一個新的時期?？v觀10年來的跨域合作歷史，該經(jīng)濟區(qū)合作共贏、抱團發(fā)展的理念凸顯。具體合作項目增多、范圍擴大。

1.跨域合作治理平臺的初步搭建

隨著區(qū)域經(jīng)濟一體化進程的加快，區(qū)域經(jīng)濟聯(lián)系更加緊密，區(qū)域合作交流日益頻繁，區(qū)域合作成果豐碩。這其中跨域合作治理平臺的構(gòu)建就成為區(qū)域合作治理的中樞與發(fā)動機。從呼包銀榆經(jīng)濟區(qū)合作平臺建設演進情況來看，主要包括寧蒙陜甘毗鄰地區(qū)跨域合作治理平臺：有寧蒙陜甘毗鄰地區(qū)共同發(fā)展聯(lián)席會議、寧蒙陜甘毗鄰地區(qū)經(jīng)濟技術(shù)合作洽談會等；呼包銀榆經(jīng)濟區(qū)跨域合作治理平臺：呼包銀榆經(jīng)濟區(qū)市長聯(lián)席會議、呼包銀榆經(jīng)濟區(qū)經(jīng)濟技術(shù)合作洽談會等。

2.跨域合作治理的項目不斷增多

市場經(jīng)濟的快速推進催生了呼包銀榆經(jīng)濟區(qū)區(qū)域經(jīng)濟一體化的全新要求。因此，呼包銀榆經(jīng)濟區(qū)地方政府除了繼續(xù)履行發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟的功能之外，而且還要承擔提升區(qū)域整體發(fā)展的能力。在這種背景下，呼包銀榆經(jīng)濟區(qū)地方政府之間的合作呈現(xiàn)領(lǐng)域不斷拓展，合作內(nèi)容不斷深化，合作方式日趨多元的特征與趨勢。具體表現(xiàn)為：從單一的經(jīng)濟合作擴大到行政合作，從單純的經(jīng)濟貿(mào)易合作擴展到公共事務合作。這些都為進一步深化跨域全面合作創(chuàng)造了有利的條件。尤其是隨著《呼包銀榆經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》的出臺，該地區(qū)跨域產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟交通物流、文化旅游、生態(tài)保護、教育醫(yī)療、人才開發(fā)等領(lǐng)域的合作也正式開啟。

（二）呼包銀榆經(jīng)濟區(qū)政府間合作中存在的突出問題

從當前呼包銀榆經(jīng)濟區(qū)政府間合作的實際情況看，該地區(qū)跨域合作雖說取得了一定的成效，推動了區(qū)域經(jīng)濟一體化進程，部分實現(xiàn)了善治的目的和要求。但受制于多方面的因素，該地區(qū)政府間的合作還處于一種調(diào)適及磨合階段，也就是說尚處于合作的初級階段。因此不可避免地存在著諸多合作困局，從而大大影響了該區(qū)域合作向更深層次邁進，這不能不引起政界、學界及社會各界的高度重視。

1.產(chǎn)業(yè)趨同現(xiàn)象嚴重

在呼包銀榆經(jīng)濟區(qū)，各地方政府均將煤化工產(chǎn)業(yè)作為其支柱產(chǎn)業(yè)，而且自成體系，大而全地發(fā)展。在奶產(chǎn)業(yè)、羊絨制品、裝備制造業(yè)、新能源、新材料等領(lǐng)域，該區(qū)域上述產(chǎn)業(yè)的雷同率也很高，各自為戰(zhàn)、惡性競爭的情況也比比皆是。這種嚴重的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象負面影響表現(xiàn)在：一方面，造成經(jīng)濟區(qū)內(nèi)難以形成規(guī)?；a(chǎn)業(yè)經(jīng)濟，不符合國家產(chǎn)業(yè)互補與結(jié)構(gòu)升級的政策導向；浪費了大量寶貴的不可再生資源，影響了宏觀經(jīng)濟效益的提升；降低了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展速度與效率，阻礙了區(qū)域?qū)I(yè)化分工的形成；限制了區(qū)域間分工與合作，減少了區(qū)域經(jīng)貿(mào)關(guān)系的往來與聯(lián)系。另一方面，加劇了經(jīng)濟區(qū)內(nèi)各地方政府間的非理性競爭，容易引發(fā)地方政府間緊張關(guān)系，地方保護主義現(xiàn)象也將因此而不斷升溫。因此，其負面作用絕對不能小覷。

2.地方保護主義盛行

目前，在推進呼包銀榆經(jīng)濟區(qū)區(qū)域經(jīng)濟一體化進程過程中，由于該經(jīng)濟區(qū)各地方政府互不隸屬，導致行政體制分割、各自為政現(xiàn)象嚴重。在很大程度上，往往是經(jīng)濟型府際關(guān)系被行政型府際關(guān)系所替代。這樣一來，在地方利益的驅(qū)動，和“肥水不留外人田”“大樹底下不長草”的思想作用下，導致地方保護主義盛行，市場分割嚴重，從而難以真正做到區(qū)域內(nèi)資源的優(yōu)化配置及經(jīng)濟的有效融合。具體表現(xiàn)在：一方面，在市場經(jīng)濟法制不太完善的情況下，該區(qū)域的一些企業(yè)為了求得生存與發(fā)展，確保實現(xiàn)其產(chǎn)值與利潤的最大化，往往求助于地方政府通過一系列行政手段來限制外來商品進入以及禁止本地商品流出，從而確保通過政府對市場進行人為干預、設限來達到占有本地市場的目的。另一方面，則通過一些不合法的手段和方式對外地企業(yè)和商品進行打壓，以確保本地企業(yè)市場占有份額居主導地位。這種做法所帶來的后果是，短期內(nèi)會對本地經(jīng)濟發(fā)展帶來一定的效益，但從長遠看，則是區(qū)域整體競爭力的降低，整體利益的損耗，資源配置的低效，區(qū)域經(jīng)濟的割裂，最終不利于區(qū)域整體可持續(xù)發(fā)展。

3.區(qū)域公共服務缺失

良好的區(qū)域公共服務既是整個區(qū)域經(jīng)濟健康發(fā)展的重要保障和必要前提，也是加強區(qū)域政府間經(jīng)濟、社會乃至政治合作的必要保障。但隨著區(qū)域經(jīng)濟一體化的迅猛發(fā)展，使得原先屬于本地的公共事務越來越呈現(xiàn)出更為明顯的外部化特征。而通過以往的單邊治理來應對層出不窮的跨域公共服務問題顯然已經(jīng)是力不從心。另外由于各地方政府都不同程度存在搭便車的僥幸心理，各家自掃門前雪，對跨域公共服務由誰提供如何提供漠然視之，不愿意積極主動地單方或共同提供公共服務。從而導致跨域公共服務供應不足，繼而產(chǎn)生公共事務治理失靈的情況。在呼包銀榆經(jīng)濟區(qū)經(jīng)濟一體化進程中，由于缺乏統(tǒng)一、權(quán)威、操作性強的法律法規(guī)體系，加之區(qū)域各地封閉式的行政管理體制和區(qū)域協(xié)作意愿的缺失，導致了跨域公共產(chǎn)品和公共服務供給嚴重不足，跨域協(xié)同治理幾近失靈?？缬蚬不A設施建設滯后、黃河流域的水資源不科學分配以及污染治理不力就是明顯的例子。

三、呼包銀榆經(jīng)濟區(qū)政府間合作治理的實現(xiàn)途徑

呼包銀榆經(jīng)濟區(qū)政府間合作是一項涉及面廣、內(nèi)容復雜且具有實時動態(tài)性的系統(tǒng)工程。因此，呼包銀榆經(jīng)濟區(qū)政府間合作要想取得突破，就必須按照系統(tǒng)論的內(nèi)涵及思想入手作為相關(guān)機制體制的建構(gòu)與完善的突破口。既要積極研判整體框架的可行性與合理性，也要充分考慮整體框架內(nèi)部之間的有機配合與銜接問題。因此，呼包銀榆經(jīng)濟區(qū)政府間合作機制必須在認真遵循系統(tǒng)論中的整體性、關(guān)聯(lián)性、動態(tài)性及層次性的核心思想基礎上，從搭建功能性組織機構(gòu)、加大制度的執(zhí)行及監(jiān)督力度、合理分配各方利益訴求、實行產(chǎn)業(yè)錯位發(fā)展、合理配置區(qū)域資源出發(fā)，積極打造呼包銀榆經(jīng)濟區(qū)政府間合作的長效機制。

1.轉(zhuǎn)變區(qū)域治理的思維，重塑合作共贏的理念

對呼包銀榆經(jīng)濟區(qū)各地方政府而言，每個地方政府自身行為也不可避免地會受到競合理念的影響與引導，各地方政府應該認識到，雖然這一地區(qū)在資源稟賦、產(chǎn)業(yè)布局等方面具有同質(zhì)性地特征，在招商引資及開拓市場等方面都不可避免地存在不同程度的競爭情況，但是區(qū)域地方政府間的合作也是必不可少的。這是因為在區(qū)域經(jīng)濟一體化的進程中，出現(xiàn)了大量的跨域公共產(chǎn)品和公共服務的供給問題，而這些跨域本身不是單個地方政府能力范圍內(nèi)所能解決得了的，必須各方通力合作才能解決。即便有實力雄厚單個地方政府能解決，但由于行政管理管轄權(quán)的限制，整個區(qū)域的公共服務和公共產(chǎn)品供給的銜接只能也必須由各方共同協(xié)作才能實現(xiàn)。在這種情況下，呼包銀榆經(jīng)濟區(qū)地方政府間展開跨域合作就成為一種必然的現(xiàn)實選擇，只有這樣才能為推進呼包銀榆經(jīng)濟區(qū)的一體化進程以及實現(xiàn)大河套地區(qū)的崛起創(chuàng)造更為有利的競爭條件和發(fā)展環(huán)境?？傊?，呼包銀榆經(jīng)濟區(qū)各地方政府應該徹底摒棄過去那種單純的對抗性的狹隘的競爭觀念與以我為中心的獨贏思維，積極樹立符合時代潮流的以合作共贏為特征的現(xiàn)代行政理念，以實現(xiàn)在呼包銀榆經(jīng)濟一體化進程中促進本地區(qū)乃至整個區(qū)域更快更好的發(fā)展。

2.創(chuàng)新組織體制，搭建跨行政區(qū)域的寧蒙陜地方政府間合作組織

就當前呼包銀榆經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃與建設現(xiàn)狀而言，為了從體制上保證行政區(qū)局部利益為經(jīng)濟區(qū)全局利益讓道。建議由中央牽頭或授權(quán)，建立由寧夏、內(nèi)蒙古、陜西三省區(qū)政府發(fā)展和改革委員會牽頭、銀川市、呼和浩特市、包頭市、鄂爾多斯市、榆林市合作方政府共同參加的跨行政區(qū)域的寧蒙陜地方政府間合作組織。其職能包括：一是研究制定呼包銀榆經(jīng)濟區(qū)統(tǒng)一發(fā)展規(guī)劃和統(tǒng)一發(fā)展政策。在推進呼包銀榆經(jīng)濟區(qū)一體化過程中，應秉持弱化行政區(qū)概念，強化經(jīng)濟區(qū)概念的原則，做到規(guī)劃先行，統(tǒng)籌考慮。制定出超越現(xiàn)有行政區(qū)劃，能夠覆蓋呼包銀榆經(jīng)濟區(qū)內(nèi)各城市等級、各行政主體以及各功能的大區(qū)域規(guī)劃。包括消除市場壁壘和產(chǎn)品流動障礙，形成統(tǒng)一的市場體系；發(fā)揮各地區(qū)優(yōu)勢，形成合理分工的產(chǎn)業(yè)一體化；建立完善、協(xié)調(diào)的交通物流網(wǎng)絡，推進基礎設施一體化加強對戶籍、住房、就業(yè)、醫(yī)療、教育、社會保障制度等方面的協(xié)調(diào)與管理，聯(lián)手構(gòu)建統(tǒng)一的制度架構(gòu)和實施細則；在招商引資、土地批租、外貿(mào)出口、人才流動、技術(shù)研發(fā)、信息共享等方面，營造無差異的政策環(huán)境，實現(xiàn)區(qū)域制度架構(gòu)的融合統(tǒng)一。二是公平公正仲裁呼包銀榆經(jīng)濟區(qū)經(jīng)濟糾紛。這是符合國際通行經(jīng)驗與做法的一種普遍選擇。從世界范圍來看，成功的區(qū)域一體化國家間聯(lián)盟如歐盟、海合會等組織以及像世界貿(mào)易組織，在其成員國發(fā)生經(jīng)濟和貿(mào)易糾紛或成員國之間采取貿(mào)易保護主義政策時，都通過專門權(quán)威機構(gòu)進行協(xié)調(diào)及仲裁，以確保區(qū)域經(jīng)濟一體化進程不受影響。從西方發(fā)達國家來看，為了推進區(qū)域經(jīng)濟一體化，德國、美國、加拿大分別設立了區(qū)域聯(lián)合體、區(qū)域開發(fā)委員會、大都市區(qū)政府等相應的權(quán)威協(xié)調(diào)及仲裁機構(gòu)作為保障機構(gòu)。呼包銀榆經(jīng)濟區(qū)應著手建立類似發(fā)達國家所設立的跨域協(xié)調(diào)及仲裁機構(gòu)，以獨立、客觀、公正的第三方的身份，秉持促進區(qū)域經(jīng)濟一體化、實現(xiàn)區(qū)域整體利益為出發(fā)點，積極協(xié)調(diào)并公平仲裁各成員政府之間的摩擦與矛盾，確?？缬虻胤街g合作的順利進行。

3.建立有效的政策支持機制，優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和城市功能定位

為了破解呼包銀榆經(jīng)濟區(qū)政府間合作這一重要命題和重大難題，呼包銀榆經(jīng)濟區(qū)各地方政府應進一步擴大合作共贏的共識，走協(xié)同治理的道路。尤其是要明確城市功能定位，優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，加強產(chǎn)業(yè)合作，不斷突破區(qū)劃界限，推動和實現(xiàn)呼包銀榆經(jīng)濟區(qū)實現(xiàn)資源統(tǒng)一整合、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢互補以及經(jīng)濟錯位發(fā)展。唯此才能實現(xiàn)該地區(qū)整體競爭力水平的提升。呼和浩特應利用其作為內(nèi)蒙古自治區(qū)首府、呼包銀榆經(jīng)濟區(qū)核心城市以及毗鄰京津冀經(jīng)濟圈的區(qū)位優(yōu)勢，從宏觀上培養(yǎng)并重點承接京津地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，從而形成乳業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)、現(xiàn)代物流業(yè)、特色旅游等獨具特色、競爭力強的支柱產(chǎn)業(yè)。北方重鎮(zhèn)，內(nèi)蒙古第一大城市的包頭則應繼續(xù)發(fā)揮老工業(yè)基地的作用，加大改造和技術(shù)升級的力度，繼續(xù)大力發(fā)展裝備制造、軍事工業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)、旅游業(yè)及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，使其繼續(xù)扮演新時期呼包銀榆經(jīng)濟區(qū)極具競爭力的核心城市的角色。銀川市作為寧夏首府，西北重鎮(zhèn)、中阿博覽會永久舉辦之地、絲綢之路經(jīng)濟帶重要節(jié)點城市，應繼續(xù)發(fā)揮其作為呼包銀榆經(jīng)濟區(qū)核心城市以及國家向西開放橋頭堡的重要作用，大力發(fā)展高端裝備制造業(yè)、煤化工工業(yè)、生態(tài)紡織業(yè)、葡萄釀酒業(yè)、現(xiàn)代設施農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)、清真食品和穆斯林用品、乳品產(chǎn)業(yè)、旅游觀光業(yè)等。鄂爾多斯應大力發(fā)展煤化工產(chǎn)業(yè)、羊絨紡織業(yè)、稀土產(chǎn)業(yè)、旅游業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)、現(xiàn)代物流業(yè)等，將其建成呼包銀榆經(jīng)濟區(qū)特色鮮明的副中心城市。榆林則利用其獨特的區(qū)位優(yōu)勢和富集的資源儲備優(yōu)勢，努力打造煤化工產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代物流業(yè)、旅游業(yè)，作為副中心城市無縫隙融入呼包銀榆經(jīng)濟區(qū)。吳忠、石嘴山、烏海等城市也要依托其發(fā)展優(yōu)勢，找準自身發(fā)展目標定位，加大經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的速度，建成經(jīng)濟區(qū)內(nèi)特色鮮明的區(qū)域經(jīng)濟體系。

4.健全地方政府間合作的契約機制，強化跨域合作監(jiān)督及仲裁機制

為了保障跨域協(xié)同治理的順利推進，應雙管齊下，積極構(gòu)建剛性契約機制和柔性契約機制。一方面，為了避免地方政府間合作過程中出現(xiàn)因交易成本過高而使部分合作方利益受損的情況，繼而可能會出現(xiàn)一些地方政府為了有效規(guī)避風險以致鋌而走險，置法律于不顧，從而對合作另一方及區(qū)域整體利益造成連帶損傷的情況?？缬蚪?jīng)濟區(qū)應根據(jù)自身的現(xiàn)實狀況，積極借鑒美國、日本等西方發(fā)達國家的經(jīng)驗，在現(xiàn)存法律法規(guī)框架下，加快出臺《跨域政府間關(guān)系法》《區(qū)域合作法》等一系列區(qū)域合作的法律法規(guī)。以使地方政府間合作有法可依，同時也可確保對不遵守法律一方進行司法仲裁與懲戒。另一方面，由于建立在基于信任與名譽基礎上的柔性契約機制對于降低包括談判、交流及監(jiān)督等方面的交易成本也是顯而易見的。因此，在當前區(qū)域經(jīng)濟一體化進程中，為了避免由于府際合作法律法規(guī)的缺失，加上第三方監(jiān)督與執(zhí)行機制的缺位所帶來的跨域合作失靈情況的發(fā)生。依靠柔性契約的方式進行地方政府間跨域合作顯然成為一種經(jīng)濟、高效、可行的合作方式。雖然作為“經(jīng)濟人”的地方政府具有自利性的一面，但建立在基于誠信作為擔保與承諾、以法律為保障與約束基礎上的跨域協(xié)同治理必將獲得重大突破。

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