蔣博　劉松

摘 要：研究國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地使用權(quán)收回的補(bǔ)償安置政策，妥善解決國(guó)有農(nóng)場(chǎng)征地拆遷矛盾，安置國(guó)有農(nóng)場(chǎng)失地人員，不僅是國(guó)家重要項(xiàng)目建設(shè)的需要，也是推進(jìn)征地拆遷公平，維護(hù)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的合法權(quán)益的前提基礎(chǔ)。以南京農(nóng)業(yè)大學(xué)實(shí)驗(yàn)農(nóng)場(chǎng)補(bǔ)償安置為例，通過(guò)分析國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地性質(zhì)，發(fā)現(xiàn)土地、房屋收回和人員安置補(bǔ)償?shù)恼邨l款適用障礙，提出國(guó)有農(nóng)場(chǎng)在政策銜接、人員安置以及補(bǔ)償方式方面的政策建議。

關(guān)鍵詞：國(guó)有農(nóng)場(chǎng)；使用權(quán)；補(bǔ)償安置；政策

中圖分類(lèi)號(hào)：F320 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）21-0017-02

引言

2009年，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)浦口校區(qū)國(guó)有實(shí)驗(yàn)農(nóng)場(chǎng)拆遷了80戶(hù)職工宿舍，參照征收農(nóng)民集體土地的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)房屋進(jìn)行了補(bǔ)償，對(duì)人員進(jìn)行了安置，當(dāng)時(shí)對(duì)于補(bǔ)償政策和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并未有異議。2016年3月，校區(qū)進(jìn)行第二次搬遷補(bǔ)償，由于要把整個(gè)校區(qū)全部搬遷，涉及國(guó)有農(nóng)場(chǎng)試驗(yàn)田農(nóng)用地和建設(shè)用地總面積約6 200畝。此時(shí)，對(duì)于國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的拆遷補(bǔ)償政策到底是適用國(guó)有還是集體，出現(xiàn)了爭(zhēng)議。因此，本文對(duì)于國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地使用權(quán)收回中補(bǔ)償政策以及出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行了一些探討。

一、國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地性質(zhì)劃分存在的問(wèn)題

目前，土地按照所有權(quán)性質(zhì)，分為國(guó)有土地和集體土地；按照利用現(xiàn)狀分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。那么顯然，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的土地性質(zhì)屬于國(guó)有，現(xiàn)狀里可能是包含了農(nóng)用地和建設(shè)用地。土地征收?qǐng)?bào)批程序下，只有涉及到集體土地才需要進(jìn)行征收?qǐng)?bào)批，但是，對(duì)于國(guó)有農(nóng)用地有這樣的規(guī)定：“因國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)或地方公益性建設(shè)需要收回國(guó)有農(nóng)場(chǎng)農(nóng)用地的，需依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)?！?/p>

同時(shí)，依據(jù)土地管理法及相關(guān)政策精神，收回國(guó)有農(nóng)場(chǎng)農(nóng)用地應(yīng)按照征收集體農(nóng)用地的相關(guān)補(bǔ)償原則進(jìn)行補(bǔ)償，即將收回國(guó)有農(nóng)場(chǎng)農(nóng)用地的補(bǔ)償分為土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗和地上附著物補(bǔ)償費(fèi)。

所以，從土地的性質(zhì)上，雖然決定了國(guó)有農(nóng)場(chǎng)是國(guó)有土地，但是進(jìn)行了農(nóng)轉(zhuǎn)用報(bào)批程序，并且征收補(bǔ)償政策也適用集體土地征收政策。這種既按照土地性質(zhì)又按照土地現(xiàn)狀的雙重劃分標(biāo)準(zhǔn)，使得國(guó)有農(nóng)用地的征地拆遷補(bǔ)償比較混亂。

二、國(guó)有農(nóng)場(chǎng)使用權(quán)收回補(bǔ)償安置政策執(zhí)行中的法律障礙

（一）土地補(bǔ)償政策的法律障礙

對(duì)于國(guó)有農(nóng)場(chǎng)農(nóng)用地土地收回的補(bǔ)償，《南京市征地補(bǔ)償安置辦法》規(guī)定：“經(jīng)批準(zhǔn)占用國(guó)有農(nóng)場(chǎng)、林場(chǎng)、果牧場(chǎng)等農(nóng)用地，導(dǎo)致原單位受到損失的，應(yīng)參照征收集體土地標(biāo)準(zhǔn)，由征地主體單位支付征地區(qū)片價(jià)補(bǔ)償費(fèi)、青苗和附著物綜合補(bǔ)償費(fèi)。”

那么實(shí)際操作中，國(guó)有建設(shè)用地補(bǔ)償應(yīng)該按照哪個(gè)文件來(lái)實(shí)施？在2009年，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)國(guó)有實(shí)驗(yàn)農(nóng)場(chǎng)拆遷中，依據(jù)的是《國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地使用管理的意見(jiàn)（國(guó)土資發(fā)[2008]202號(hào)）》：“需要收回國(guó)有農(nóng)場(chǎng)建設(shè)用地的，參照征收農(nóng)民集體建設(shè)用地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，保障農(nóng)場(chǎng)職工的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。”

國(guó)土部門(mén)和農(nóng)業(yè)部門(mén)對(duì)于國(guó)有農(nóng)用地和國(guó)有建設(shè)用地，都建議采用集體土地房屋拆遷的政策。在土地管理法上，按照征收土地的原用途予以補(bǔ)償是征地補(bǔ)償?shù)囊粋€(gè)原則，那么，看起來(lái)國(guó)有農(nóng)用地參照集體土地補(bǔ)償有一定的道理。但是，國(guó)有建設(shè)用地的補(bǔ)償跟《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》是否是相違背的？《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》明確，國(guó)有土地上的房屋征收與補(bǔ)償活動(dòng)，是適用本條例的。因此，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地使用權(quán)收回適用集體還是國(guó)有政策，這是土地補(bǔ)償方面的法律障礙。

（二）房屋拆遷補(bǔ)償政策的法律障礙

在集體土地和國(guó)有土地不同性質(zhì)上蓋的房屋，造成了補(bǔ)償安置的高低不一。對(duì)于集體土地上房屋拆遷，通常是基于農(nóng)村宅基地的面積，在宅基地范圍內(nèi)建設(shè)房屋。非農(nóng)業(yè)人口的認(rèn)定、房屋產(chǎn)權(quán)面積的認(rèn)定以及安置房的性質(zhì)和面積等，同國(guó)有土地上標(biāo)準(zhǔn)不一致。就南京而言，集體土地的房屋補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)比國(guó)有的要低。

以南京為例，集體土地上的房屋補(bǔ)償，是在“拆一補(bǔ)一”的原則下進(jìn)行，即拆遷1平方米的農(nóng)民房屋補(bǔ)償1平方米的安置房，使得農(nóng)民原有住房條件不降低。最終，拆遷房屋的單價(jià)通常跟安置房?jī)r(jià)格持平，保持在5 000～6 000元/平方米，價(jià)格基本是安置房的建安價(jià)格，相對(duì)比較低廉。除此之外，被征收人有一部分搬家獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)、安置過(guò)渡費(fèi)等現(xiàn)金補(bǔ)償。如果被拆遷人去市場(chǎng)上購(gòu)買(mǎi)商品房，通常商品房?jī)r(jià)格較高，與安置房?jī)r(jià)格相比差價(jià)較大，所以不會(huì)選擇貨幣補(bǔ)償，選擇保障房的居多。

國(guó)有房屋拆遷的補(bǔ)償，主要是根據(jù)國(guó)有房屋權(quán)證面積計(jì)算，相比集體土地房屋更加簡(jiǎn)單透明。所以，評(píng)估的價(jià)格也是參考周邊的國(guó)有商品房，基本上能夠達(dá)到周?chē)唐贩康难a(bǔ)償價(jià)格，選擇貨幣安置和保障房的都有一定比例。

因此，不同土地性質(zhì)的房屋，導(dǎo)致了不同的補(bǔ)償安置政策。國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的房屋拆遷，涉及的宿舍、實(shí)驗(yàn)用房或者管理用房，都面臨一個(gè)選擇集體政策還是國(guó)有政策更劃算的問(wèn)題。由于補(bǔ)償切實(shí)關(guān)系到國(guó)有農(nóng)場(chǎng)每一個(gè)職工的利益，選擇何種政策也是房屋拆遷補(bǔ)償上的法律障礙。

（三）人員安置政策的法律障礙

《南京市征地補(bǔ)償安置辦法》規(guī)定：“經(jīng)批準(zhǔn)占用國(guó)有農(nóng)場(chǎng)、林場(chǎng)、果牧場(chǎng)等農(nóng)用地……其人員不列入被征地農(nóng)業(yè)人員社會(huì)保障范圍?！钡?，在國(guó)土資發(fā)[2008]202號(hào)文件中明確規(guī)定：“依法收回國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地使用權(quán)，應(yīng)給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償參照征收農(nóng)民集體土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，并安排相應(yīng)的社會(huì)保障費(fèi)用?！?/p>

國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的編制一般都是國(guó)有企業(yè)工人性質(zhì)，不是農(nóng)業(yè)戶(hù)口，但又是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，屬于“事業(yè)單位，農(nóng)業(yè)管理，人員復(fù)雜”。到底社會(huì)保障費(fèi)用有還是無(wú)，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的人員性質(zhì)如何界定，最終導(dǎo)致了安置方面的法律障礙。

三、國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地使用權(quán)收回的政策建議

國(guó)有農(nóng)場(chǎng)所在土地性質(zhì)上屬于國(guó)有土地，使用權(quán)是歸農(nóng)場(chǎng)使用。但是依據(jù)現(xiàn)狀，屬于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地，如果參考部里的文件，對(duì)于國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的征地補(bǔ)償，應(yīng)當(dāng)按照農(nóng)村集體土地性質(zhì)補(bǔ)償。對(duì)于人員身份，農(nóng)場(chǎng)人員也有工人，也有未招工農(nóng)民身份，由于城鄉(xiāng)的二元結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致農(nóng)村戶(hù)口和城鎮(zhèn)戶(hù)口有差別，由此帶來(lái)補(bǔ)償安置的差異。因此，對(duì)于國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的土地使用權(quán)收回中的補(bǔ)償安置政策有幾點(diǎn)想法：

第一，理順政策，做好銜接。由于國(guó)有土地和集體土地性質(zhì)不同而導(dǎo)致的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置條件，對(duì)于基層執(zhí)行政策的工作人員來(lái)說(shuō)，也是非常需要解決的問(wèn)題。這不但關(guān)系到國(guó)有農(nóng)場(chǎng)全體職工的利益，更是對(duì)于依法治國(guó)和依法行政的嚴(yán)格要求。因此，地方政府和國(guó)土部門(mén)，應(yīng)當(dāng)對(duì)于國(guó)有農(nóng)場(chǎng)政策的適用深入研究，以使用權(quán)和現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，以不損害農(nóng)場(chǎng)權(quán)益為前提，做好政策的銜接。

第二，保障農(nóng)場(chǎng)權(quán)益，做好長(zhǎng)期規(guī)劃。對(duì)于國(guó)有農(nóng)場(chǎng)轉(zhuǎn)用后，沒(méi)有其他勞動(dòng)技能，需要繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的安置人員，征收單位應(yīng)當(dāng)預(yù)留部分土地，作為生產(chǎn)安置留地，用于解決就業(yè)人員生活、生產(chǎn)用地，或作為發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工基地等。

第三，專(zhuān)款專(zhuān)用，補(bǔ)助救助。對(duì)于安置費(fèi)用，應(yīng)當(dāng)予以列支，專(zhuān)款專(zhuān)用。對(duì)于未滿(mǎn)16周歲的應(yīng)當(dāng)發(fā)放一定數(shù)額補(bǔ)助，對(duì)于滿(mǎn)60歲以上的給予一定的醫(yī)療費(fèi)用補(bǔ)助。其他人員尚未進(jìn)入社保的，可以自愿選擇，進(jìn)入社會(huì)保障。失地后自謀職業(yè)并與農(nóng)場(chǎng)解除勞動(dòng)關(guān)系的，給一定的安置補(bǔ)助費(fèi)，也可以由國(guó)有農(nóng)場(chǎng)重新安排就業(yè)崗位。

第四，尊重歷史，差別化管理。各個(gè)地方的農(nóng)場(chǎng)有其歷史原因，通常涉及到農(nóng)場(chǎng)轉(zhuǎn)型發(fā)展和體制改革。在各地方政府的調(diào)查和完善基礎(chǔ)上，切實(shí)加強(qiáng)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的權(quán)屬管理和職工安置。根據(jù)地方國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的發(fā)展，尊重歷史，切實(shí)地制定出補(bǔ)償安置政策。

結(jié)語(yǔ)

“頭戴國(guó)營(yíng)帽，腳穿集體鞋。”這種情況雖然在國(guó)有農(nóng)場(chǎng)長(zhǎng)期存在，但是在依法治國(guó)和依法行政的前提下，對(duì)于國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的土地補(bǔ)償以及人員安置，需要慎重嚴(yán)肅。對(duì)于依法維護(hù)權(quán)益方面需要有嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆煞ㄒ?guī)和政策文件，更需要有因地制宜、合乎時(shí)宜的政策支持。因此，對(duì)于國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的執(zhí)行政策，需要國(guó)土部門(mén)、農(nóng)業(yè)部門(mén)和各地方人民政府，依法制定政策法規(guī)。在尊重國(guó)有土地性質(zhì)下，進(jìn)行集體土地政策銜接。給經(jīng)營(yíng)者以公平，給安置者以保障，保護(hù)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的合法權(quán)益。

[責(zé)任編輯 劉嬌嬌]