田長劍

公安機(jī)關(guān)特別是派出所經(jīng)常面對各種各樣的矛盾糾紛，也經(jīng)常運(yùn)用到調(diào)解。由于多數(shù)民警不是法律專業(yè)出身，不太了解民事法律的基本精神，導(dǎo)致很多人孤立、機(jī)械地看待某些法條和個別規(guī)定，認(rèn)識的誤區(qū)經(jīng)常暴露于工作、學(xué)習(xí)中。化解他人的矛盾糾紛，必先厘清自己的認(rèn)識脈絡(luò)，可公安業(yè)務(wù)的文獻(xiàn)資料很少論及糾紛與公安調(diào)解問題。為此，筆者進(jìn)行了深入的探析。

一、 哪些糾紛公安機(jī)關(guān)可以調(diào)解

糾紛分為治安糾紛、民事糾紛。治安糾紛是指《治安管理處罰法》第九條所規(guī)定的因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財物等違反治安管理行為，是一種輕微的治安案件;民事糾紛是指平等主體之間發(fā)生的，以民事權(quán)利義務(wù)為內(nèi)容的各種爭議，包括民間糾紛、經(jīng)濟(jì)糾紛。

從法律上講，治安糾紛屬于公安機(jī)關(guān)管轄，“處罰法”對其處理方式有明確的規(guī)定;民事糾紛則屬于人民調(diào)解委員會調(diào)解、仲裁委員會仲裁、人民法院民事審判的范疇。民事糾紛是一種權(quán)利義務(wù)爭議，當(dāng)事人對其權(quán)利具有處分權(quán)。因此，糾紛可以通過雙方協(xié)商、退讓、妥協(xié)達(dá)成一致而化解。不斷涌現(xiàn)的矛盾糾紛，呼喚更多專業(yè)人員、熱心人士介入糾紛、主持調(diào)解，以修復(fù)破壞了的秩序。主持調(diào)解如月老作媒，有心皆可為，無須法律授權(quán)。《人民警察法》第二十一條第一款規(guī)定，“對公民提出解決糾紛的要求，應(yīng)當(dāng)給予幫助?？梢姡矙C(jī)關(guān)也可以且有必要參與民事糾紛調(diào)解。

公安部曾發(fā)出一個《關(guān)于嚴(yán)禁越權(quán)干預(yù)經(jīng)濟(jì)糾紛的通知》，據(jù)此，有的同志認(rèn)為，公安機(jī)關(guān)只能調(diào)解民間糾紛，不能調(diào)解經(jīng)濟(jì)糾紛。筆者認(rèn)為，這種理解過于機(jī)械。這個通知是針對公安機(jī)關(guān)替人討債，把經(jīng)濟(jì)糾紛作為經(jīng)濟(jì)犯罪案件來對待，對糾紛一方當(dāng)事人采取偵查、關(guān)押措施而言的，并非禁止調(diào)解經(jīng)濟(jì)糾紛。能化解的經(jīng)濟(jì)糾紛不準(zhǔn)民警調(diào)解，難道坐視矛盾糾紛升級嗎？需要說明的是，公安機(jī)關(guān)只能用調(diào)解的方式化解民事糾紛，不能采取其他方式。否則，就有越權(quán)之嫌。這也意味著我們并非能解決和必須解決每起民事糾紛。

二、公安機(jī)關(guān)介入民事糾紛的深度

《人民警察法》只將民警介入民事糾紛限定在“給予幫助”的層面上，深度介入會造成“種別人的地，荒自己的田”。因此，把握好介入深度尤為重要?，F(xiàn)在，110已深入人心，無論遇到什么事，群眾都習(xí)慣撥打這個電話。鑒于這種現(xiàn)狀已經(jīng)形成，一般情況下，我們不妨以處警的現(xiàn)場調(diào)解作為介入民事糾紛的深度。既然到了現(xiàn)場，就做做工作;現(xiàn)場調(diào)解不下來的，該放手就放手，告知雙方當(dāng)事人找相關(guān)部門解決。有些群眾認(rèn)為打了110，民警就該負(fù)責(zé)到底，民警離開就投訴。筆者認(rèn)為，只要民警進(jìn)行了現(xiàn)場調(diào)解、告知了處理途徑，就體現(xiàn)了《人民警察法》所述的“幫助”，就不能再歸責(zé)于民警。

在介入深度上，不同的人有著不同的主張。由于公安機(jī)關(guān)制作的筆錄是刑事訴訟的重要證據(jù)載體，因此，很多人覺得為當(dāng)事人制作筆錄收集固定民事訴訟證據(jù)才能體現(xiàn)“真正的幫助”。對此，筆者認(rèn)為沒有必要。民事案件與刑事案件、行政案件不一樣，不由國家負(fù)舉證責(zé)任，基本的舉證規(guī)則是“誰主張，誰舉證”，公權(quán)的不當(dāng)介入會給訴訟一方質(zhì)疑審判的公正性提供口實(shí)。民事案件由法院直接受理，《民事訴訟法》、《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》要求當(dāng)事人、證人出庭接受質(zhì)詢，法庭會根據(jù)當(dāng)事人的陳述制作庭審筆錄。證人確有困難（年邁、特殊崗位、交通不便、自然災(zāi)害等）不能出庭，經(jīng)法庭允許，才能以書面及其他方式提供證言。民警幫當(dāng)事人、證人制作的筆錄在民事訴訟中根本派不上用場。

三、“調(diào)解”與“調(diào)解處理”

因民事糾紛與治安糾紛的不同，對應(yīng)的公安調(diào)解也有“調(diào)解”與“調(diào)解處理”兩種方式。

調(diào)解是雙方當(dāng)事人在中間人的主持下依靠意思自治協(xié)商解決糾紛的方式。調(diào)解的實(shí)質(zhì)是尋求雙方愿望的平衡點(diǎn)，撮合雙方達(dá)成一份協(xié)議。調(diào)解必須自愿，協(xié)議必須體現(xiàn)雙方意愿。民警調(diào)解民事糾紛雖然是職務(wù)行為，這種調(diào)解也被稱為行政調(diào)解，但民警在調(diào)解中并沒有行使行政權(quán)力，《人民警察法》也將民警介入糾紛界定為“幫助”?？梢?，這種調(diào)解仍然是私法范疇的問題。也正因?yàn)槿绱耍蓻]有將行政調(diào)解納入行政復(fù)議和行政訴訟的范疇。除即時履行的以外，民事糾紛經(jīng)民警調(diào)解達(dá)成協(xié)議的，一般應(yīng)當(dāng)制作《調(diào)解協(xié)議書》。《調(diào)解協(xié)議書》經(jīng)雙方當(dāng)事人簽字即具有法律效力，無須加蓋調(diào)解機(jī)關(guān)印章。調(diào)解協(xié)議是當(dāng)事人雙方權(quán)利義務(wù)達(dá)成一致的意思表示。因而，它的性質(zhì)是合同。一方不履行協(xié)議，不導(dǎo)致協(xié)議無效，另一方可依此提起違約之訴。

調(diào)解處理是治安糾紛的民事爭議調(diào)解達(dá)成協(xié)議的前提下，對輕微違反治安管理行為的不予處罰。由于調(diào)解處理中行政權(quán)的處分直接影響行政相對人的權(quán)利、義務(wù)，因而它是公法范疇的問題。公安機(jī)關(guān)調(diào)解處理治安糾紛時，應(yīng)依據(jù)調(diào)解達(dá)成的協(xié)議制作《調(diào)解書》，加蓋調(diào)解機(jī)關(guān)印章?！墩{(diào)解書》經(jīng)雙方當(dāng)事人簽收即具有法律效力。當(dāng)事人不履行達(dá)成的協(xié)議，《調(diào)解書》失效，當(dāng)事人只能就民事爭議向人民法院提起侵權(quán)之訴。協(xié)議能即時履行的，公安機(jī)關(guān)可以不制作《調(diào)解書》，但應(yīng)將協(xié)議內(nèi)容記入筆錄，由雙方當(dāng)事人、調(diào)解主持人在筆錄上簽字或蓋章，即具有法律效力。

“調(diào)解處理”一詞早就存在于《治安管理處罰條例》中，但并沒有引起足夠的重視。區(qū)分“調(diào)解”與“調(diào)解處理”及二者對應(yīng)的《調(diào)解協(xié)議書》與《調(diào)解書》意義重大。有些同志依《治安管理處罰法》（“經(jīng)公安機(jī)關(guān)調(diào)解，當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議的，不予處罰。經(jīng)調(diào)解未達(dá)成協(xié)議或者達(dá)成協(xié)議后不履行的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照本法的規(guī)定對違反治安管理行為人給予處罰，并告知當(dāng)事人可以就民事爭議依法向人民法院提起民事訴訟）認(rèn)為“調(diào)解與處罰不能并行”，對治安案件的違法行為人作出處罰就不能對附帶民事爭議進(jìn)行調(diào)解;只要是公安機(jī)關(guān)主持調(diào)解達(dá)成的協(xié)議就不是合同。筆者認(rèn)為，這都是將“調(diào)解”與“調(diào)解處理”、《調(diào)解協(xié)議書》與《調(diào)解書》混為一談導(dǎo)致的錯誤。是“處罰”與“調(diào)解處理”不能并行，不是“處罰”與“調(diào)解”不能并行（見現(xiàn)行《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第一百六十條）;是“調(diào)解處理”治安糾紛所制作的《調(diào)解書》不具有合同性質(zhì)，不是調(diào)解協(xié)議不具有合同性質(zhì)。調(diào)解協(xié)議完全符合《合同法》對合同的定義，憑什么不是合同？它不是合同是什么？

四、調(diào)解存在的不足

人們對調(diào)解有著持續(xù)的熱情，但熱問題需要冷分析。調(diào)解對證據(jù)、程序的要求不高，是一種簡易、靈活、平和、模糊地化解矛盾的方式，被視為“東方經(jīng)驗(yàn)”。但任何事物都具有兩面性，調(diào)解也有諸多不足。一是公平上的欠缺。調(diào)解追求雙方意思的一致，但人們的性格有差異，對財富的認(rèn)同感不同，人性有善與惡，氣勢有強(qiáng)與弱。調(diào)解的過程是雙方心理承受力較量的過程，在強(qiáng)與弱的對峙中，基于當(dāng)事人意思自治的調(diào)解，并不能完全體現(xiàn)公平。有些情況下，協(xié)議簽字包含的可能是無奈。中間人對調(diào)解的引導(dǎo)并不能從根本上改變這種不平衡狀態(tài)。案情差不多、調(diào)解結(jié)果大相徑庭的案例不勝枚舉。二是正義上的欠缺。人們之所以相信法律，是因?yàn)榉蓪θ藗兊臋?quán)利、義務(wù)有明確的界定，執(zhí)法機(jī)關(guān)能依此作出決斷，從而抑惡揚(yáng)善、順應(yīng)人們正義的追求和主張。調(diào)解所主張的妥協(xié)、諒解，雖然符合中國人“和為貴”的傳統(tǒng)，卻留下了法律力量彰顯不夠的缺憾。調(diào)解能減少被裁決一方與執(zhí)法機(jī)關(guān)的沖突，卻往往給弱勢的一方留下無助。人們希望執(zhí)法機(jī)關(guān)為弱者遮風(fēng)擋雨，而調(diào)解這種方式置執(zhí)法機(jī)關(guān)于作為不足、結(jié)果放任的地位，難免導(dǎo)致弱者的失望和正義的缺失。三是效率上的欠缺。通過訴前調(diào)解化解矛盾，的確能節(jié)省司法資源，但并不能節(jié)省社會資源。調(diào)解需要做耐心細(xì)致的思想工作，是一件既耗時又辛苦的事情。一起能快速裁決的民事、治安糾紛，調(diào)解起來可能是一個漫長的過程。因?yàn)殡p方當(dāng)事人都清楚，多一份堅(jiān)持就可能少一份付出或多一份利益。有時做了大量的工作，調(diào)解卻還是失敗。調(diào)解達(dá)成協(xié)議后反悔的現(xiàn)象也時有出現(xiàn)。

調(diào)解并非萬能。在運(yùn)用調(diào)解的時候，一是要明確調(diào)解的范圍，避免濫用調(diào)解;二是對事實(shí)不清的熱點(diǎn)、敏感、大是大非問題（如不清楚攙扶受傷老人是出于義還是因?yàn)樽玻?，切忌盲目調(diào)解，以免引發(fā)炒作。