李鸞

[摘要]天津市“十三五”規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的編制、修編工作現(xiàn)已全面啟動(dòng)，在《土地管理法》指導(dǎo)下的各區(qū)縣土地利用總體規(guī)劃修改工作正陸續(xù)開(kāi)展。本文在闡述對(duì)土地用途管制的認(rèn)識(shí)后，論述了土地利用總體規(guī)劃修改中土地用途管制分區(qū)劃定的相關(guān)內(nèi)容，提出了強(qiáng)化土地用途管制制度的建議。

[關(guān)鍵詞]土地用途管制；土地用途管制分區(qū)

1、引言

土地用途管制1是我國(guó)借鑒西方國(guó)家管理經(jīng)驗(yàn)，于九十年代初開(kāi)始探索實(shí)施的一種土地管理模式。該模式于1998年寫(xiě)入現(xiàn)行《土地管理法》，成為我國(guó)土地管理的一項(xiàng)基本制度。其核心是：通過(guò)編制土地利用總體規(guī)劃，將土地劃分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地三種類型，并嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)耕地的有效保護(hù)。這一制度實(shí)施以來(lái)，在緩解我國(guó)結(jié)構(gòu)性矛盾，轉(zhuǎn)變粗放增長(zhǎng)方式，提高國(guó)土資源對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的保障能力等諸多方面取得了顯著成效，但實(shí)施過(guò)程中也遇到一些突出問(wèn)題，影響到其效能的充分發(fā)揮。適逢土地利用總體規(guī)劃修改工作開(kāi)展，如何合理劃定土地用途、建設(shè)用地管制分區(qū)，嚴(yán)格土地用途管制，這里作些探討。

2、對(duì)土地用途管制的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)

2.1政府是土地用途管制的主體

土地用途管制的主體是各級(jí)人民政府，政府對(duì)土地有征稅、為公共用途征用、調(diào)控土地利用和無(wú)主歸公等權(quán)利，實(shí)行土地用途管制是政府權(quán)利的一方面，具體代表政府行使用途管制權(quán)利的是各級(jí)政府的土地管理部門。無(wú)論是國(guó)有還是集體的土地，無(wú)論是農(nóng)地還是非農(nóng)地，均應(yīng)受到用途管制。

2.2土地用途管制具有強(qiáng)制性

土地利用規(guī)劃是實(shí)施土地用途管制的客觀依據(jù)，用途管制則是落實(shí)土地利用總體規(guī)劃的重要手段。土地用途管制就是國(guó)家依據(jù)土地利用規(guī)劃做出對(duì)土地使用上的限制和對(duì)土地用途轉(zhuǎn)變的允許、限制允許或不允許的規(guī)定，并通過(guò)法律或行政手段實(shí)施的強(qiáng)制性措施。

2.3用途管制分區(qū)與土地規(guī)劃修改

規(guī)劃的主要內(nèi)容就是在落實(shí)土地利用控制指標(biāo)基礎(chǔ)上，劃分土地利用分區(qū)，將土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整與用地布局相結(jié)合。用地分區(qū)內(nèi)的地類要按規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整，土地用途要向主導(dǎo)用途變更。用地分區(qū)的主導(dǎo)用途是需管制的重點(diǎn)，規(guī)劃修改中確定的土地利用方向要有合理的用地分區(qū)方法，各類分區(qū)要有翔實(shí)的土地使用原則，以便用途管制的實(shí)施，從而反過(guò)來(lái)落實(shí)規(guī)劃修改的內(nèi)容。

3、土地用途管制分區(qū)劃定方法探討

為研究土地用途管制分區(qū)劃定的方法，首先明確一下土地分類，按土地的用途差異性將用地主要分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地三種類型。農(nóng)用地，指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、園地、林地、牧草地及其他農(nóng)用地建設(shè)用地，指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地.包括居民點(diǎn)用地、獨(dú)立工礦用地、特殊用地、風(fēng)景旅游用地、交通用地、水利設(shè)施用地等；未利用土地，指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地。分區(qū)劃定以規(guī)劃地類為依據(jù)，可先劃定土地用途區(qū)（詳見(jiàn)規(guī)劃地類與土地用途區(qū)對(duì)應(yīng)關(guān)系表1），再依據(jù)土地用途的不同分類劃分建設(shè)用地管制區(qū)（詳見(jiàn)土地用途區(qū)與建設(shè)用地管制區(qū)對(duì)應(yīng)關(guān)系表2），最后，依據(jù)相關(guān)規(guī)程對(duì)具體細(xì)節(jié)部分人為進(jìn)行修正。

這種分區(qū)方法抓住了土地使用的主導(dǎo)用途，能直觀地反映農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地之間的關(guān)系，而不僅僅是單純的將規(guī)劃地類與用途區(qū)、管制區(qū)直接對(duì)應(yīng)，適應(yīng)用途管制的需要。土地用途管制分區(qū)劃定是編制和實(shí)施土地利用總體規(guī)劃的重要內(nèi)容，是推進(jìn)和嚴(yán)格土地管理的研究方向。通過(guò)明確用途管制的目標(biāo)，嚴(yán)格土地用途管制，對(duì)修改和完善土地利用總體規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格保護(hù)耕地、節(jié)約集約用地、加強(qiáng)土地生態(tài)建設(shè)和強(qiáng)化土地宏觀調(diào)控作用顯著。

4、嚴(yán)格土地用途管制制度的相關(guān)建議

實(shí)行土地用途管制制度是土地管理方式改革的核心。也是規(guī)劃實(shí)施的重要手段。建立健全土地用途管制制度需要強(qiáng)化土地用途管制的法制保障措施，一般要從社會(huì)監(jiān)督、行政監(jiān)督、立法三種渠道來(lái)實(shí)現(xiàn)。首先，要提升公眾對(duì)土地規(guī)劃的認(rèn)知度、參與度，讓大多數(shù)人建立起土地規(guī)劃先行的意識(shí)，規(guī)劃依據(jù)相關(guān)法律經(jīng)行政職能部門批準(zhǔn)后，應(yīng)上升為地方法律來(lái)確保實(shí)施；其次，在規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中，發(fā)揮地方人大、政協(xié)等機(jī)構(gòu)對(duì)行政職能部門的監(jiān)督作用，實(shí)行網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督、公民投票評(píng)議制度；第三，完善土地規(guī)劃相關(guān)立法，提升對(duì)違法用地行為的行政處罰、司法裁決效率，從源頭上杜絕違法用地，從根本上提高土地用途管制的制度效率。