項(xiàng)夢(mèng)月 單藝慧 周若承 任選蓉 何佳歡

摘要：隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的調(diào)整，出現(xiàn)了大量土地廣種薄收，城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步擴(kuò)大等問(wèn)題。在此背景下，土地流轉(zhuǎn)成為解決“三農(nóng)”問(wèn)題中經(jīng)營(yíng)分散問(wèn)題、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的有效途徑。本文通過(guò)深入政府、農(nóng)村合作社走訪調(diào)查，實(shí)地考察，搜集相關(guān)的數(shù)據(jù)資料，掌握鐵嶺市土地流轉(zhuǎn)的真實(shí)發(fā)展情況。從而對(duì)其土地流轉(zhuǎn)過(guò)程進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)其中存在的問(wèn)題，并提出合理化建議。鐵嶺市已形成了一批初具規(guī)模，不同形式的農(nóng)村合作社，并在最近成立了產(chǎn)權(quán)交易中心，進(jìn)一步促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)中的資金運(yùn)轉(zhuǎn)，農(nóng)業(yè)發(fā)展由此更進(jìn)一步。但其流轉(zhuǎn)方式，流轉(zhuǎn)規(guī)模，包括各種融資形式還都處于初級(jí)階段，也存在供需矛盾，服務(wù)機(jī)構(gòu)不健全等問(wèn)題，因此，如何進(jìn)一步發(fā)展鐵嶺市土地流轉(zhuǎn)加快其流轉(zhuǎn)速度并且穩(wěn)步推進(jìn)仍是我們要考慮的問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：鐵嶺市 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn) 現(xiàn)狀分析 政策建議

一、引言

隨著我國(guó)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，農(nóng)村原有的土地承包制度開(kāi)始顯露出一系列問(wèn)題，主要表現(xiàn)為：土地使用分散、經(jīng)營(yíng)規(guī)模小、市場(chǎng)化程度低，土地利用格局僵化等，土地流轉(zhuǎn)融資額度得不到滿足，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和補(bǔ)償機(jī)制不夠完善，阻滯了我國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)換的進(jìn)程，制約著我國(guó)農(nóng)村土地配置效率的提高。

就鐵嶺市而言，土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題有對(duì)象單一輻射面窄、短期行為積極性小、市場(chǎng)薄弱需求不足、效益少的問(wèn)題。通過(guò)對(duì)鐵嶺市土地流轉(zhuǎn)的研究，有如下理論意義：第一，通過(guò)對(duì)當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)情況的調(diào)查和研究可以更好地了解并落實(shí)我國(guó)的土地流轉(zhuǎn)制度；第二，可以總結(jié)當(dāng)?shù)噩F(xiàn)有土地流轉(zhuǎn)的優(yōu)點(diǎn)并發(fā)現(xiàn)其過(guò)程中存在的問(wèn)題，為今后完善土地流轉(zhuǎn)提供了方向；第三，更新了我國(guó)土地流轉(zhuǎn)的地區(qū)數(shù)據(jù)。

二、鐵嶺市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

（一）鐵嶺市土地流轉(zhuǎn)總體情況

全市經(jīng)營(yíng)面積超過(guò)2000畝的農(nóng)民合作社達(dá)到125家，超過(guò)200畝家庭農(nóng)場(chǎng)達(dá)到281家，特別是土地股份合作社發(fā)展迅速，已達(dá)到74家，流轉(zhuǎn)土地17.5萬(wàn)畝。而且鐵嶺市創(chuàng)新服務(wù)平臺(tái)，在2005年1月21日成立了遼寧省首家實(shí)際農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)中心，負(fù)責(zé)收集發(fā)布各種農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易信息，辦理土地流轉(zhuǎn)及其他產(chǎn)權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)證，組織供需雙方洽談，辦理經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)證貸款業(yè)務(wù)。

（二）鐵嶺市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)特點(diǎn)

1、土地流轉(zhuǎn)程度高，規(guī)模不斷擴(kuò)大

近年來(lái)，在市各級(jí)政府和市直相關(guān)部門(mén)的積極帶動(dòng)與幫助下，鐵嶺市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)正在健康有序地不斷向前發(fā)展，流轉(zhuǎn)速度不斷加快，打破了以前土地流轉(zhuǎn)多數(shù)農(nóng)民相互轉(zhuǎn)包，流轉(zhuǎn)價(jià)格低廉，一年一包等無(wú)序流轉(zhuǎn)狀態(tài)。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，今年已31個(gè)村實(shí)現(xiàn)了整村規(guī)模流轉(zhuǎn)，48個(gè)村民小組實(shí)現(xiàn)了整村整組土地流轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)面積也由2010年末的62萬(wàn)畝增加到2014年的260萬(wàn)畝，占家庭承包耕地面積的38%。

2、土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)新機(jī)制

創(chuàng)新服務(wù)平臺(tái)，創(chuàng)辦農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)中心。截至目前，農(nóng)交中心共收集土地流轉(zhuǎn)類(lèi)信息2463條，占總信息量的96%；成交類(lèi)信息891條，占總信息量的34.8%；辦理土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)證89個(gè)，涉及土地流轉(zhuǎn)面積11.3萬(wàn)畝；通過(guò)頒發(fā)土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)證及他項(xiàng)權(quán)證，辦理抵押貸款業(yè)務(wù)1.2億元。

（三）鐵嶺市土地流轉(zhuǎn)個(gè)例

1、鐵嶺縣蔡牛張莊玉米新品種推廣專(zhuān)業(yè)合作社

（1）合作社基本情況及土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀。鐵嶺縣蔡牛張莊玉米新品推廣專(zhuān)業(yè)合作社，成立于2007年9年，是群眾自發(fā)組織的合作經(jīng)濟(jì)組織，合作社總資產(chǎn)2000萬(wàn)，現(xiàn)有社員133人，入股資金468萬(wàn)元。截至2014年，蔡牛張莊合作社流轉(zhuǎn)土地面積總計(jì)30200畝，涉及蔡牛鎮(zhèn)周邊24個(gè)村，1138戶農(nóng)戶。其現(xiàn)有經(jīng)營(yíng)模式分為保底分紅、轉(zhuǎn)包、托管三種。

（2）土地經(jīng)營(yíng)成效。隨著合作社的經(jīng)營(yíng)規(guī)模不斷擴(kuò)大，其規(guī)?；a(chǎn)經(jīng)營(yíng)的效益也不斷增加，從而給農(nóng)戶帶來(lái)了不錯(cuò)的收入，與此同時(shí)也解放了大量的勞動(dòng)力，目前流轉(zhuǎn)出土地到城市就業(yè)的人群幾乎占當(dāng)?shù)厝丝诘?5%。2013年外出打工的勞動(dòng)力達(dá)1000人，每人比在家種地務(wù)農(nóng)的農(nóng)戶多收入2萬(wàn)多元，共多創(chuàng)收2000多萬(wàn)元。

（3）合作社土地流轉(zhuǎn)及經(jīng)營(yíng)問(wèn)題。盡管合作社成績(jī)喜人，可是每年年初給付農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用時(shí)，合作社依然會(huì)面臨融資困難的問(wèn)題，合作社的股金并不能滿足所有的資金需求，合作社每年都需要向銀行貸款，在鐵嶺市綜合產(chǎn)權(quán)交易中心沒(méi)有成立之前，合作社去銀行貸款需要花費(fèi)大量的時(shí)間，有時(shí)往往因不能及時(shí)給付土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用而失去部分流轉(zhuǎn)土地，這往往會(huì)妨礙合作社的規(guī)?；a(chǎn)，影響機(jī)械化作業(yè)的效率。

2、調(diào)兵山市富農(nóng)水稻農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社

合作社成立以來(lái)的各項(xiàng)收益支出狀況如下：

自09年以來(lái)，合作社總收入逐年增加，社員人均收入也逐年攀升。

合作社的創(chuàng)新與面臨的問(wèn)題。我們發(fā)現(xiàn)富農(nóng)合作社的發(fā)展歷程也面臨著一些困境。其一是在合作社成立初期，社員難以說(shuō)服，由于村民長(zhǎng)期依賴(lài)農(nóng)耕，將土地轉(zhuǎn)出交給合作社，心有疑慮，無(wú)法一下適應(yīng)生活狀態(tài)的改變。二是面臨有少數(shù)的村民，利用自己的土地的位置，正好處于合作社耕作區(qū)的中間，坐地起價(jià)，堅(jiān)持不同意將土地流轉(zhuǎn)給合作社，對(duì)機(jī)械化耕作造成極大干擾。

三、鐵嶺市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題

（一）資金需求和供給保障存在矛盾

與龐大的資金需求量相比，經(jīng)營(yíng)主體在獲取資金這一方面卻存在很大的局限，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，資金來(lái)源渠道比較少，經(jīng)營(yíng)主體僅有的兩種資金來(lái)源是股金以及銀行貸款。其次，由于缺少專(zhuān)門(mén)的中介機(jī)構(gòu)，沒(méi)有第三方來(lái)公正地衡量土地的實(shí)際價(jià)值導(dǎo)致在向銀行申請(qǐng)貸款時(shí)自身?yè)碛械耐恋厮塬@取的貸款額度主要由銀行來(lái)確定，使得貸款需求往往不能被滿足。

（二）土地供需存在矛盾

在調(diào)查的100家鐵嶺市合作社中，有67家出現(xiàn)了土地供給量較少，不利于合作社的規(guī)?；a(chǎn)，有71家存在收得的土地位置不集中，給合作社的聯(lián)合生產(chǎn)帶來(lái)了困難。一個(gè)重要的原因便是流轉(zhuǎn)雙方的流轉(zhuǎn)信息不夠暢通，雖然目前已有相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)為流轉(zhuǎn)雙方提供交流信息的平臺(tái)，不過(guò)由于平臺(tái)成立時(shí)間較短，網(wǎng)絡(luò)交易信息平臺(tái)對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)并不是特別地普及，所以因信息不暢而造成的土地供需矛盾依然存在。

（三）土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)系統(tǒng)不健全

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)不到位的主要表現(xiàn)是，中介組織的和管理機(jī)構(gòu)的缺失。鐵嶺市關(guān)于土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的機(jī)構(gòu)主要是土地流轉(zhuǎn)合作社和產(chǎn)權(quán)交易中心。鐵嶺市農(nóng)村土地合作社較多，但是大多合作社經(jīng)營(yíng)模式簡(jiǎn)單，通過(guò)地區(qū)性的收集土地，然后通過(guò)合作社進(jìn)行規(guī)?；a(chǎn)，很少涉及農(nóng)產(chǎn)品的深加工等進(jìn)一步生產(chǎn)。而至于流轉(zhuǎn)手段，主要以轉(zhuǎn)包、入股、托管為主，方法不夠多樣化。農(nóng)民對(duì)于土地的流轉(zhuǎn)價(jià)格期望過(guò)高，有的地區(qū)每畝價(jià)格達(dá)到了1000元，制約了土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模。缺少整體化土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織影響了土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和效益，因此迫切要求完善土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系來(lái)改變這一局勢(shì)。

（四）農(nóng)村勞動(dòng)力趨于老齡化

由于大量青壯年勞動(dòng)力外出務(wù)工，農(nóng)村勞動(dòng)力趨于老齡化，對(duì)于機(jī)器的操作難以掌握，這對(duì)正常的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)影響頗多。由于農(nóng)業(yè)效益相對(duì)較低，多數(shù)青年人寧愿外出務(wù)工，也不愿意回農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。在調(diào)查的合作社中，普遍存在技術(shù)人員聘請(qǐng)難的問(wèn)題，對(duì)原有勞動(dòng)力的職業(yè)再教育問(wèn)題也亟待解決。

四、對(duì)促進(jìn)鐵嶺市土地流轉(zhuǎn)的建議

（一）加大土地確權(quán)的力度

土地確權(quán)是土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)之一，是導(dǎo)致土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)無(wú)法在更大范圍內(nèi)進(jìn)行的重要原因，根據(jù)2013年的中央一號(hào)文件要求，在5年之內(nèi)完成土地的確權(quán)登記工作，目前看來(lái)土地確權(quán)主要難題是面積不準(zhǔn)、數(shù)據(jù)不清的問(wèn)題。另外土地確權(quán)是一項(xiàng)細(xì)致的工作需要我們進(jìn)行耐心的操作，對(duì)財(cái)力人力都是有很高要求的，需要中央跟地方的財(cái)政支持。在操作細(xì)節(jié)上，各地也需要不斷的創(chuàng)新工作方法，有條件可以通過(guò)互換并地的方式，解決土地細(xì)碎化問(wèn)題。有條件的村可以采取確權(quán)確股不確地的方法，解決統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的問(wèn)題。

（二）進(jìn)一步完善農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)

鐵嶺在遼寧省首家成立了農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，形成了市、縣、鄉(xiāng)、村四級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)和管理網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，收集發(fā)布各種農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)信息；辦理土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)證；組織供需雙方洽談；辦理經(jīng)營(yíng)權(quán)證抵押貸款業(yè)務(wù)；指導(dǎo)縣、村土地流轉(zhuǎn)站建設(shè)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，對(duì)土地流轉(zhuǎn)起到相當(dāng)大的促進(jìn)作用。

然而從目前的情況看，市、縣農(nóng)交中心發(fā)放的土流經(jīng)營(yíng)權(quán)證及其他權(quán)證，在辦理抵押貸款時(shí)不具備法律效力，建議在國(guó)家或省級(jí)層面通過(guò)立法或修法，允許市、縣政府授權(quán)辦理土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)證及其他項(xiàng)權(quán)證，并賦予法律權(quán)益。

農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)評(píng)估體系尚不健全，缺乏相應(yīng)的中介服務(wù)。有些地區(qū)銀行部門(mén)自己從單評(píng)估機(jī)構(gòu)，既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員，這種做法存在的風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題比較多，建議允許在農(nóng)業(yè)部門(mén)從業(yè)人員中選拔評(píng)估師，發(fā)放農(nóng)村產(chǎn)權(quán)評(píng)估資格書(shū)，從事農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易評(píng)估工作。

（三）加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體

就如今土地合作社的樣式種類(lèi)看來(lái)，入股式的資金壓力是相對(duì)較小，真正實(shí)現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)均擔(dān)，而像能人帶頭型、或承諾了保底分紅的，則過(guò)多的將風(fēng)險(xiǎn)集中在少數(shù)人身上，而在發(fā)展中則面臨極大的資金壓力，如今占這些合作社重要來(lái)源的農(nóng)業(yè)貸款一項(xiàng)，仍存在額度低，貸款過(guò)程繁瑣，到位時(shí)間長(zhǎng)等問(wèn)題。

建議繼續(xù)整合支農(nóng)資金，對(duì)從事土地流轉(zhuǎn)所必須的糧倉(cāng)、晾曬場(chǎng)、烘干塔等給與補(bǔ)助，對(duì)大型農(nóng)機(jī)給與疊加補(bǔ)助，同時(shí)要不斷完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)措施，現(xiàn)存的保險(xiǎn)，賠付比例對(duì)于那些大戶、能人、合作社等來(lái)說(shuō)依然是偏低的，如何能從總體上更好的實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分析，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，風(fēng)險(xiǎn)均攤，并且提高賠付比率也是土地流轉(zhuǎn)面臨的問(wèn)題，也要積極地解決經(jīng)營(yíng)主體的建設(shè)用地問(wèn)題，為糧食生產(chǎn)提供必要的基礎(chǔ)。

（四）發(fā)展產(chǎn)業(yè)園區(qū)與中小企業(yè)，為流轉(zhuǎn)后的農(nóng)民提供就業(yè)機(jī)會(huì)

大部分農(nóng)民的流轉(zhuǎn)意愿不高，很大程度上是考慮到流轉(zhuǎn)后的去路問(wèn)題，合作社能解決的就業(yè)畢竟是有限的，如果失去土地，進(jìn)城務(wù)工，將不得不面對(duì)生活成本增大人際環(huán)境陌生等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

如今鐵嶺的新城區(qū)，已能為中小企業(yè)提供不錯(cuò)的硬件設(shè)施。一方面產(chǎn)業(yè)園區(qū)為離地后的農(nóng)民提供就業(yè)機(jī)會(huì)，另外，因?yàn)檫@些企業(yè)或園區(qū)存在地理優(yōu)勢(shì)，如果發(fā)展的當(dāng)也很容易吸引農(nóng)民離開(kāi)固守的土地，去尋求更好的發(fā)展機(jī)會(huì)，必然也會(huì)選擇把自己的土地流轉(zhuǎn)出去，也促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)。

鐵嶺是一座以農(nóng)業(yè)為主的城市，在第二，第三產(chǎn)業(yè)上有著很大的潛力。三產(chǎn)業(yè)相互促進(jìn)發(fā)展，是非常具有前景的，政府可以加強(qiáng)對(duì)中小企業(yè)的金融支持或創(chuàng)新，類(lèi)似于考慮，根據(jù)農(nóng)民的信用程度配合其土地流轉(zhuǎn)的權(quán)證，為其提供創(chuàng)業(yè)貸款或其他政策支持，以國(guó)家振興東北為契機(jī)加快本地土地流轉(zhuǎn)，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

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