摘要：第三輪土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行期限已經(jīng)過半，本輪規(guī)劃編制的思路、方法、技術手段都到了發(fā)展與創(chuàng)新，但在實施過程中，也顯現(xiàn)出不少問題。筆者結合近15年的學習和工作經(jīng)歷，對新一輪縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃編制及執(zhí)行過程中存在的問題進行了梳理，并有針對性的提出了對策及建議。

關鍵詞：土地利用總體規(guī)劃；編制規(guī)程；規(guī)劃實施管理

1986年土地管理法頒布實施以來，土地利用總體規(guī)劃經(jīng)歷了三輪編制。30年時間里，規(guī)劃編制的思路、方法、技術手段得到了長足的發(fā)展與創(chuàng)新，土地利用總體規(guī)劃在“保護資源、保障發(fā)展”上起到了重要的作用。但是由于土地規(guī)劃研究的時間相對較短，以及國際社會經(jīng)濟形勢發(fā)生深刻調整，土地利用總體規(guī)劃編制和執(zhí)行過程中也存在一些問題。筆者結合近15年的學習和工作經(jīng)歷，談談對縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃編制及執(zhí)行過程中問題的認識。

一、土地利用總體規(guī)劃的概念及發(fā)展歷程

“規(guī)劃是對未來不確定性的緩解和抵消”，土地利用總體規(guī)劃也不例外，也是對未來土地利用過程中的不確定性的緩解和抵消，是指在一定區(qū)域內，根據(jù)國家社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的要求和當?shù)刈匀?、?jīng)濟、社會條件，對土地的開發(fā)、利用、治理、保護在時間上、空間上所做的總體的、戰(zhàn)略的安排和布局，是國家實行土地用途管制的依據(jù)。

相對于城市規(guī)劃來說，我國的土地利用總體規(guī)劃編制體系產(chǎn)生較晚，一共經(jīng)歷了三輪規(guī)劃編制，逐步形成了一套有中國特色的規(guī)劃編制體系。第一輪規(guī)劃始于1987年，是在1986年土地管理法出臺后編制的，規(guī)劃目標年是2000年。當時由于客觀原因，該輪規(guī)劃編制完成后，基本上沒有得到實施。第二輪規(guī)劃的規(guī)劃期為1997～2010年，形成了一套土地利用總體規(guī)劃編制技術路線和規(guī)劃指標控制體系，建立了國家、省、市、縣、鄉(xiāng)五級的規(guī)劃體系。第三輪規(guī)劃即新一輪土地利用總體規(guī)劃，規(guī)劃期為2006～2020年，該輪規(guī)劃充分吸收了前面兩輪規(guī)劃的經(jīng)驗和教訓，形成了較為成熟的編制規(guī)程、制圖規(guī)范、數(shù)據(jù)庫標準，大大提高了土地利用總體規(guī)劃編制的科學性和實用性。

二、新一輪縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃的編制過程

新一輪縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃工作始于2005年，規(guī)劃基期為2005年，規(guī)劃目標年為2020年，規(guī)劃期為2006～2020年。經(jīng)歷了重大問題前期專題研究、規(guī)劃大綱、規(guī)劃條文及說明等階段，其中前期專題研究主要分為上輪規(guī)劃實施評價、耕地和基本農田保護研究、節(jié)約與集約利用土地研究、優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結構與布局研究、協(xié)調土地利用與生態(tài)環(huán)境建設研究、統(tǒng)籌區(qū)域土地利用研究、規(guī)劃實施保障措施研究七個專題。江蘇省縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃起步比較早，以蘇州市為例，2005年啟動規(guī)劃專題研究工作，2008年完成前期專題研究并獲得批復，2010年完成縣級規(guī)劃大綱并獲得江蘇省國土資源廳批復，2011年完成縣鄉(xiāng)兩級規(guī)劃條文及說明，并獲得江蘇省人民政府批準。

三、新一輪縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃編制及執(zhí)行過程中存在的問題

（一）編制規(guī)程不夠細化，各地的做法不一致

國土資源部于2010年6月27日發(fā)布市、縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程。在過去的六年里，編制規(guī)程在對土地利用總體規(guī)劃的編制及調整修改的規(guī)范化起到了關鍵的作用。但是各地在實際操作過程中，對于規(guī)程的理解不完全一致，導致各地都有自己的做法，從而使一些統(tǒng)計數(shù)據(jù)不便于全省、全國層面上的對接。例如在江蘇省，有些地方將現(xiàn)狀交通水利用地建設用地納入允許建設區(qū)、新增交通水利用地納入限制建設區(qū)；而有些地方則將現(xiàn)狀和新增交通水利用地均納入限制建設區(qū)；在江西省，則普遍將現(xiàn)狀交通水利用地（主要是公路用地）放入允許建設區(qū)。又例如規(guī)程中要求對土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)進行規(guī)劃基數(shù)轉換，但由于規(guī)程對于規(guī)劃基數(shù)轉換的要求比較簡略，各地在實際操作當中都有各自的標準，特別是其他獨立建設用地，確定的方法比較多，也沒有統(tǒng)一的檢查標準。

（二）普遍存在對社會經(jīng)濟情況預測偏差較大的情況

在縣級土地利用總體規(guī)劃修編前期專題研究的時候，對規(guī)劃期末的經(jīng)濟社會情況進行了預測，主要是GDP水平、人口規(guī)模等重要指標。這些重要指標支撐著土地利用總體規(guī)劃里的約束性指標，比如人均城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模與人口規(guī)模是直接相關的，而城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模在預測時候也采取了與GDP相掛鉤的方法，因此在對經(jīng)濟社會情況預測偏差較大的情況下，則對土地利用總體規(guī)劃中的約束性指標的論證也缺乏支撐。例如江西省安遠縣土地利用總體規(guī)劃前期專題研究中，由于在十一五期間安遠縣GDP年均增幅保持在10%左右，根據(jù)工業(yè)化發(fā)展的一般規(guī)律及國內外各地區(qū)在工業(yè)化發(fā)展階段過程中的經(jīng)驗數(shù)據(jù)，預測規(guī)劃期內GDP年均增幅為10.9%。但實際當中安遠縣2014年GDP為48.8億元，2015年52.34億元，從數(shù)據(jù)上看，增長速度僅為6.76%。又例如蘇州工業(yè)園區(qū)土地利用總體規(guī)劃前期專題研究中，規(guī)劃期間GDP增長速度按照十一五規(guī)劃綱要中的20%，而實際情況是蘇州工業(yè)園區(qū)2014年GDP增長速度為5.05%，2015年為2.86%，與原來的預測有較大差距。

（三）圖數(shù)不一致的編制方法給規(guī)劃的實施管理帶來不便

在新一輪土地利用總體規(guī)劃編制之初，江蘇省采用的土地利用現(xiàn)狀底圖為“一調”的變更圖，文本數(shù)據(jù)采用的也是“一調”變更數(shù)據(jù)，后來按照要求跟“二調”進行銜接，因此底圖采用“二調”數(shù)據(jù)，但是文本仍采用原“一調”變更數(shù)據(jù)，造成了文本和圖件圖數(shù)不一致。在規(guī)劃文本之外，有一套實際圖上新增城鄉(xiāng)建設用地統(tǒng)計數(shù)據(jù)，文本里除了基本農田數(shù)據(jù)，其他數(shù)據(jù)基本上沒有作用，這種做法給規(guī)劃實施管理帶來不便，在平常的工作中容易造成混淆，給后續(xù)的實施評估也帶來不便。

（四）在增加規(guī)劃彈性的同時，也增加規(guī)劃管理的難度

針對上一輪規(guī)劃執(zhí)行過程中顯示出來的剛性有余、彈性不足的問題，新一輪規(guī)劃注重規(guī)劃的彈性，采取了有條件建設區(qū)調整使用、“列清單、留通道”等彈性做法。但是在實際操作過程中發(fā)現(xiàn)，“列清單”項目的用地預審和報批通過之后，在規(guī)劃圖上沒有相應的修改，造成了新增建設用地或新增交通水利指標在圖上和實際上有差別，不利于規(guī)劃的實施管理工作的開展。

（五）缺乏科學的規(guī)劃理念，單純地落實指標

新一輪規(guī)劃在安排土地利用規(guī)劃布局的時候，往往還是以跟隨領導意志為主，用地布局一般都跟著項目走，要求修改規(guī)劃以滿足項目用地需求，不能體現(xiàn)科學的土地規(guī)劃理念，運用土地利用規(guī)劃學的原理，充分發(fā)揮土地利用規(guī)劃對城鄉(xiāng)建設用地布局統(tǒng)籌的作用。土地利用規(guī)劃還是脫離不了單純落實上級下達的指標這一局面。例如在蘇州高新區(qū)土地利用總體規(guī)劃圖上，規(guī)劃修編時為了達到上級下達的林地指標的要求，布置了很多林業(yè)用地區(qū)，但實地上并不是林地或者規(guī)劃林地，導致在規(guī)劃實施過程中，規(guī)劃修改觸及林業(yè)用地區(qū)的時候產(chǎn)生矛盾。按照江蘇省要求，規(guī)劃修改涉及林業(yè)用地要去林業(yè)部門出具證明，但是在林業(yè)部門的圖上，該塊修改地塊并不是林地，因此拒絕出具證明，因此影響該地塊的報批和使用。

四、對策及建議

（一）針對規(guī)劃編制過程出現(xiàn)的問題，進一步完善編制規(guī)程

建議在編制規(guī)程中，進一步細化明確相關定義，例如允許建設區(qū)內涵，是否包括交通水利用地及其他建設用地，其他建設用地中風景名勝設施用地和特殊用地若不納入允許建設區(qū)，則后續(xù)又會出現(xiàn)矛盾：明明是建設用地，但是卻不在允許建設區(qū)里。另外要細化規(guī)劃基數(shù)轉換的要求，減少人工判讀部分，減少可以給地方操作的空間。

建議在編制規(guī)程中，精簡指標體系。對一些預期性指標如林地、園地、牧草地等，如果規(guī)劃基數(shù)不準確，會導致指標也不準確，為了落實上級下達指標，使規(guī)劃圖的編制不合理，因此需精簡這些預期性指標，或者在規(guī)程里說明，哪些指標需要圖數(shù)一致，哪些相應的數(shù)據(jù)可以統(tǒng)計在指標里，統(tǒng)一檢查標準。

（二）加強對社會經(jīng)濟情況的研究，消減規(guī)劃的不確定性

在對社會經(jīng)濟情況進行研究時，一是要盡最大可能的去收集相關資料，充分的挖掘信息，加強對當前社會經(jīng)濟形勢的判斷和對未來經(jīng)濟形勢的預判；二是要充分利用相關規(guī)劃例如城市規(guī)劃的成果，加強對未來人口數(shù)量、GDP水平的研究。在對社會經(jīng)濟水平研究的基礎上，提出對耕地和基本農田、建設用地需求量的預測，從而更加準確的確定控制指標。建議采取規(guī)劃滾動調整方法，將較長的規(guī)劃期限分解為若干短的規(guī)劃期限，針對較近期的未來進行預測，將遠期高度不確定性的規(guī)劃目標“拉近”到中期較不確定性的框架性規(guī)劃目標中，再根據(jù)近期實際執(zhí)行情況和內外部環(huán)境的變化調整較長期規(guī)劃目標。

（三）加強對彈性措施的研究，增強規(guī)劃的科學性

加強對土地利用總體規(guī)劃彈性措施的研究，對“列清單、留通道”的項目，在完成用地報批后，也要將這些重點項目范圍線落實到土地利用總體規(guī)劃圖上，每年年終集中進行更新處理。同時，針對一些未達到列入重點項目清單要求的項目，例如風景旅游區(qū)里的一些項目的選址，具有不確定性，可以安排用地指標、但不落實用地布局，在管理方法上實施臺賬管理的模式，可以后期再落實用地布局。

（四）推動多規(guī)融合，賦予土地利用規(guī)劃更多的話語權

一直以來，公眾對于城市規(guī)劃有一定的認識，但是對于土地利用規(guī)劃，很多人還是不甚了解?，F(xiàn)實當中盲目擴大城市范圍、浪費土地的現(xiàn)象依然存在，因此必須充分認識到土地利用規(guī)劃在調整經(jīng)濟結構和轉變經(jīng)濟增長方式方面的調控作用，只有節(jié)約集約用地，才能從根本上解決我國土地利用的突出矛盾。應該提高土地利用規(guī)劃的地位，將土地利用規(guī)劃作為一個基本規(guī)劃，除國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃外，其他規(guī)劃都應該與土地規(guī)劃相銜接。在當前開展的多規(guī)融合工作當中，應該賦予土地利用規(guī)劃更多的話語權，以土地利用規(guī)劃為抓手，整合各類規(guī)劃的目標，銜接統(tǒng)一規(guī)劃期限，統(tǒng)一多規(guī)編制技術標準，搭建“多規(guī)合一”基礎平臺，嚴格控制建設用地總規(guī)模、充分挖掘存量建設用地潛力，建設節(jié)約型社會。

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（作者單位：蘇州規(guī)劃設計研究院股份有限公司）