張妍

摘要：2001年《國務院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》指出在農(nóng)村地區(qū)實行撤點并校政策，該政策從萌芽、啟動、全力推進到現(xiàn)在的暫停整頓，十年來經(jīng)歷了一個漫長的過程。文章主要分析了我國撤點并校政策制定的初衷及實施過程中的矛盾，立足不同角度剖析撤點并校政策實施過程中所產(chǎn)生的問題，諸如：學生上學成本增加，教師工作壓力與負擔加重，鄉(xiāng)村文化斷裂等等，基于以上分析思考后撤點并校時代我國農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)教育的發(fā)展，提出相應的對策。

關(guān)鍵詞：后撤點并校；農(nóng)村基礎(chǔ)教育；教育資源；學校布局

中圖分類號：D601文獻標志碼：A文章編號：2095-9214（2016）10-0265-02

一、研究背景

2001年《國務院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》指出，為了提高農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)教育的質(zhì)量和效率，將農(nóng)村地區(qū)相鄰的小學進行合并，這一政策被稱為撤點并校政策。自該政策公布以來，大規(guī)模的撤點并校在全國各個村鎮(zhèn)之間如火如荼的舉行。

十年來，撤點并校政策經(jīng)歷了一個漫長的過程：第一階段，萌芽期，我國最早涉及撤點并校思想的政策文本是1992年8月發(fā)布的《關(guān)于進一步改善和加強民辦教師工作若干問題的意見》，《意見》指出要精減民辦教師隊伍，提高民辦教師整體素質(zhì)。這一階段對精簡教育規(guī)模進行了積極地探索，一定程度上提高了農(nóng)村地區(qū)的教育質(zhì)量。第二階段，啟動實施期，2001年《國務院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》的發(fā)布是撤點并校政策正式啟動的標志。《決定》明確提出要調(diào)整農(nóng)村基礎(chǔ)教育學校的布局，要求小學就近入學，初中相對集中，合理規(guī)劃和調(diào)整學校布局。這一階段，撤銷合并了許多教育資源薄弱的中小學，最大程度的優(yōu)化了教育資源的配置，提高了農(nóng)村地區(qū)的教育效率。第三階段，全力推進期，全國各地進一步加快了撤點并校的步伐，同時問題也隨之而來。因過多的撤點并校，加重貧困地區(qū)孩子的上學成本，輟學率開始上升。2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》指出撤點并校要適應城鄉(xiāng)發(fā)展需要，合理規(guī)劃學校布局，方便學生就近入學，政府開始轉(zhuǎn)向關(guān)注和調(diào)整基礎(chǔ)教育的機會均問題。第四階段，后撤點并校期，2012年國務院發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村義務教育學校布局調(diào)整的意見》可以視做該政策的結(jié)點，《意見》指出要堅決制止盲目撤并農(nóng)村義務教育學校，要嚴格規(guī)范學校撤并程序和行為，要積極解決學校撤并帶來的突出問題。

至此，撤點并校的步伐緩慢下來，隨著我國現(xiàn)代化水平的不斷提高，我國社會、經(jīng)濟、文化各個方面都面臨著深化改革，擔負著培養(yǎng)人才重任的教育自然也要改革，教育要從娃娃抓起，所以尤其是基礎(chǔ)教育改革任重而道遠，如何科學合理的布局基礎(chǔ)教育學校，既能提高教育質(zhì)量又能兼顧教育公平，使教育的發(fā)展能跟上我國社會經(jīng)濟高速發(fā)展的步伐，這是非常有實際意義的。

二、問題提出：撤點并校政策意圖與實施矛盾

（一）農(nóng)村基礎(chǔ)教育學校布局調(diào)整的原因

撤點并校政策于2001年制定，該政策是基于當時國家社會經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀和社會現(xiàn)實的需要而制定的，是出于提高農(nóng)村基礎(chǔ)教育質(zhì)量，促進教育公平來考慮的，是多種因素共同促成的結(jié)果。

1.教育經(jīng)費短缺，精簡教育投入

據(jù)統(tǒng)計，2001年全國教育經(jīng)費為4637.66億元，國家財政性教育經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例為3.19%，遠遠的低于世界平均水平。我國的教育投入本身就不足以支撐我們這個人口大國的教育事業(yè)，迫切的需要精簡教育機構(gòu)、優(yōu)化教師隊伍、整合各方教育資源，從而促進我國教育事業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。另一方面， 2001年國務院 《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》詳盡闡述了地方政府負責、分級管理、以縣為主的教育財政管理體制。農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)教育經(jīng)費主要由地方政府來籌集，農(nóng)村地區(qū)縣級政府財力薄弱，對基礎(chǔ)教育的投入也只能是心有余而力不足。而且，2006年取消了農(nóng)業(yè)稅，大大減少了鄉(xiāng)、村兩級政府的財政收入，通過撤村并鄉(xiāng)的方式一定程度上減輕了政府的財政壓力，在這一過程中許多基礎(chǔ)教育學校隨著村子一起消失。

2.學齡兒童減少，整合教育資源

農(nóng)村地區(qū)學齡兒童人口數(shù)量減少，很多地區(qū)學齡兒童年齡階段分布不均，學校正常教學活動無法開展，撤點并校成為解決這一問題的迫切需要。1982年我國實行計劃生育政策以來，有效的控制了人口數(shù)量的增長，這使得新生人口數(shù)逐年下降，從而導致學齡兒童年齡分布失衡。2010年相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國0-14 歲人口數(shù)量為 22245 萬人，占總?cè)丝诘?6.6%。另一方面，隨著我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村人口不斷地向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，基礎(chǔ)教育階段的孩子轉(zhuǎn)移的更快，城鎮(zhèn)中心的學校在辦學條件、師資力量等方面確實優(yōu)于農(nóng)村地區(qū)，吸引了大批學生先于家庭向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，導致農(nóng)村地區(qū)學齡兒童迅速急劇減少，撤點并校勢在必行。

3.提高教學質(zhì)量，促進教育公平

許多調(diào)查研究都表明城鎮(zhèn)與農(nóng)村在教育水平方面差距還是很顯著的，首先，教師隊伍方面，城鎮(zhèn)教師本科及以上學歷的人數(shù)遠遠大于農(nóng)村教師。由于生活條件、發(fā)展機會、工作待遇等多種因素的限制，農(nóng)村地區(qū)人才流失嚴重，教師素質(zhì)有待提高，英語、體育、美術(shù)、音樂等課程教師嚴重缺乏。而且，城鎮(zhèn)學校的辦學條件、硬件設(shè)施都優(yōu)于農(nóng)村地區(qū)的學校，據(jù)調(diào)查，農(nóng)村地區(qū)學?；旧蠜]有塑膠操場、完善的體育設(shè)施、音樂教室、多媒體設(shè)備等。鑒于城鄉(xiāng)教育之間差距如此之大，政府也致力于解決農(nóng)村地區(qū)學校所面對的問題，促進教育公平，在這種背景下撤點并校無疑是一個好的選擇，既可整合教育資源又解決了農(nóng)村地區(qū)教師稀缺的問題。

（二）農(nóng)村基礎(chǔ)教育學校布局調(diào)整過程的偏差

撤點并校政策本是解決農(nóng)村地區(qū)教育資源浪費、提高教育質(zhì)量、促進城鄉(xiāng)間教育公平的政策，但是地方政府在實施的過程中出現(xiàn)偏差，導致學校的布局調(diào)整有違政策初衷，給農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)教育帶來不少的問題。

首先，撤點并校政策在實施的過程中沒有根據(jù)不斷變化的現(xiàn)實情況做出相應地調(diào)整，甚至更加瘋狂地不計后果的一刀切式的撤村小并鄉(xiāng)小。在2006年之后，撤點并校進入全力推進期，問題開始顯現(xiàn)。經(jīng)過第二個階段，已經(jīng)撤掉了一批教育資源薄弱的村小，此時政府需要放緩撤并的步伐，根據(jù)學校的情況以及當時社會經(jīng)濟的發(fā)展狀況來制定下一步的撤并計劃。就如同60年代的大躍進一樣，全國各地的撤點并校進入一種盲目狀態(tài)。

其次，2006年國家免除農(nóng)業(yè)稅，對鄉(xiāng)、村政府來說將面臨不小的財政壓力，而鄉(xiāng)、村政府則采取撤村并鄉(xiāng)的方式來解決財政問題。早在2001年國家就規(guī)定了地方政府負責、分級管理、以縣為主的教育財政管理體制，鄉(xiāng)、村學校的教育經(jīng)費也是政府十分頭疼的問題，因此，鄉(xiāng)、村政府在撤村并鄉(xiāng)的同時將村小也一并撤離，地方政府鉆了政策的空子，帶來的后果自然是惡劣的。地方政府在具體實施的過程中違背了中央政府制定政策的初衷，這種矛盾必將次政策推向廢除的深淵，同時也反映出中央政府在制定政策時候考慮并不全面，政策實施的監(jiān)測制度不完善。

三、撤點并校讓農(nóng)村教育面臨的困境

1.學生上學成本增加

撤點并校政策導致學生上學成本增加這是顯而易見的事實，同學們得到離家遠的鄉(xiāng)小讀書，年齡小的孩子寄宿不能自理，大多由父母在鄉(xiāng)小附近租房陪讀，不僅增加了家庭的教育經(jīng)費支出，而且減少了家庭勞動力從而減少了家庭經(jīng)濟來源；年齡大一點的孩子便可以寄宿，住宿費、生活費對于農(nóng)村家庭來說又是一筆不小的支出；鄉(xiāng)小由于合并，突然之間生源多了起來，學校的設(shè)施建設(shè)跟不上，學生宿舍、食堂條件差，對于孩子健康地成長學習來說非常的不利；另一方面，學生家距離學校比較遠，農(nóng)村地區(qū)道路崎嶇且天氣多變，這對孩子的安全問題造成很大的隱患，事實證明，近幾年學生往返于學校家庭的途中不安全事故頻發(fā)，很多家庭表都示學校撤并以后孩子上學難、上學貴。

2.教師教學負擔加重，教學質(zhì)量難以保證

撤點并校的大肆舉行加之配套政策的不完善，對于老師的影響也是很大的。一方面，農(nóng)村地區(qū)的學校有很多的代課教師，撤并學校勢必會導致大部分鄉(xiāng)村教師下崗，老師們?nèi)诵幕袒?，當一天和尚撞一天鐘，工作懈怠，影響教育質(zhì)量的提高。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校的學生陡增，學校并沒有建設(shè)新的教學樓，只能把新來的學生與原來的學生合并，這無形中增加了老師的教學負擔，有礙于教育質(zhì)量的提高。同時，寄宿生的增加也增添了老師的額外工作壓力。教師不僅要教學，還要管理寄宿生的日常生活，照顧他們的飲食起居，保障學生的人身財產(chǎn)安全，很大程度上分散了教師們的精力，使其無暇顧及業(yè)務成績的提高，這對老師、對學生來說都是有很大負面影響的，也違背了撤點并校政策的初衷。

3.鄉(xiāng)村文化斷裂

學校是傳播知識、傳遞文明的樞紐站，學校、村民和村莊一直都是以一個完整的文化生態(tài)群落的方式存在著，村民認為學校是他們生活中不可分割的一部分，對知識的崇拜和敬仰都寄托在學校上，村落學校被撤銷會破壞該地區(qū)社會單位的完整性，會讓村民從心底誤以為該地區(qū)一個生命周期的結(jié)束，會淡化村民們的歸屬感。另一方面，家長一方去城鎮(zhèn)陪讀會引起相應的家庭矛盾，引發(fā)社會問題，比如離婚率增加等。同時，孩子從小就去城鎮(zhèn)上學，遠離家鄉(xiāng)，會導致鄉(xiāng)土認同的消失、鄉(xiāng)村文化的斷裂。而且，大多數(shù)被撤掉的學校一直都閑置著，地方政府并沒有對其加以合理的利用，一定程度上也是對教育資源的一種浪費。

總之，不依據(jù)現(xiàn)實情況而過分的撤點并校，與之相配套的保障措施落實不到位導致局部地區(qū)教育質(zhì)量下降，教育機會均等難以保障，鄉(xiāng)村文化失去依托點等等。在后撤點并校時代，政府應該積極出臺相應的政策，投入一定的人力物力和財力來解決撤點并校所帶來的負面影響。

四、后撤點并校時代農(nóng)村基礎(chǔ)教育的出路

隨著后撤點并校時代的到來，撤點并校所帶來的問題和矛盾愈發(fā)凸顯，針對這些問題，總結(jié)十年來的經(jīng)驗，為后撤點并校時代農(nóng)村基礎(chǔ)教育的發(fā)展制定科學合理的政策，促進農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)教育的公平，提高基礎(chǔ)教育的質(zhì)量。

1.進行地區(qū)調(diào)研，確保教育政策的可行性

學生是教育教學的主體之一，任何教育改革或者教育政策的推行都應該堅持以學生為本。因此，后撤點并校時代的改革措施都要從學生的角度出發(fā)，切實做到一切為了學生，為了一切學生，那么深入村落內(nèi)部，深入學生中間進行現(xiàn)場調(diào)研是必不可少的。要充分了解撤并地區(qū)學校的服務半徑、教育成本是否合理，以便制定相應的糾偏政策。其次，要全方位、多角度的考量撤并地區(qū)政府、農(nóng)民及學生的經(jīng)濟損益、文化損益、教育損益，盡量避免農(nóng)村地區(qū)撤點并校導致的家庭貧困、社會矛盾。

2.農(nóng)村小班化教學

我國社會經(jīng)濟發(fā)展迅速，國際地位不斷提升，國際競爭實際上就是人才的競爭，而教育是培養(yǎng)人才的搖籃，各級政府都應當加大教育的財政投入，促進教育穩(wěn)健發(fā)展。目前，國內(nèi)外都在倡導小班教學，小班教學不僅有利于教師因材施教，而且能夠縮小不同學生之間的差異，提高學生的成績，從根本上解決教育公平問題。另一方面，撤掉的學校大都閑置，可以選擇一部分合適的學校進行小班教學，及合理利用了這些校舍，又能主動出擊應對生源減少的問題，而且還有利用帶動大學生就業(yè)，可謂是一舉多得的好措施。

3.監(jiān)測與評估方法的多樣性

評估與監(jiān)測是檢驗一項政策實施效果的最佳途徑，撤點并校之所以與其政策制定的初衷相違背一個重要的原因之一是缺乏有效的監(jiān)管制度，以至于在2006年以后，地方政府為了緩解自身的財政壓力而鉆了政策的空子，在撤村并鄉(xiāng)的過程中撤掉農(nóng)村地區(qū)的學校。因此，為了評估的科學性，在進行政策效果評估時我們應立足于不同學科來對該政策進行全方位、立體式的評估，從而全面的檢驗該政策實行后在教育、家庭、社會等各個方面所產(chǎn)生具體效果，及時發(fā)現(xiàn)政策實施過程中矛盾并不斷地調(diào)整政策的實施方案，切實做到一切政策皆利于民。

（作者單位：陜西師范大學）

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