殷筱曄　李雁　陳瑞

【摘 要】適度的政府規(guī)模關(guān)系到政府行政系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，決定著政府行政管理費(fèi)用的消耗和政府效能的提高。文章首先對(duì)政府規(guī)模的概念進(jìn)行闡釋，進(jìn)一步分析政府規(guī)模的影響因素。根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況剖析政府規(guī)模存在的問(wèn)題，并嘗試構(gòu)建適度政府規(guī)模的路徑。

【關(guān)鍵詞】政府規(guī)模；職能擴(kuò)張；行政理念；規(guī)模約束

確定政府的合理規(guī)模是行政改革的一個(gè)重要理論和實(shí)踐課題。為推動(dòng)新的機(jī)構(gòu)改革及整個(gè)行政改革走向成功，有必要對(duì)政府規(guī)模及其基本尺度進(jìn)行探討和分析。政府規(guī)模合理化是實(shí)現(xiàn)政府精干高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的內(nèi)在要求，是決定政府功能的主要因素，也是建構(gòu)科學(xué)合理的政府管理體制的內(nèi)在要求。

一、政府規(guī)模及其相關(guān)概念釋義

狹義的政府規(guī)模是以權(quán)能和權(quán)利配置為基礎(chǔ)，按一定組織原則建構(gòu)的政府各具體組成部分的總和，它具有層次性、結(jié)構(gòu)性、功能性、整體性等特征。廣義的政府規(guī)模是指一切國(guó)家機(jī)關(guān)的構(gòu)成規(guī)模，無(wú)論是廣義還是狹義的政府規(guī)模都包括內(nèi)在規(guī)模和外在規(guī)模。從規(guī)模涵蓋范圍來(lái)看，內(nèi)在規(guī)模是指政府職能和行政力規(guī)模。政府外在規(guī)模可從三個(gè)方面考察，指政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配置的數(shù)量以及行政經(jīng)費(fèi)支配和消耗的數(shù)量，即行政機(jī)構(gòu)規(guī)模、行政人員規(guī)模、行政費(fèi)用規(guī)模。政府的內(nèi)在規(guī)模決定外在規(guī)模，二者辯證統(tǒng)一。

二、政府規(guī)模存在的問(wèn)題

（一）行政職能擴(kuò)張

行政職能擴(kuò)張反映了一種對(duì)國(guó)家職能和法制原理的再認(rèn)識(shí)。行政職能的擴(kuò)展，使政府不僅承擔(dān)起了保國(guó)為民的責(zé)任，而且承擔(dān)起了扶助個(gè)體行業(yè)均衡發(fā)展，普遍提高各個(gè)階層生活水準(zhǔn)和道德、文化水準(zhǔn)，防止個(gè)人私欲損害社會(huì)公益以及緩解社會(huì)矛盾的責(zé)任。政府職能的擴(kuò)展造成了沃爾多所謂“行政國(guó)家”的興起，“行政國(guó)家”的出現(xiàn)則造就了一個(gè)“大政府”。大政府之所以成為“大”，其意強(qiáng)調(diào)政府征收社會(huì)資源之多，政府主導(dǎo)社會(huì)發(fā)展之巨，由此帶來(lái)雇員、公共服務(wù)支出的龐大?！靶姓?guó)家”不僅僅是結(jié)構(gòu)上的龐大而已，它沿著管理、政治和法律三個(gè)維度擴(kuò)張，擴(kuò)張主要有三種情況：一種情況是純粹的行政權(quán)自身擴(kuò)張即“自由裁量”活動(dòng)，另一種情況是行政權(quán)想立法權(quán)擴(kuò)張即“行政立法”的猛增，再一種情況就是行政權(quán)向司法權(quán)的擴(kuò)張即“行政司法”突顯。

（二）管理幅度與管理層次不協(xié)調(diào)

根據(jù)厄威克的控制幅度原則，管理幅度越大，層次越少，反之亦然。管理幅度太大會(huì)導(dǎo)致地方部門(mén)主義，管理幅度還與管理者水平、下級(jí)的能力素質(zhì)有關(guān)。政府部門(mén)較多，職能轉(zhuǎn)變較困難，究其原因可以概括為三個(gè)方面：現(xiàn)有部門(mén)不愿放棄既得利益；市場(chǎng)發(fā)育程度不完善，市場(chǎng)及社會(huì)失靈；公民社會(huì)發(fā)育程度低。要達(dá)成管理幅度與管理層次的協(xié)調(diào)是一個(gè)難題，不僅需要綜合考慮多方因素，還要根據(jù)實(shí)際運(yùn)作情況進(jìn)行調(diào)整。

三、適度政府規(guī)模的構(gòu)建路徑分析

（一）真正轉(zhuǎn)念政府行政理念

第一，轉(zhuǎn)變政府角色愿景：從“劃槳”到“掌舵”。我們需要的是一個(gè)能夠治理和實(shí)行治理的政府，不是一個(gè)“實(shí)干”執(zhí)行”的政府，而是一個(gè)“治理的政府”。德魯克曾提出：“任何要想把治理和‘實(shí)干大規(guī)模地聯(lián)系在一起的做法嚴(yán)重削弱決策的能力。任何想要決策機(jī)構(gòu)去親自‘實(shí)干的做法也意味著‘干蠢事。決策機(jī)構(gòu)并不具備那樣的能力，從根本上說(shuō)那也不是它的事。”

第二，明確政府職能的重點(diǎn)：從管理到服務(wù)。職能轉(zhuǎn)變的目的是為了完善服務(wù)型政府的建設(shè)，服務(wù)型政府是指在當(dāng)代公共行政理論指導(dǎo)下，以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和公民社會(huì)為特征，建立在公民本位和社會(huì)本位的理念基礎(chǔ)上，在社會(huì)民主秩序的框架下，按照法定程序建立的、以公民意志為導(dǎo)向并以為社會(huì)服務(wù)為宗旨且承擔(dān)明確服務(wù)責(zé)任的政府模式。我國(guó)服務(wù)型政府的建設(shè)，應(yīng)堅(jiān)持以轉(zhuǎn)變政府行政職能為核心，以完善財(cái)政體制為手段，以建立公共治理體制為基礎(chǔ)，以改革公共行政體制為目的的戰(zhàn)略方針。在職能轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，處理好三對(duì)關(guān)系：首先是處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與公共服務(wù)的關(guān)系，要正確處理以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心和履行政府職能之間的關(guān)系，政府應(yīng)通過(guò)引導(dǎo)和適度干預(yù)的手段促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為市場(chǎng)繁榮和經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造條件，而非取代市場(chǎng)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與公共服務(wù)是推進(jìn)社會(huì)進(jìn)步的不同手段，二者相互促進(jìn)，互為條件，要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與公共服務(wù)的平衡發(fā)展，不可偏重以防而輕視另一方。其次要處理好管制與服務(wù)的關(guān)系，管制側(cè)重于規(guī)范和約束，服務(wù)強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)和合作，二者具有相同的目的，都是為了實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公共利益。再次是要處理好政府與社會(huì)的關(guān)系，進(jìn)一步提倡和發(fā)揮政府在公共服務(wù)中的主導(dǎo)地位，明確政府的服務(wù)責(zé)任和職能權(quán)限，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，確立新的公共事務(wù)治理網(wǎng)絡(luò)。

第三，政府的運(yùn)作過(guò)程：封閉到透明。政府的運(yùn)作過(guò)程公開(kāi)化，適度實(shí)現(xiàn)行政授權(quán)，簡(jiǎn)政放權(quán)。使權(quán)利在陽(yáng)光下運(yùn)行，各個(gè)環(huán)節(jié)公正透明，建立相關(guān)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督權(quán)利的行使，推動(dòng)電子政務(wù)的普及，建立信息化制度，推動(dòng)信息的傳播與公開(kāi)。

第四，政府的職能范圍：從無(wú)限到有限。“無(wú)限政府”模式是一種國(guó)家與社會(huì)高度統(tǒng)一的行政模式，政府決策權(quán)高度集中，管了許多不該管的事務(wù)，導(dǎo)致社政不分、國(guó)民經(jīng)濟(jì)比例關(guān)系失調(diào)、政府職能不清、效率低下、機(jī)構(gòu)臃腫。公平缺失、人的創(chuàng)造精神被抑制等弊端?！盁o(wú)限政府”難以為繼，從“無(wú)限政府”走向“有限政府”并樹(shù)立服務(wù)型政府行政理念終將成為歷史的必然。

（二）通過(guò)定位政府職能控制政府規(guī)模非理性擴(kuò)張

第一，職能結(jié)構(gòu)合理化。轉(zhuǎn)變行政職能，改變以往政府管的過(guò)多過(guò)死的局面，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的客觀要求重新界定政府行政組織在公共生活領(lǐng)域中的地位和作用，減輕政府負(fù)擔(dān)，提高公共行政活動(dòng)的科學(xué)化和民主化水平，建立一套高效、廉潔、透明的行政職能體系。通過(guò)對(duì)行政職能的重新界定，打破原有的條塊分割狀態(tài)，真正使不同部門(mén)各司其職，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和降低行政成本投入。轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，激發(fā)行政主體的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，變以往被動(dòng)地發(fā)號(hào)施令為積極主動(dòng)地適應(yīng)社會(huì)變化的需要，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步服務(wù)。

第二，部分職能社會(huì)化。我國(guó)行政職能的轉(zhuǎn)變應(yīng)該遵循由點(diǎn)到面、由表及里的漸進(jìn)式發(fā)展道路。繼續(xù)發(fā)展和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在資源配置過(guò)程中的基礎(chǔ)性作用，逐步實(shí)現(xiàn)部分行政職能的剝離，減輕政府行政組織的負(fù)擔(dān)。組織體制改革的成敗是行政職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵，政企分開(kāi)是實(shí)現(xiàn)行政職能轉(zhuǎn)變的根本途徑。培育社會(huì)公眾的自我管理意識(shí)，社會(huì)公眾自我管理意識(shí)的培育離不開(kāi)組織上和制度上的支持和保障，通過(guò)積極推進(jìn)基層民主管理，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村村民自治和城市居民自治，保護(hù)自治組織的合法權(quán)益，使社會(huì)公眾成為社會(huì)公共生活的主人。大力發(fā)展社會(huì)中介組織，切實(shí)發(fā)揮社會(huì)中介組織在社會(huì)公共事務(wù)管理中的作用，是培育社會(huì)公眾的自我管理意識(shí)和推動(dòng)行政職能轉(zhuǎn)變的有效途徑。

第三，職責(zé)權(quán)力規(guī)范化。行政管理過(guò)程中任何權(quán)力和責(zé)任都必須是統(tǒng)一的，不可分離的；對(duì)行政行為主體來(lái)說(shuō)，接受或授予一定的權(quán)限，就必須課以相應(yīng)的責(zé)任，權(quán)責(zé)一致是現(xiàn)代公共行政的基本要求，為實(shí)現(xiàn)職責(zé)權(quán)力規(guī)范化，要建立相應(yīng)的監(jiān)督約束機(jī)制。

第四，行政能力高效化。有能力的政府標(biāo)志是，它除了有能力促進(jìn)機(jī)體行動(dòng)外，還有能力制定規(guī)則，并使它們發(fā)揮功能，這些規(guī)則是市場(chǎng)運(yùn)作的基礎(chǔ)?，F(xiàn)代國(guó)家政府的宏觀行政能力與政府職能相關(guān)、與公共行政權(quán)力相關(guān)、與公共選擇相關(guān)。要實(shí)現(xiàn)政府行政能力高效化，要做到以下幾點(diǎn)：首先，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，政府規(guī)模是影響政府規(guī)模的內(nèi)在因素，要科學(xué)設(shè)置政府機(jī)構(gòu)；其次，公務(wù)員規(guī)模要適當(dāng)，根據(jù)政府職能需要的變化而變化；再次，提升公務(wù)員隊(duì)伍的素質(zhì)，公務(wù)員是政府行政能力的主體，和政府財(cái)力資源共同構(gòu)成政府行政能力的物質(zhì)基礎(chǔ)；最后要合理調(diào)整政府層級(jí)和管理幅度，適當(dāng)減少政府層級(jí)。

（三）建立完善政府規(guī)模的約束機(jī)制

第一，完善編制立法約束機(jī)制，控制人員規(guī)模。為保持政府適當(dāng)?shù)囊?guī)模，就必須完善政府編制立法。首先，根據(jù)現(xiàn)有法律、法規(guī)、條文及政府改革的時(shí)間經(jīng)驗(yàn)，明確規(guī)定政府機(jī)關(guān)的設(shè)置、編制、職責(zé)、職權(quán)、職數(shù)、人員配置等。其次，政府部門(mén)要在“定職能、定機(jī)構(gòu)、定人員”政策的額基礎(chǔ)上制定部門(mén)組織法。最后，要進(jìn)一步理順機(jī)構(gòu)編制和管理體制，保證編制發(fā)具有操作性。

第二，完善財(cái)政約束機(jī)制，控制成本規(guī)模。首先要強(qiáng)化預(yù)算約束，實(shí)現(xiàn)預(yù)算法制化，將所有政府的收支真正納入預(yù)算管理。我國(guó)財(cái)政制度尚存在一些問(wèn)題，因此，必須要加強(qiáng)預(yù)算管理，硬化預(yù)算約束，實(shí)現(xiàn)預(yù)算法制化，將所有政府的收支真正納入預(yù)算管理。完善政府采購(gòu)制度，節(jié)約財(cái)政資金，提高資金的使用效率，加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督。其次是進(jìn)一步維護(hù)稅法的嚴(yán)肅性，將政府置于市場(chǎng)的有效約束下。

第三，完善競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制，提高行政效率。首先，積極利用社會(huì)和市場(chǎng)力量，向一些公共物品和公共服務(wù)領(lǐng)域提供服務(wù)；其次，把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入內(nèi)部：在公務(wù)員的聘用和管理上，實(shí)現(xiàn)合同聘用制，并建立以功績(jī)制為原則的個(gè)性化工資績(jī)效制度；引入企業(yè)的管理體制，實(shí)施分權(quán)化管理，是政府展開(kāi)內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)；實(shí)行陽(yáng)光政務(wù)活動(dòng)，推動(dòng)公民參與管理和政務(wù)公開(kāi)等。

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作者簡(jiǎn)介：殷筱曄（1993- ），云南大理人，2015級(jí)行政管理專業(yè)碩士研究生，研究方向：行政管理；李雁（1993- ），云南昭通人，2015級(jí)教育經(jīng)濟(jì)與管理專業(yè)碩士研究生，研究方向：教育管理；陳瑞，云南曲靖人，2014級(jí)教育經(jīng)濟(jì)與管理專業(yè)碩士研究生，研究方向：教育管理。